II SA/Gl 1373/22

II SA/Gl 1373/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 134, art. 28,  art. 144, art. 141
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.4102.60.2022 w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w przedmiocie odmowy uznania za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.4102.60.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia K. M. od pisma Wójta Gminy P. nr [...] z dnia 30 maja 2022 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a." stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.
Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 16 maja 2022 r. do organu I instancji wpłynęło pismo K. M. (dalej: "skarżąca") z dnia 15 maja 2022 r. zawierające wniosek o przyznanie prawa strony w postępowaniu administracyjnym w zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji beztlenowego przetwarzania odpadów biologicznych na działce o nr ewid.[...], obręb [...].". Następnie w dniu 30 maja 2022 r. organ I instancji skierował do skarżącej pismo nr [...] w przedmiocie udzielenia odpowiedzi na jej pismo i odmówił jej przyznania takiego statusu.
W dniu 6 czerwca 2022 r. skarżąca wniosła zażalenie z dnia 6 czerwca 2022 r. na powyższe pismo organu I instancji uznając, że ma ono cechy postanowienia.
W reakcji na zażalenie skarżącej Kolegium postanowieniem z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.4102.60.2022 stwierdziło o niedopuszczalności zażalenia.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium opisało stan faktyczny sprawy oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, nie przysługuje zażalenie. Ani art. 28 k.p.a., ani też pozostałe przepisy procedury administracyjnej nie zawierają zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu bądź też o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych podmiotów". Organ podkreślił, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro brak jest prawnej możliwości wydawania postanowień co do odmowy udziału w postępowaniu w charakterze strony to również brak jest możliwości składania zażaleń na pisma organu w tej sprawie.
W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu obrazę przepisów art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U z 2022 r., poz.1029 ze zm.) oraz art. 28 i 80 k.p.a. i wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie nr SKO.4102.60.2022 z dnia 29 lipca 2022 r. w całości;
- orzeczenie o kosztach wg. norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła argumenty dotyczące dlaczego uważa, że jest stroną w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy P. zmierzającym do wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie instalacji beztlenowego przetwarzania odpadów biologicznych na działce o nr ew. [...], obręb [...].".
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest nieuzasadniona.
Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz.329 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.".
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do tej kategorii należą postanowienia stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia, wydawane na podstawie art. 134 w zw. z 144 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium z dnia 29 lipca 2022 r. nr SKO.4102.60.2022 stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo Wójta Gminy P. z 26 sierpnia 2021r. o odmowie przyznania skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na pismo o odmowie przyznania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.
Wbrew sugestiom skargi, nie ma natomiast znaczenia, na jakiej podstawie skarżąca domagała się uznania za stronę postępowania oraz, w związku z tym, jaki jest rzeczywisty zakres obszaru oddziaływania inwestycji.
Zarzewie sporu pomiędzy stronami, stanowił przepis art. 28 k.p.a., który głosi, że: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" w zw. z 141 § 1 k.p.a. Ponieważ sprawa, której dotyczy żądanie skarżącej dotyczy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w grę mógł wchodzić również art. 74 ust. 3a tej ustawy, który zawiera definicję strony. Podstawę procesową tego rozstrzygnięcia stanowił zaś art. 134 k.p.a., który – odczytywany w związku z art. 144 k.p.a. – upoważnia organ drugiej instancji do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia.
W niniejszej sprawie organ I instancji przesłał skarżącemu pismo o odmowie uznania go za stronę postępowania, od którego, jak trafnie wskazał organ II instancji, zażalenie przecież nie przysługuje.
Wyjaśnić należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny (jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis). Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które – w odróżnieniu od decyzji administracyjnej – w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku (art. 123 § 2 k.p.a.)
Warto zważyć, że ani powołany wyżej art. 28 k.p.a., ani też pozostałe przepisy procedury administracyjnej nie zawierają jednak zapisów, z których należałoby wyprowadzić umocowanie do wydawania postanowień o dopuszczeniu bądź też o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony innych podmiotów a stanowisko to zostało już ugruntowane w orzecznictwie sądowo – administracyjnym (por. postanowienie NSA z 21 czerwca 2007 r., w sprawie I OSK 855/07; postanowienie NSA z 16 listopada 2009 r., w sprawie I OSK 1523/09; Wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., w sprawie II OSK 293/06; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 1435/12).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze strony albo odmowie przyznania przymiotu strony w formie informacji zawartej w piśmie, nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.
Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nie sposób było również w sprawie stwierdzić, iż przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające, nie odpowiadało wymogom art. 80 k.p.a., którego to naruszenie podnosiła skarżąca. Organy podjęły bowiem w sprawie wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z art. 7 k.p.a. oraz zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, z pośród dowodów mających znaczenie dla sprawy, co spowodowało, że dokonały swoich ocen na podstawie całokształtu materiału dowodowego. I w takich warunkach, organ I instancji prawidłowo odmówił wydania żądanego przez skarżącą rozstrzygnięcia a organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał to prawidłowe rozstrzygnięcie w mocy, zasadnie rezygnując z możliwości stwarzanych mu na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. Chybione stały się zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i prawa materialnego.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca skupiła się w niniejszej sprawie na wydanym przez organ I instancji rozstrzygnięciu, podczas gdy nie ma ono związku z właściwym, jak się wydaje, celem skarżącej, tj. uzyskania statusu strony w wybranym przez siebie postępowaniu administracyjnym. Jak zasadnie zauważył, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2014 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2979/12, osoba trzecia, która uznała się za stronę w toczącym postępowaniu może o swoim statusie dowiedzieć się korzystając ze środków przysługujących stronie (odwołanie czy zażalenie składane w toku postępowania) a organ wyższego stopnia rozstrzygnie o tym statusie we właściwym trybie i formie a nie organ I instancji prowadzący postępowanie. W konsekwencji oznacza to, że fakt wydania przez organ I instancji pisma o spornej treści, kwalifikowanego przez skarżącą jako postanowienie, jest wynikiem braku uprawnień organu do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (i w oczekiwanej przez skarżącą formie) a nie faktycznego braku, po stronie skarżącej, przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Konkludując, Sąd stwierdził, że skoro zaskarżone postanowienie Kolegium oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Wójta Gminy P. zostały wydane zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego a zarzuty skargi okazały się niezasadne, skarga podlegała oddaleniu.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.