II SA/Gl 1385/22

II SA/Gl 1385/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 par. 1, art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1850/2022/9528 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 27 maja 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją znak: [...] z dnia 27 maja 2022 r., skierowaną do M. J. (dalej: "Strona" "Skarżąca"), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2, ust. 2b, ust. 6-9 art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") uznano, że kwoty wypłacone Stronie za okres od 14 maja 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. w wysokości 22.825,20 zł z tytułu świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia 13 listopada 2018 r. znak:[...], zmienionej decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia 8 czerwca 2020 r. znak: [...] były nienależnie pobranymi świadczeniami i orzeczono obowiązek ich zwrotu w całości wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż ww. decyzją z dnia 13 listopada 2018 r. przyznano Stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem W. G. (dalej: "osoba wymagająca opieki") w okresie od 1 października 2018 r. do 31 maja 2020 r., a następnie wydano decyzję zmieniającą z dnia 8 czerwca 2020 r. zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).
W dniu 15 lutego 2022 r. Strona złożyła oświadczenie, w którym wskazała, iż od momentu, gdy wstrzymano Stronie świadczenia podjęła pracę zarobkową, a niepełnosprawny syn pozostaje pod opieką jej pełnoletniego syna, który przejął opiekę nad bratem. Po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego ustalono, iż świadczenia nie były wstrzymane, a Strona nie zgłosiła podjęcia zatrudnienia. Zgodnie z informacją z systemu ZUS Strona podjęła zatrudnienie 14 maja 2021 r. w "[...]" oraz dodatkowo od 2 czerwca 2021 r. w Szpitalu w R.
Decyzją z dnia 10 maja 2022 r. znak[...] prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez Stronę zostało uchylone.
W powołaniu na treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. organ stwierdził, że wypłacone w ww. okresie świadczenie pielęgnacyjne jest nienależnie pobranym świadczeniem. Nadto zwrócił uwagę, że Strona została w decyzji pouczona o obowiązku określonym w art. 25 ust. 1 u.ś.r., w tym w szczególności o obowiązku zgłoszenia zmian polegających na zmianie adresu zamieszkania, podjęciu zatrudnienia, nabyciu praw emerytalnych czy wyjeździe członka rodziny poza granice Rzeczpospolitej Polskiej w celach innych niż turystyczne. Końcowo organ podał, iż na dzień wydania decyzji odsetki ustawowe za opóźnienie wynoszą 952,50 zł. Pouczył również o uprawnieniu wynikającym z art. 30 ust. 9 u.ś.r. Decyzja została doręczona w dniu 2 czerwca 2022 r.
Pismem nadanym w dniu 10 czerwca 2022 r. Strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że pobrane świadczenia były nienależne, pomimo faktu, że stan zdrowia syna nadal nie uległ poprawie i uzasadnia pobieranie świadczenia, a sytuacja materialna i rodzinna zmusiła Stronę do podjęcia pracy zarobkowej celem zapewnienia rodzinie środków na przeżycie. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja nie jest słuszna i krzywdzi Stronę. Przedstawiła stan zdrowia syna trwający od jego 5 roku życia, który nie uległ poprawie, co potwierdza opinia sądowa psychiatryczno-psychologiczna sporządzona do sprawy [...] z dnia 22 grudnia 2021 r. Podała, że podjęła pracę zarobkową od dnia 14 maja 2021 r. tylko i wyłącznie w celu zapewnienia środków utrzymania rodzinie, odkąd syn utracił prawo do świadczeń pielęgnacyjnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 540) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/1850/2022/9528 z dnia 21 lipca 2022 r., utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępne uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy. Następnie przywołał treść art. 30 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r., wskazał, iż Strona w dniu 14 maja 2021 r. podjęła zatrudnienie, a fakt ten potwierdziła w odwołaniu, zatem od tej daty nie spełniała podstawowego warunku uprawniającego do świadczenia pielęgnacyjnego wskazanego w art. 17 ust. 1 u.ś.r., tj. rezygnacji, niepodejmowania zatrudnienia., oraz pomimo prawidłowego pouczenia nie poinformowała organu o podjęciu zatrudnienia.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, iż w miesiącach od stycznia 2022 r. do kwietnia 2022 r. Stronie wypłacano świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie (w okresie tym decyzja nie została jeszcze zmieniona co do wysokości świadczenia). Zatem od 1 czerwca 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. wypłacono łącznie 21.681,00 zł, a za 18 dni miesiąca maja 2021 r. organ obliczył kwotę proporcjonalnie do ilości dni. Wobec tego wypłacone w ww. okresie świadczenie pielęgnacyjne w łącznej wysokości 22.825,20 zł jest w ocenie Kolegium świadczeniem nienależnie pobranym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Świadczenie wypłacono mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, a osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W odniesieniu do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że w sprawie nie podlegał badaniu stan zdrowia dziecka, tylko przesłanka nienależnie pobranego świadczenia w związku z podjęciem przez stronę zatrudnienia. Z kolei decyzja Kolegium z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/823/2021/4464/KCz, dotyczyła innego okresu (od 18 września 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.) i innych okoliczności faktycznych. Decyzja została doręczona w dniu 29 lipca 2022 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej w dniu 24 sierpnia 2022 r.), zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego podnosząc zarzut naruszenia:
1) art. 9 k.p.a. wobec niepouczenia Skarżącej o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego,
2) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że organ I instancji nie zamieścił żadnego wyliczenia żądanej kwoty,
3) art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez zakwalifikowanie pobranych przez Skarżącą świadczeń jako nienależnie pobranych, podczas gdy Skarżąca w dacie pobierania świadczeń nie miała świadomości, że jej uprawnienie do pobierania tych świadczeń ustało, a więc nie zostały spełnione przesłanki uznania świadczenia za nienależne w rozumieniu przywołanego przepisu.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o przyznanie prawa pomocy.
W uzasadnieniu skargi podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu. Dodała, że sprawowała i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym synem, a w czasie jej nieobecności, dzieckiem zajmuje się starszy syn. Nie jest w stanie zwrócić żądanej kwoty, gdyż utrzymuje się z alimentów i wynagrodzenia za pracę, ponosi wydatki na mieszkanie i utrzymanie trójki dzieci. Wskazała również, że decyzja z dnia 8 czerwca 2020 r. z uwagi na stan epidemii została wydana niejako automatycznie, procedura odbyła się w formie telefonicznej, nie została prawidłowo i wystarczająco pouczona o warunkach uprawniających do świadczenia pielęgnacyjnego i o okolicznościach, które powodują ustanie tego prawa. Nie otrzymała i nie podpisała żadnego pouczenia. Zwróciła również uwagę, że podczas wizyt w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej informowała o podjęciu zatrudnienia, a organ z tego faktu nie wyciągnął żadnych wniosków i nie poinformował Strony o braku podstaw do wypłaty świadczenia. Fakt podjęcia zatrudnienia był organowi znany, zatem w ocenie Skarżącej brak jest podstaw do domagania się zwrotu świadczenia. Podkreśliła, że przy wszystkich wydanych w sprawie decyzjach nie została prawidłowo pouczona o tym, w jakiej sytuacji prawo do świadczenia wygasa. Podała, że syn nadal jest osobą wymagającą sprawowania opieki, a możliwość korzystania z tej formy pomocy istnieje tak długo jak osoba niepełnosprawna tej opieki wymaga. Wskazała także, iż nie miała świadomości, że świadczenie się jej nie należy, działała w zaufaniu do organu, który przedłużył prawo do świadczenia oraz nie negował twierdzeń Skarżącej o podjęciu zatrudnienia, nie miała żadnych podstaw by kwestionować słuszność wypłacanych świadczeń, "nie działała z zamiarem oszukania organu i wyłudzenia świadczeń". Końcowo, z ostrożności wniosła o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z odsetkami w całości, ponieważ zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Podała, że wychowuje trójkę dzieci w wieku 23, 18 i 12 lat, najstarszy syn sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym bratem, najmłodszy syn pobiera rentę rodzinna po ojcu, Strona zamieszkuje w mieszkaniu syna Nataniela, który odziedziczył mieszkanie w spadku, rodzinie nie starcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem referendarza sądowego w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach z dnia 8 września 2022 r. sygn. II SPP/Gl 189/22 ustanowiono dla Skarżącej adwokata z urzędu.
Pismem z dnia 13 października 2022 r. pełnomocnik podtrzymała stanowisko zawarte w osobistej skardze Skarżącej, nadto uzupełniła skargę podnosząc zarzuty:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do: zakresu prawidłowego pouczenia Skarżącej o okolicznościach w jakich nie powinna pobierać świadczenia pielęgnacyjnego; poziomu wiedzy Skarżącej w tym zakresie; możliwości przypisania Skarżącej świadomego działania lub niedopełnienia obowiązków w kontekście subiektywnej przesłanki odpowiedzialności Skarżącej za pobranie nienależnego świadczenia w myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a przez to nieuprawnione uznanie, iż Skarżąca wskutek udzielonego jej pouczenia była w pełni świadoma konsekwencji prawnych braku zawiadomienia o okoliczności podjęcia zatrudnienia, co ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony Skarżącej;
- art. 8 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie;
- art. 8 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji przejawiający się w braku wyczerpującego wyjaśnienia motywów wydanego rozstrzygnięcia, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie motywów jakimi kierował się organ w zakresie oceny prawidłowości udzielenia pouczenia stronie Skarżącej, jak i zbadania istnienia subiektywnej przesłanki odpowiedzialności Skarżącej za pobranie nienależnego świadczenia;
- art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy winien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy w kontekście ustalenia, czy obowiązek informacyjny organu w zakresie udzielonych Skarżącej pouczeń został zrealizowany w sprawie właściwie i w jakim zakresie, jaka była wiedza Skarżącej w tym zakresie i na ile można by jej postawić zarzut świadomego działania lub niedopełnienia obowiązku;
2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegający na błędnym założeniu, że: Skarżąca została prawidłowo pouczona o zasadach pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i potrzebie zgłoszenia faktu podjęcia zatrudnienia pod rygorem uznania, iż pobrała świadczenia w sposób w pełni świadomy i zawiniony, podczas gdy prawidłowa analiza stanu faktycznego sprawy winna prowadzić do wniosku, iż Skarżąca nie została wyczerpująco pouczona przez organ o zakresie swoich praw i obowiązków, a zatem nie była świadoma, iż pobiera świadczenia nienależne, przez co naruszono art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.
3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 8 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów, polegającą na:
- uznaniu, że jedyną przesłanką warunkującą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest samo generalne pouczenie strony zawarte w treści wydanej decyzji o okolicznościach, w jakich świadczenie się nie należy,
- pominięciu okoliczności, iż o prawidłowym pouczeniu można mówić dopiero wtedy, gdy organ poprawił i doprecyzował treść pouczenia w taki sposób, aby stało się ono czytelne, jasne i zrozumiałe tak, aby pouczony mógł je odnieść do własnej sytuacji, pouczenie musi zatem wyraźnie wskazywać okoliczności, w jakich dochodzi do nienależnego pobrania świadczenia,
- nieuprawnionym pominięciu okoliczności, iż badanie subiektywnych przesłanek odpowiedzialności powinno być również przedmiotem postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, albowiem wymagane jest łączne, wraz z przesądzoną kwestią obiektywnej nienależności świadczenia, ustalenie czy adresat wiedział o tym, że pobierając określone świadczenie działał niezgodnie w prawem.
Pełnomocnik, poza wnioskami zawartymi w skardze, wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację dla podniesionych zarzutów, oraz przywołano stanowisko sądów administracyjnych na poparcie zawartych twierdzeń. Podkreślono, iż Skarżąca nie miała świadomości, że podjęcie zatrudnienia może skutkować w jej przypadku pozbawieniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym zwłaszcza, że świadczenie takie zostanie przez organ uznane za nienależne. Nieznana jej również była procedura postępowania w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne.
Kolejnym pismem z dnia 20 października 2022 r. pełnomocnik Skarżącej uzupełniła stanowisko skargi, zwracając uwagę m.in. na okoliczności towarzyszące przekazaniu przez Skarżącą informacji w Ośrodku o podjęciu zatrudnienia, braku świadomości Skarżącej, że postępuje niewłaściwie, braku zrozumienia dla przesłanek wypłaty oraz wstrzymania wypłaty świadczenia, nieporadności Skarżącej, zatem niezawinionym pobieraniem nienależnych świadczeń.
Postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. sygn. II SA/Gl 1385/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast postanowieniem z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Gl 1385/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zmienił ww. postanowienie z dnia 7 listopada 2022 r. w ten sposób, że postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wskazana kontrola nie oznacza jednak przejęcia przez Sąd sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że rozstrzygnięcia organów zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które uzasadniało zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1850/2022/9528 utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta R. z dnia 27 maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.
Kluczową kwestią dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stało się ustalenie czy organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że kwoty opisane w sentencji zaskarżonej decyzji są nienależnie pobranymi świadczeniami w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności regulacja art. 30 tej ustawy. Stosownie do treści ust. 1 wskazanego przepisu osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei zgodnie z ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.
Określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. podstawa uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymaga łącznego wystąpienia następujących przesłanek: zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części; mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie rodzinne zostało wypłacone; osoba pobierająca świadczenie rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Ustawodawca wymaga, by osoba pobierająca świadczenie miała świadomość, że czyni to w sposób nieuprawniony, a więc świadomość obowiązku powstrzymania się od odebrania wypłaty nienależnego świadczenia (zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021).
Przywołana regulacja ma zastosowanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, co w doktrynie, jak i orzecznictwie odróżnia się od świadczeń nienależnych. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne pozostaje dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2022 r. I OSK 1392/21, P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Warunkiem uznania na podstawie przywołanej regulacji świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest zatem świadomość o braku prawa do jego pobierania, poprzedzona uprzednim pouczeniem w tym przedmiocie.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem zostało Skarżącej przyznane na mocy decyzji nr [...] z dnia 13 listopada 2018 r. na okres od 1 października 2018 r. do 31 maja 2020 r. (karta nr 12 akt administracyjnych) w kwocie 1.477,00 miesięcznie
Wskazana decyzja została zmieniona decyzją nr [...] z dnia 8 stycznia 2019 r. w ten sposób, że uchylono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2019 r. do 31 maja 2019 r. w kwocie 1.477,00 zł miesięcznie i przyznano prawo do tego świadczenia w ww. okresie w kwocie 1.583,00 zł miesięcznie (karta nr 18 akt administracyjnych), a następnie decyzją nr [...] z dnia 19 grudnia 2019 r. uchylono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 maja 2020 r. w kwocie 1.583,00 zł miesięcznie i przyznano świadczenie dla ww. okresu w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie (karta nr 26 akt administracyjnych).
Decyzją organu z dnia 8 czerwca 2020 r. nr [...] zmieniono decyzję ustalającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w ten sposób, że przyznano wskazane świadczenie w okresie od 1 czerwca 2020 r. do ostatniego dnia miesiąca kalendarzowego, w którym upłynie 60 dzień od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (karta nr 34 akt administracyjnych), natomiast decyzją z dnia 8 stycznia 2021 r. nr [...] zmieniono decyzję z dnia 13 listopada 2018 r. poprzez uchylenie prawa do świadczenia w okresie od 1 stycznia 2021 r. – bezterminowo w kwocie 1.830,00 zł miesięcznie i przyznano w ww. okresie świadczenie w kwocie 1.971,00 zł miesięcznie (karta nr 40 akt administracyjnych).
Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. nr [...] z dnia 29 października 2018 r. ustalono, iż niepełnosprawność syna Strony datuje się od 5 roku życia, wraz ze wskazaniem, że osoba wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, orzeczenie wydano do dnia 19 maja 2020 r. (karta nr 7 akt administracyjnych).
Pismem z dnia 2 lutego 2021 r. organ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 18 września 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. w związku z wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności znak [...] w dniu 17 września 2020 r. dla syna Strony (karta nr 44 akt administracyjnych). Decyzja organu z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] mocą której uznano, że kwoty wypłacone Stronie w okresie od 18 września 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. w wysokości 8.254,00 zł są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi i podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie (karta nr 54 akt administracyjnych), została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/823/2021/4464/KCz a postępowanie przed organem I instancji zostało umorzone, z powołaniem przez organ odwoławczy na przedwczesność decyzji z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w R. postępowanie z odwołania Strony od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] (karta nr 83 akt administracyjnych).
Jak wynika z akt sprawy, w dalszej kolejności organ pismem z dnia 26 kwietnia 2022 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia prawa do świadczenia od 14 maja 2021 r. oraz nienależnie pobranych świadczeń za okres od 14 maja 2021 r. do 30 kwietnia 2022 r. i ich zwrotu (karta nr 84 akt administracyjnych).
Decyzją z dnia 10 maja 2022 r. nr [...] uchylono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane decyzją z dnia 13 listopada 2018 r. (karta nr 86 akt administracyjnych), zaś w dniu 27 maja 2022 r. została wydana decyzja o uznaniu za nienależne pobrane świadczenia, utrzymana następnie w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia 21 lipca 2022 r., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu.
Z akt wynika również, iż Strona podjęła zatrudnienie od 14 maja 2021 r. Wskazany wyżej stan faktyczny sprawy nie pozostawał sporny.
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi w zakresie konieczności ustalenia, w toku postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, czy Skarżąca w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji pobierała świadczenie pielęgnacyjne w sposób świadomy w tym znaczeniu, że zdawała sobie sprawę, iż świadczenie to jej nie przysługuje, a co z tym związane czy pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. było sformułowane i przedstawione w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż miała świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., z dnia 10 września 2019 r., I OSK 1139/19), konieczna stała się szczegółowa analiza zastosowanych w sprawie pouczeń. Jak wynika z treści przywołanych wyżej decyzji organ dokonał następujących pouczeń Skarżącej:
- w decyzji z dnia 13 listopada 2018 r.: "podmiot realizujący świadczenia należy powiadomić każdorazowo (zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy) w przypadku wszelkich zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych – świadczenia pielęgnacyjnego (np. zmiana adresu zamieszkania, podjęcie zatrudnienia, nabycie praw emerytalnych i inne), wyjazd członka rodziny poza granice Rzeczypospolitej Polskiej" (str. 2 decyzji, karta nr 12 akt administracyjnych),
- w decyzji z dnia 8 stycznia 2019 r.: "podmiot realizujący świadczenia należy powiadomić każdorazowo (zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy) w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w przypadku wyjazdu członka rodziny poza granice Rzeczypospolitej Polskiej", "nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami (art. 30 u.ś.r.)" (str. 2 decyzji, karta nr 18 akt administracyjnych),
- w decyzji z dnia 19 grudnia 2019 r.: "podmiot realizujący wypłaty niezwłocznie należy powiadomić każdorazowo (zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy) w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w przypadku wyjazdu członka rodziny poza granice Rzeczypospolitej Polskiej", "nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami" (art. 30 u.ś.r.) (str. 2 decyzji, karta nr 26 akt administracyjnych),
- w decyzji z dnia 8 czerwca 2020 r.: pouczenie jak w treści decyzji z dnia 13 listopada 2018 r. oraz dodatkowo pouczenie o treści art. 15h ust. 1 ustawy Covid-19 (str. 2 decyzji, karta nr 34 akt administracyjnych),
- w decyzji z dnia 8 stycznia 2021 r.: pouczenie jak w treści decyzji z dnia 8 stycznia 2019 r, (str. 2 decyzji, karta nr 40 akt administracyjnych),
Z przywołanych w ww. decyzjach pouczeń wynika, że jedynie dwie z nich z dnia 13 listopada 2018 r. oraz z dnia 8 czerwca 2020 r., w ramach zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych wymieniają "podjęcie zatrudnienia", jednak nie wskazują konsekwencji w postaci zakwalifikowania tych świadczeń jako nienależnie pobranych podlegających zwrotowi. Pozostałe natomiast decyzje, w tym ostatnia z dnia 8 stycznia 2021 r. zawierają pouczenie, iż nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami, lecz w ramach zmian wymagających zgłoszenia nie wskazują żadnych konkretnych okoliczności.
W takiej sytuacji niezbędne było dokonanie przez organ oceny, czy zasadnie Skarżąca mogła wnioskować, że dana okoliczność ma ten skutek, że pozwoli na ustalenie pobranych świadczeń jako nienależnie pobranych podlegających zwrotowi, tym bardziej, że na powyższe wskazuje sama Skarżąca, podnosząc m.in. "nie działałam w złej wierze", "nie miałam, świadomości, że wypłacone świadczenie mi się nie należy, "działałam w zaufaniu do organu I instancji", "nie miałam żadnych podstaw by kwestionować słuszność wypłacanych świadczeń" (str. 3-4 osobistej skargi Skarżącej).
Zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż pouczenie nie może ograniczać się do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia, powinno jednoznacznie wyjaśniać w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się "nienależnie pobrane" w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne pobierania takiego świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. I OSK 1525/12, z dnia 13 września 2017 r. sygn. I OSK 2814/16, z dnia 25 maja 2022 r. sygn. I OSK 1870/21).
Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, iż organy orzekające w sprawie nie zbadały w sposób prawidłowy czy w sprawie zachodziła sytuacja świadomego działania Skarżącej stanowiąca następstwo prawidłowego pouczenia przez organ o skutkach zaniechania poinformowania organu o podjęciu zatrudnienia. Organy nie rozważały kwestii, czy w istocie Skarżąca przedmiotowe świadczenie nienależnie pobrała.
Organy orzekające w sprawie w ogóle nie odniosły się do oceny świadomości co do konsekwencji związanych z zaniechaniem poinformowania organu o podjęciu pracy w kontekście zgłaszanego przez Stronę zaprzestania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego, i związanej z tym trudnej sytuacji finansowej Skarżącej, nie dokonały analizy skuteczności pouczeń ani też czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, czy świadczenie to miało charakter nienależnego. Oceny tej z pewnością nie spełnia lakoniczne stwierdzenie, iż "w pouczeniu wymienione zostało podjęcie zatrudnienia, pomimo prawidłowego pouczenia strona nie poinformowała organu o podjęciu zatrudnienia (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Powyższe pozostaje w związku z zasadą prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 k.p.a., w myśl której w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zasadą informowania stron określoną w art. 9 k.p.a.
Sąd zważył również, iż informacja o zatrudnieniu, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonych decyzji, powinna być znana organom z urzędu. Stosownie do treści art. 23b ust. 1 pkt 1 i 3 u.ś.r. organy właściwe ustalające prawo do świadczeń rodzinnych są obowiązane do samodzielnego uzyskania lub weryfikacji drogą elektroniczną informacji m.in. o dochodzie, zgłoszeniu do ubezpieczeń społecznych. W rezultacie wszczęcie postępowania w dniu 26 kwietnia 2022 r. (karta nr 84 akt administracyjnych), podczas gdy podjęcie zatrudnienia przez Stronę nastąpiło w dniu 14 maja 2021 r., zatem po upływie ponad 11 miesięcy od wystąpienia zdarzenia, godzi w zasadę zaufania do władzy publicznej.
Jednocześnie nie mogło ujść uwadze, iż w toku postępowania Skarżąca konsekwentnie wskazywała, że podjęcie pracy było następstwem zaprzestania wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego (m.in. oświadczenie z dnia 15 lutego 2022 r. karta nr 50 akt administracyjnych: "od momentu, kiedy wstrzymali mi świadczenia podjęłam pracę zarobkową", co również Skarżąca podkreślała w odwołaniu: "podjęłam pracę zarobkową od dnia 14 maja 2021 r. tylko i wyłącznie w celu zapewnienia środków utrzymania mojej rodzinie, odkąd mój syn utracił prawo do świadczeń pielęgnacyjnych" karta nr 122 akt administracyjnych, jak i w treści skargi i jej uzupełnieniu). Okoliczność ta nie została jednak dostatecznie zbadana, akta sprawy nie dostarczają informacji pozwalających na dokonanie jednoznacznych ustaleń w zakresie, czy środki faktycznie trafiały do rąk Skarżącej, w sytuacji gdy kwestia ta powinna zostać uwzględniona przy ocenie świadomości pobierania nienależnego świadczenia.
Podobnie brak w uzasadnieniu organów jakiejkolwiek analizy czy nawet odniesienia się do podnoszonej przez Skarżącą okoliczności przekazania informacji pracownikowi organu o podjęciu pracy przez Stronę, które powinno być rozpatrywane w kontekście zaufania do władzy publicznej.
Należy podkreślić w tym miejscu stanowisko Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2022 r. sygn. I OSK 581/21, zgodnie z którym o nienależnie pobranym świadczeniu można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z rzeczywistym skorzystaniem z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, ale przy zaistnieniu świadomości osoby, która świadczenie pobiera, że świadczenie jej nie przysługuje (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 marca 2019 r. sygn. I OSK 3417/18, z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1701/12, z dnia 10 września 2019 r. sygn. I OSK 1139/19, z dnia 13 września 2017 r. sygn. I OSK 2814/16, z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. I OSK 1525/12, z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. I OSK 922/21).
Kontrola sądowoadministracyjna rozpoznawanej sprawy doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a także naruszenia art. 7, art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a., co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy.
Powyższe stało się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę, kierując się wskazaną przez Sąd wykładnią art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., ustali czy pobrane świadczenie pielęgnacyjne nosi znamiona nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu omawianej regulacji, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.