II SA/Gl 1384/24

II SA/Gl 1384/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 64a, art. 64e, art. 64b, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Z.W. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 września 2024 r. nr WINB-WOA.7721.183.2024.ZS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 października 2024 r. Z. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sprzeciw od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB) w Katowicach z dnia 26 września 2024 r. nr WINB-WOA.7721.183.224.ZS w przedmiocie umorzenia postępowania.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Pismem z dnia 21 listopada 2017 r. Skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia samowolnie wykonanej sieci kanalizacji sanitarnej przebiegającej przez posesję przy ul. [...] w M.. W dniu 2 lutego 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) przeprowadził czynności kontrolne dotyczące legalności budowy kanalizacji sanitarnej w wyniku których ustalił, że przez działkę nr [...] w M. biegnie kanalizacja sanitarna o długości 198,15 m, odległość studzienki od granicy z działkami nr [...] i [...] wynosi od 8,32 m do 9,90 m. Na działce nr [...] jest pięć studzienek w odstępach o zmiennej wartości od 41,89 m do 54,78 m. Od studzienki od strony ulicy [...] sieć biegnie w kierunku działki nr [...]. Skarżący jest właścicielem działek nr [...] i [...].
W zasobach Archiwum Państwowego w C. nie odnaleziono dokumentacji budowlanej, lokalizacyjnej i wywłaszczeniowej. Starosta M. wskazał, iż kanalizacja sanitarna na ww. działkach została naniesiona na mapę zasadniczą w 1982 roku oraz przekazał szkic połowy. Wojewoda [...], Starosta M. i Burmistrz Miasta M. poinformowali, że w zasobach archiwalnych nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy kanalizacji sanitarnej na dz. [...], [...], [...]. Z zeznań świadka inspektora nadzoru robót instalacyjnych wynika, że pod koniec lat siedemdziesiątych XX w. rozpoczęto budowę kolektora A5 w rejonie ulicy [...] do ulicy [...], świadek otrzymał projekt budowlany i decyzję o pozwoleniu na budowę z Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w C. Pierwotny projekt zawierał przebieg kanalizacji ulicą [...], następnie zmieniono przebieg trasy kanalizacji sanitarnej przez tereny prywatne do ulicy [...], co nie wywołało protestów, budowę zakończono w 1982 roku, po czym dokonano odbioru komisyjnego.
Decyzją nr [...] z dnia 28 września 2018 r. znak [...] umorzył postępowanie w [...] sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] i [...] w M..
Po rozpoznaniu odwołania, ŚWINB decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że podstawową kwestią wymagającą ustalenia w sprawie, była legalność odcinka linii kanalizacji sanitarnej biegnącego przez działki o nr [...] i [...]. Organ odwoławczy uznał, że umorzenie postępowania było przedwczesne. ŚWINB zwrócił uwagę, że PINB w ogóle nie zbadał kwestii prawa do dysponowania przez Z sp. z o.o. nieruchomością na cele budowlane, ani też kwestii zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, zagrożenia środowiska oraz zgodności z przepisami prawa.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB rozszerzył przedmiot postępowania o przebieg kanalizacji sanitarnej na wskazanych w nim działkach. Następnie na wezwanie organu do akt wpłynęły oświadczenia stron dotyczące ich wiedzy na temat ewentualnych uzgodnień budowy przedmiotowej kanalizacji prowadzonych pomiędzy ówczesnymi właścicielami nieruchomości a inwestorem. Z sp. z o.o. powiadomił PINB, że w dniu 20 września 1976 r. Wojewoda [...] wydał decyzję [...] zatwierdzającą założenia techniczno-ekonomiczne budowy przepompowni ścieków P-1 i kolektora A5. Projekt techniczny kolektora powstał w styczniu 1977 roku. Inwestorem była Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w C. Dla inwestycji było wydane pozwolenie na budowę. W związku z nieznaczną zmianą trasy kolektora uzupełniono dokumentację o wymagane zgody. Protokół końcowego odbioru kolektora został podpisany w dniu 30 lipca 1982 r. W dniu 12 sierpnia 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w miejscu przebiegu kanalizacji, a następnie pozyskał wypis i wyrys z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M.
Decyzją nr [...] z dnia 16 września 2019 r., znak [...], [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] w M.. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane nie były wyłączone spod obowiązku posiadania pozwolenie na budowę jednak w sprawie nie można stwierdzić samowoli budowlanej nadto nie stwierdzono naruszenie przepisów techniczno-budowlanych.
ŚWINB decyzją z dnia 5 listopada 2019 r., znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie kwestią zasadniczą jest prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1692/19 oddalił sprzeciw Z sp. z o.o. od ww. decyzji ŚWINB.
W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB uzyskał informację, iż w zasobach archiwalnych Urzędu Miasta w M. nie znajdują się decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Do akt przedłożono wydruki ksiąg wieczystych dla ww. nieruchomości. Postanowieniem nr [...] z dnia 13 sierpnia 2020 r. PINB zawiesił postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania sądowego w przedmiocie zasiedzenia służebności przesyłu sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Postanowienie zostało utrzymane w mocy postawieniem ŚWINB z dnia 6 maja 2021 r. znak [...] WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 621/21 oddalił skargę na ww. postanowienie ŚWNB. Postanowieniem z dnia 21 października 2021 r. Sąd Rejonowy w M. sygn. akt [...] stwierdził, że Z sp. z o.o. w M. nabyła przez zasiedzenie służebność przesyłu na części nieruchomości dz. [...], oraz [...] i [...], po której przebiega kolektor ściekowy DN 600. Postanowieniem nr [...] z dnia 24 lipca 2023 r. PINB podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne. Do akt na wezwanie organu przekazano dokumentację przyjętą w dniu 28 czerwca 2016 r. do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nr P. [...]. Z sp. z o.o. poinformowała, że w dniu 22 września 2023 r przeprowadzone zostało badanie techniczne kanału przebiegającego przez nieruchomość należącą do Skarżącego. W wyniku wideo inspekcji stwierdzono szczelność rękawa na danym odcinku kanału, przekazano do akt raport z inspekcji wraz z płytą CD. W dniu 2 kwietnia 2024 r. do PINB wpłynęła dokumentacja potwierdzająca wykonanie w dniu 28 marca 2024 r. uszczelnienia studni kanalizacyjnych na terenie posesji przy ul. [...].
Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 2 maja 2024 r. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie w części dotyczącej legalności budowy kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...] , [...] , [...] położonych w M.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia PINB podał, iż zgodnie z poczynionymi ustaleniami, w latach 1970 - 1982 prowadzone były roboty budowlane polegające na budowie kolektora A5 na terenie M., projekt techniczny kolektora ściekowego zawierał datę jego wykonania - styczeń 1977 roku, co wynika również z treści zeznań przesłuchanego w sprawie świadka. Przebieg kanalizacji sanitarnej na terenie m. in. działek nr ewid. [...] i [...] został naniesiony na mapę zasadniczą w 1982 roku, na początku budowy kanalizacji dokonano zmian w przebiegu jej linii. Na kopii planu sytuacyjnego przedłożonego przez Z sp. z o. o. naniesiono przebieg kanalizacji sanitarnej wraz ze zmianami. W dacie budowy zagadnienie było regulowane przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.) i ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Organ przywołał brzmienie przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. Według przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 38, poz. 197 z późn. zm.) spod wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wyłączono realizacji obiektu objętego postępowaniem. Podobnie ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w art. 28 ust. 1 przewidywała, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. § 44 rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 z późn. zm.), zawierał przy tym katalog obiektów, na budowę których wymagana była decyzja o pozwoleniu na budowę. Zatem budowa sieci kanalizacji sanitarnej w latach 1970 - 1982 nie podlegała wyłączeniu spod obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej podał, iż pomimo podjętych czynności nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę kanalizacji sanitarnej wraz z projektem budowlanym. Takim rozstrzygnięciem nie dysponuje Urząd Miasta M., Starostwo Powiatowe w M. Wydział Architektury i Budownictwa, Archiwum Państwowe w C., [...] Urząd Wojewódzki w K., Archiwum Państwowe w K. Równocześnie organ wyjaśnił, iż w sytuacji braku egzemplarza decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można stwierdzić, iż obiekt budowlany został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Ustalenia te nie mogą opierać się na domniemaniu działania inwestora niezgodnie z przepisami prawa.
W powołaniu na przepisy przejściowe, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., 725 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), PINB wskazał, iż przepisu art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich przepisów stosuje się przepisy dotychczasowe. Jeżeli budowa obiektu budowlanego nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 37 - 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Dalej organ dokonał analizy zapisów planu zagospodarowania przestrzennego zawartych w uchwale nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. poz. [...] z późn. zm.) ustalając, iż możliwa jest realizacja kanalizacji sanitarnej na przedmiotowych działkach. Ponadto na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie stwierdzono okoliczności, które stanowiłyby podstawę do uznania, że istniejąca kanalizacja sanitarna powoduje pogorszenie warunków zdrowotnych, sanitarnych albo stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Podnoszone natomiast przez Stronę kwestie szczelności i zagrożenia dla sąsiednich terenów, obiektów budowlanych lokalizacji kanalizacji sanitarnej na działkach nr ewid. [...], [...], nie zostały potwierdzone w toku postępowania. Nadto w piśmie z dnia 26 września 2023 r., znak: [...], Z sp. z o. o. poinformowała o przeprowadzeniu badań kanału kanalizacji sanitarnej i jej wyników, w tym szczelności.
W powołaniu na orzecznictwo organ wyjaśnił, iż legalizacja może być prowadzona tylko w zakresie stwierdzonych naruszeń. Stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W ww. aktach prawnych PINB natomiast nie stwierdził regulacji prawnych, którym poddano unormowanie kwestii realizacji i warunków budowy kanalizacji sanitarnej. Wobec tego nie stwierdził naruszeń, które uniemożliwiałyby lokalizację kanalizacji sanitarnej na terenie ww. działek. Organ wskazał również, iż w toku postępowania dokonano ustaleń co do posiadania prawa dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, przedstawił kolejne nieruchomości, wpisy w księgach wieczystych oraz ustanowione ograniczone prawa rzeczowe. W ocenie organu na skutek przeprowadzonych ustaleń wykluczono wystąpienie przesłanek stanowiących postawę rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane na działkach nr [...], [...], [...] , [...] , [...] , co uzasadnia bezprzedmiotowość postępowania i jego umorzenie w części dotyczącej legalności budowy kanalizacji na ww. działkach. Końcowo nadmienił, iż w odniesieniu do pozostałych działek prowadzone jest dalsze postępowanie.
W złożonych odwołaniach Odwołujący się Z. W., S. G., A. C., L. C., M. S., R.S. i M. S. podkreślili, że inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej, która na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. podlega rozbiórce, inwestor "nie miał prawa do terenu", "teren został zajęty przy pomocy siły". W odwołaniach wskazano na naruszenia własności prywatnej. W odwołaniu obecnie Skarżącego, zwrócono dodatkowo uwagę na kwestie szczelności kanału. Zdaniem Odwołującego się kanał powinien zostać uszczelniony "bo wypłukuje grunt spod fundamentów budynku", a taka sytuacja zagraża bezpieczeństwu, budynek osiada i pęka.
Po rozpoznaniu odwołań, decyzją z dnia 26 września 2024 r. ŚWINB, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W pierwszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg postępowania. Następnie zwrócił uwagę, iż doszło do zmiany trasy kolektora na odcinku ok. 400 m częściowo realizując jego budowę na działkach prywatnych, a mimo szeroko zakrojonego postępowania dowodowego nie odnaleziono dokumentacji zamiennej zatwierdzającej nową trasę kolektora. Nie ustalono zatem czy inwestor uzyskał decyzję zamienną uwzględniającą aktualny przebieg przedmiotowego kolektora ściekowego. Wskazał, iż warunek dysponowania nie musiał wynikać jedynie z prawa własności czy też ograniczonego prawa rzeczowego, ale mógł być spełniony, jeżeli inwestor uzyskałby zgodę właściciela nieruchomości na budowę projektowanego obiektu lub gdyby zostało wydane zezwolenie naczelnika gminy zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 z późn. zm.). ŚWINB stwierdził, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwala w sposób pewny i oczywisty stwierdzić, że w dacie realizacji inwestycji inwestor nie legitymował się zgodą ówczesnych właścicieli działek bądź ww. zezwoleniem, ponieważ zasoby archiwalne właściwych organów w tym zakresie mogą być niekompletne. Podobnie brak było środków dowodowych pozwalających na ustalenie, czy została wydana decyzja zamienna.
ŚWINB uznał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy doszło do samowolnej budowy przedmiotowego kolektora ściekowego na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...] zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący dostępne środki dowodowe, a materiał dowodowy w tym zakresie jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. ŚWINB stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowy kolektor został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym niezasadnym byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniami Skarżących w kierunku likwidacji samowoli budowlanej, poprzez zastosowanie art. 37 lub art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Zdaniem ŚWINB zachodzi jednak konieczność ustalenia czy brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 - 51 Pr. bud., zatem konieczność dokonania oceny czy zachodzą przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. (zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska) i art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud. (zgodność z przepisami prawa) oraz potrzebę ustalenia czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto ŚWINB uznał, że kontrola szczelności przeprowadzona została jedynie w zakresie posesji Skarżącego, a postępowanie zostało uznane za bezprzedmiotowe również w odniesieniu do A. i L. C. oraz A. i J. G. Zdaniem ŚWINB zachodziła również konieczność zobowiązania inwestora do przedłożenia w trybie art. 81c ust. 2 ekspertyzy technicznej, w której dokonana zostanie ocena robót budowlanych związanych z budową kolektora. W przypadku wykazania, że obiekt wykonano prawidłowo brak będzie podstaw do uznania, że zachodzą wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Pr. bud. przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego. Natomiast w przypadku wykazania, że doszło do zużycia lub zniszczenia elementów, na skutek działania czynników zewnętrznych lub upływu czasu, elementów kolektora, zasadnym będzie wszczęcie przez PINB postępowania w trybie art. 66 Pr. bud. Organ odwoławczy wskazał również, że ustalenia PINB w zakresie prawa dysponowania działkami na cele budowlane, nie są w pełni prawidłowe. Wskazał, iż co do działek Skarżącego [...], [...] i [...] służebność przesyłu została nabyta w drodze zasiedzenia. W odniesieniu do działki [...] (własność: A. i L. C.), z akt sprawy nie wynika, że zostało wydane orzeczenie stwierdzające zasiedzenie służebności przesyłu, w aktach pozostaje jedynie wniosek Z sp. z o.o. Natomiast co do działki nr [...] (własność A. i J. G.) w księdze wieczystej widnieje służebność gruntowa, a właściciel przyznał, iż została wyrażona zgoda na budowę kolektora.
W treści złożonego sprzeciwu od ww. decyzji, Skarżący ponownie akcentował, że kanał sanitarny został wykonany bez pozwolenia na budowę i prawa do gruntu, na którym go wykonano, co stanowi samowolę budowlaną, a wejście na posesje odbyło się przy pomocy siły, co narusza przepisy Konstytucji RP. Skarżący wskazał też na przewlekłość prowadzonego postępowania. Zdaniem Skarżącego w sprawie powinna zostać wydana decyzja o rozbiórce. Zwrócił również uwagę na stan techniczny budynku pozostający w związku z kanałem sanitarnym oraz wniósł o nakazanie przeprowadzenia video inspekcji kanału. Podniósł też, iż w odniesieniu do działek Skarżącego nie doszło do zasiedzenia.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Stosownie do brzmienia przepisu art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Decyzją kasacyjną podlegającą kontroli w niniejszej sprawie stała się wskazana na wstępie decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 września 2024 r., którą organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 maja 2024 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy kanalizacji sanitarnej na wskazanych w decyzji działkach, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny określa art. 64e p.p.s.a. W myśl tego przepisu rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).
W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wystąpienie wskazanych naruszeń spowoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy będzie miał wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. A. Kabat w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021, B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2017, s. 728-729). Sprzeciw powoduje zatem wszczęcie postępowania w zakresie ograniczonym do kontroli decyzji kasacyjnej, z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych ww. przepisem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1190/21). W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Rozpoznając sprzeciw Sąd nie może natomiast weryfikować, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy i dokonał prawidłowej oceny skutków prawnych poczynionych ustaleń faktycznych, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli, w tym w szczególności stron postępowania, które sprzeciwu nie wniosły. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 1440/22 sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga - w myśl art. 134 i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym więc również, co należy wyraźnie podkreślić, w postępowaniu kasacyjnym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej.
Po dokonaniu, w świetle powyższych kryteriów, analizy zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd na gruncie rozpoznawanej sprawy stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. oraz art. 64d § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd ocenił, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zastosował kompetencje kasatoryjne i uchylił decyzję organu pierwszej instancji. Nie sposób bowiem przyjąć, aby postępowanie wyjaśniające w ogóle nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, czy też zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź by w sprawie nie zostały ustalone istotne okoliczności faktyczne niezbędne do zastosowania prawa materialnego.
Mianowicie, należy zwrócić uwagę, iż podstawową kwestią wymagającą ustalenia w rozpoznawanej sprawie była "legalność budowy" odcinka linii kanalizacji sanitarnej biegnącego m.in. przez działki Skarżącego o nr [...] i [...]. W takim też zakresie organ pierwszej instancji wszczął przedmiotowe postępowanie.
Organ pierwszej instancji w przedmiocie prowadzonego postępowania – "legalności budowy kanalizacji sanitarnej na ww. działkach" stwierdził brak podstaw do przyjęcia, że obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, dokonał analizy przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonał oceny materiału dowodowego w kontekście pogorszenia warunków zdrowotnych, sanitarnych, niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia nie stwierdzając zaistnienia takich okoliczności, w tym zgromadził dokumentację w zakresie badania stanu technicznego kanału przebiegającego przez nieruchomość Skarżącego oraz uszczelnienia studni kanalizacyjnych, przeprowadził badanie i nie stwierdził naruszeń przepisów techniczno-budowalnych, w powołaniu na materiał dowodowy dokonał ustaleń w zakresie posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a po dokonaniu analizy stanu prawnego wykluczył wystąpienie przesłanek będących podstawą rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
W toku postępowania odwoławczego, ŚWINB wypowiedział się w tak określonym przedmiocie tego postępowania. ŚWINB uznał, że "przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy doszło do samowolnej budowy przedmiotowego kolektora ściekowego na terenie działek nr [...], [...], [...] , [...] , [...] zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący dostępne środki dowodowe, a materiał dowodowy w tym zakresie jest kompletny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. ŚWINB stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowy kolektor został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym niezasadnym byłoby prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z żądaniami Skarżących w kierunku likwidacji samowoli budowlanej, poprzez zastosowanie art. 37 lub art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane." (str. 13 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Jak wynika z powyższego, organ odwoławczy ocenił zarówno przebieg postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji jak również dokonał oceny, iż w sprawie nie doszło do samowoli budowlanej. Na aktualnym etapie postępowania - rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, ocena ta nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd bada bowiem jedynie zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. i w tym zakresie Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony uchylił decyzję organu pierwszej instancji.
Ewentualne dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie m.in. co do rozszerzenia obszaru badania technicznego czy też dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogło nastąpić przed organem drugiej instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy bowiem mieć na względzie spoczywający na organach odwoławczych obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Argumentacja organu odwoławczego nie stanowiła zatem uzasadnionej podstawy dla rozstrzygnięcia kasatoryjnego.
Jednocześnie nie można pominąć, iż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji dokonał już oceny legalności przedmiotowej kanalizacji sanitarnej. Ocena ta była zbieżna z oceną dokonaną przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, aby sprawa wymagała ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem wskazanych przez organ odwoławczy wytycznych, a do ich wyjaśnienia nie mogło dojść w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zarówno art. 136 k.p.a. jak i art. 15 k.p.a. Sąd nie znalazł zatem uzasadnienia do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Odnotowania również wymaga, że podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. niewątpliwie przyczynia się do wydłużenia postępowania, co godzi w zasadę szybkości postępowania unormowanej w art. 12 k.p.a. Zasadą powinno być merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy, natomiast wyjątek przewidziany w art. 138 § 2 k.p.a., musi być interpretowany ściśle (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 800/21).
W kontekście natomiast stanowiska skargi Sąd ponownie sygnalizuje, że w sprawie wywołanej wniesieniem sprzeciwu Sąd nie odnosi się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia.
Reasumując, w sprawie toczącej się w przedmiocie "legalności budowy kanalizacji sanitarnej" nie istniały przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy powinien uwzględnić, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne w drodze wyjątku od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.
Odrębną sprawą jest natomiast stan techniczny kanalizacji, który bez wątpienia powinien zostać zbadany, dlatego też organ powinien rozważyć zastosowanie właściwej w jego ocenie procedury, tj. art. 50-51 Pr. bud. bądź też art. 66 Pr. bud.
Kwestia podnoszonej w skardze przewlekłości w rozpoznaniu sprawy przez organ pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, obejmuje bowiem zagadnienie ewentualnej bezczynności lub przewlekłości, zatem odrębną ścieżkę administracyjną.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się: uiszczony wpis sądowy.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.