II SA/Gl 137/25

II SA/Gl 137/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 81 ust. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 27 listopada 2024 r. nr SKO.4102.54.2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zawiadomieniem z dnia 24 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta C. poinformował o zebraniu dowodów i niezbędnych materiałów, celem rozpatrzenia złożonego w dniu 15 lipca 2021 r. wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca"), w sprawie wydania decyzji administracyjnej o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Lokalizacja instalacji do produkcji nawozów organicznych na bazie osadów o wydajności 50 000 Mg/rok w C. przy ul. [...] na działce o nr ewid. [...] obręb[...] ", zawierającego raport z dnia 15 lipca 2021 r. o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 z zaznaczonym przewidywanym terenem, na którym realizowane będzie przedsięwzięcie oraz terenem, na który będzie oddziaływać.
Prezydent Miasta C. decyzją z dnia 5 sierpnia 2024 r., nr [...] , wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (podany publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., w skrócie: "u.i.o.ś."), § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm., w skrócie: "rozporządzenie z 2019 r.), po rozpatrzeniu wniosku Spółki, odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego powyżej przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazał, że planowana inwestycja, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia z 2019 r., została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a teren na którym ma być zrealizowana nie jest objęty planem miejscowym i aktualnie nie są prowadzone prace związane z jego sporządzeniem. W uchwale Rady Miasta C. z dnia[...] . Nr [...] (dalej w skrócie: "Studium") działka nr[...] , obręb[...], położona jest na obszarze zabudowy produkcyjno-usługowej oznaczonym symbolem - PU. W oparciu o ustalony stan faktyczny i analizę akt sprawy organ I instancji wskazał, że już trzeci raz rozpoznaje wniosek Spółki (po 3 decyzjach kasacyjnych - dopisek Sądu) i podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego jej wyjaśnienia, stosownie do zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym, zawartej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a."). W pierwszej kolejności zaznaczył, że wnioskowane przedsięwzięcie jest pierwszą tego typu inwestycją w kraju, w związku z czym należy dochować szczególnej staranności w określeniu warunków zapobiegających powstaniu ewentualnych zagrożeń dla środowiska oraz doprecyzowaniu przyjętych rozwiązań technicznych zabezpieczających środowisko przed ewentualnym zanieczyszczeniem na etapie eksploatacji lub awarii. Zdaniem organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie w trzeciej decyzji kasacyjnej z dnia [...] nr [...] , wyraźnie podkreśliło, że poprzez wzgląd na skalę, charakterystykę oraz lokalizację inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie strefy ochrony pośredniej ujęcia wód [...] , a także mając na uwadze wpływ planowanej inwestycji na środowisko oraz życie i zdrowie ludzi, w pełni podziela stanowisko biegłego w zakresie hydrogeologii, zawarte w opinii określającej warunki hydrogeologiczne i potencjalny wpływ zanieczyszczeń z instalacji na wody podziemne wraz z możliwością ich monitorowania (w skrócie w dalszej części uzasadnienia: "opinia hydrogeologiczna"). Inwestycja znajduje się w obszarze spływu wód do ujęcia [...] , eksploatowanym ujęciem wielootworowym[...] , w części wschodniej miasta, co może stanowić zagrożenie dla ujęcia wody pitnej obsługującej mieszkańców gminy C. i P. We wspomnianej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zwróciło uwagę na fakt, że konieczne jest wzięcie pod uwagę i dokonanie oceny istotnego dowodu w postaci opinii biegłego. Powyższe wskazania w pełni podzielił zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 stycznia 2024 r. o sygn. akt II SA/GI 1825/23, który oddalił sprzeciw Spółki, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2024 r. o sygn. akt III OSK 1778/24, który oddalił skargę kasacyjną od przywołanego wyroku WSA w Gliwicach. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji zacytował obszerne fragmenty oby wymienionych wyroków oraz wyjaśnił, że rodzaj, wielkość, skala i lokalizacja inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie strefy ochrony pośredniej ujęcia wód [...] (lokalizacja w obszarze spływu wód do ujęcia) może mieć negatywny wpływ na wody podziemne eksploatowane ujęciem wielootworowym [...]. Wszelkie zanieczyszczenia migrujące do wód podziemnych w tym rejonie będą przenoszone do studni głębinowych ujmujących wodę surową na cel produkcji wody pitnej w stacji [...] PWiK Okręg [...] S.A. w C., która dostarcza wodę do miasta i części gmin B. i P.. W raporcie oddziaływania na środowisko nie jest dokładnie określony sposób zabezpieczenia wód podziemnych przed ewentualnymi skutkami infiltracji z instalacji, a w przypadku niedostatecznego jej zabezpieczenia, potencjalnych błędów projektowych i wykonawczych może dojść do znacznego zanieczyszczenia środowiska. Ponadto, uciążliwości związane z inwestycją, w szczególności zapachowe z procesów kompostowania odpadów oraz przewożenia osadów ściekowych przez teren całego miasta mogą negatywnie wpłynąć na komfort życia i zdrowie mieszkańców. Z wymienionych powodów, organ I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie może stanowić duże zagrożenie dla środowiska i wód gruntowych oraz prawdopodobieństwo wystąpienia konfliktów społecznych (str. 21-22 uzasadnienia decyzji).
W odwołaniu z dnia 11 września 2023 r. Spółka zakwestionowała ustalenia dokonane przez organ I instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, między innymi art. 6-8, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 81 ust. 3 u.i.o.ś. oraz art. 56-57, art. 59, art. 61 ustawy Prawo wodne i art. 20 ust. 3-5 ustawy o odpadach. Zdaniem Spółki nie wystąpiły żadne przesłanki uzasadniające odmowę wydania decyzji pozytywnej. Również nie uwzględniono przedłożonej przez Spółkę dokumentacji, w tym kontrekspertyzy (dalej: "ekspertyza"). Pominięto również stanowiska organów opiniujących, tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (postanowienie z dnia 30 maja 2022 r. i pismo z dnia 13 listopada 2023 r), Marszałka Województwa [...] (postanowienie z dnia 15 grudnia 2023 r.). Spółka akcentowała, że już składając wniosek w 2021 r. przedstawiła wszystkie niezbędne dokumenty, mimo to organ I instancji konsekwentnie wzywał do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty już znajdujące się w aktach bądź niekonieczne do wydania rozstrzygnięcia. Dodatkowo, organ I instancji zwrócił się do organów opiniujących ze "swoistego" rodzaju żądaniem o rewizję wydanych wcześniej w sprawie stanowisk, w świetle treści opinii hydrogeologicznej, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zdaniem Spółki, opiera się ona na domysłach i bliżej nieokreślonych zagrożeniach mogących powstać po realizacji inwestycji, co potwierdzają zacytowane w treści odwołania jej fragmenty. Odnosząc się do treści art. 3 ust. 1 pkt 25 i art. 90 ustawy o odpadach Spółka zauważyła, że mają one zastosowanie do instalacji unieszkodliwiania odpadów a nie do realizowanej przez nią inwestycji. Z tego powodu, decyzja organu I instancji wskazuje na całkowite niezrozumienie technicznej, technologicznej i celowościowej potrzeby inwestycji oraz jest nacechowana niechęcią do jej lokalizacji na terenie miasta C. Podsumowując zarzuty odwołania Spółka domagała się zmiany decyzji organu I instancji i korzystnego dla niej rozstrzygnięcia złożonego w roku 2021 wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium"), decyzją z dnia 27 listopada 2024 r., nr SKO.4102.54.2024, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 sierpnia 2024 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia szczegółowo opisało stan faktyczny sprawy (str. 1-16 uzasadnienia). Podzieliło w pełni stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji oraz odniosło się do treści wydanych już wcześniej w tej sprawie wyroków, zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2024r. sygn. akt II SA/GI 1825/23, jak i również Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 17 września 2024 r. sygn. akt III OSK 1778/24, cytując ich obszerne fragmenty (str. 17-21 uzasadnienia). Dodatkowo zacytowało treść opinii hydrogeologicznej (str. 22-24 uzasadnienia) i ekspertyzy przedstawionej przez Spółkę, jak też udzielonej na nią odpowiedzi (str. 24). Dokonując oceny obu znajdujących się w aktach dokumentów Kolegium podało, że jego zdaniem treść ekspertyzy w żaden sposób nie podważa prawidłowo przedstawionych i szczegółowo omówionych w opinii hydrogeologicznej zagrożeń związanych z lokalizacją planowanego przedsięwzięcia dla jakości wód podziemnych, ze względu na położenie w rejonie terenu ochrony pośredniej ujęcia "[...]" oraz w zasięgu jego obszaru zasobowego i obszaru spływu wód (str. 25). Podkreśliło, że w opinii hydrogeologicznej i w odpowiedzi na ekspertyzę, realne wykazano zagrożenia planowanej inwestycji, które w pełni przekonują organ I instancji, jak i Kolegium. Oceniło, że opinia hydrogeologiczna była poprzedzona szczegółowymi analizami z uwagi na dużą wagę sprawy a ekspertyza została sporządzona w wyjątkowo krótkim czasie zaledwie 15 dni od zapoznania się Spółki z treścią opinii (str. 26). Wskazuje to, zgodnie z doświadczeniem życiowym Kolegium, na wyjątkowo krótki czas do jej sporządzenia, a wręcz niemożliwość przeprowadzenia szczegółowych, wszechstronnych i czasochłonnych analiz, w tym obiektywnych wniosków. Stąd też przedłożoną przez Spółkę ekspertyzę należy uznać za wyłącznie próbę podważenia dotychczasowej opinii hydrogeologicznej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium jeszcze raz odwołało się do już wcześniej zacytowanych przez siebie, jak również organ I instancji, rozważań dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/GI 1825/23, jak też przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2024 r. o sygn. akt III OSK 1778/24 (str. 27). W dalszej części uzasadnienia Kolegium przytoczyło treść decyzji organu I instancji i uznało, że szczegółowo został przedstawiony przebieg postępowania oraz wskazane zostały powody, dla których organ I instancji odmówił wydania decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia (str. 29-30). Kolegium odniosło się do treści art. 3 ust. 1 pkt 8 i art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. (str. 31). Podkreśliło, jak też to samo zauważył organ I instancji, wagę dla sprawy protestów złożonych przez mieszkańców i fakt, że kapitał Spółki wynosi 5 000, zł., a jej reprezentant jest osobą nie posiadającą doświadczenia w prowadzeniu działalności, oraz innowacyjność planowanego przedsięwzięcia w skali kraju (str. 33). Zdaniem Kolegium duża waga podniesionych przeciw inwestycji argumentów zasługuje na uwzględnienie. Wnioski złożone z udziałem społeczeństwa są też w ocenie Kolegium zgodne między innymi z opinią biegłego hydrologa oraz opinią sanitarną Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia 2 listopada 2023 r. Odnosząc się do pozytywnego stanowiska Marszałka Województwa [...] (postanowienie z dnia 15 grudnia 2023 r.) i stanowiska Wód Polskich Kolegium uznało, że organ I instancji w szczegółowy sposób przedstawił przebieg postępowania i wskazał powody, dla których wydał decyzję odmowną (str. 34). Podał, że postanowieniem z dnia 30 maja 2022 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie w P. uzgodnił realizację planowanej inwestycji. Natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. w piśmie z dnia 8 listopada 2023 r. poinformował, że podstawowym dokumentem na podstawie którego uzgadnia warunki jest raport oddziaływania na środowisko, stąd też postanowieniem z dnia 26 stycznia 2024 r. umorzył postępowanie, które już wcześniej było prowadzone w tej sprawie. Kolegium jeszcze raz podało, że organ I instancji wyraźnie wskazał, że powodem odmowy była opinia hydrogeologiczna wykazująca realne zagrożenia w zakresie planowanej inwestycji (str. 34-35). Słuszność i prawidłowość takiego stanowiska potwierdza wynik postępowania z udziałem społeczeństwa, który świadczy o realnym zagrożeniu w zakresie planowanej inwestycji. Tym samym nie doszło do swobodnej oceny dowodów, a podmiot, który podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko musi wykazać podwyższoną staranność przy dokonaniu weryfikacji zagrożeń dla środowiska, jak też zdrowia i życia ludzi, tak aby nie doszło do niepożądanych skutków na etapie eksploatacji planowanego przedsięwzięcia bądź też w wyniku awarii (str. 36). Lokalizacja w rejonie terenu ochrony pośredniej ujęcia "[...]" oraz w zasięgu jego obszaru zasobowego i obszaru spływu wód do ujęcia stwarza realne zagrożenie dla jakości wód podziemnych poziomu jury górnej. (por. opinia hydrogeologiczna). Zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, zdaniem Kolegium, w pełni pozwalał organowi I instancji na odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia.
W skardze z dnia 30 grudnia 2024 r. Spółka przedstawiła tożsame zarzuty, jak w odwołaniu, między innymi zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym art. 6-8, art. 15 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie zachowanie zasady dwuinstancyjności, co wyraża się w tym, że Kolegium nie dokonało analizy zgodności z prawem decyzji będącej przedmiotem odwołania i nie uwzględniło wszystkich elementów stanu faktycznego, które istnieją na aktualnym etapie postępowania, oraz naruszenie art. 80 pkt 1 ust. 3 u.i.o.ś., wyrażające się w wydaniu orzeczenia stronniczego, opartego na nieuzasadnionych merytorycznie naciskach społecznych, wbrew zgromadzonemu materiałowi dowodowemu, wbrew opiniom niezależnych podmiotów oraz wbrew obiektywnym, technicznym oraz faktom wynikającym z pomiarów i wiedzy eksperckiej, podczas gdy:
a) inwestycja nie stwarza żadnego zagrożenia dla środowiska i otoczenia, a podobnych inwestycji w całej Europie jest ponad trzysta, natomiast obawy lokalnej społeczności wynikają z kampanii dezinformacyjnej;
b) konsultacje społeczne, to tylko jedna z czterech okoliczności branych pod uwagę przy analizie wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a właśnie im w niniejszym postępowaniu przyznano wartość priorytetową;
c) rozstrzygnięcie organu I instancji i Kolegium uwzględniania wyłącznie argumenty potencjalnie niekorzystne dla Spółki, przy jednoczesnym traktowaniu jej wyjaśnień i dowodów jako nieistotnych, oraz pomija fakt, że inwestycja jest w pełni hermetyczna (por. str. 29 decyzji Kolegium, gdzie mowa jest o "uciążliwościach zapachowych", mimo, że ich wystąpienie jest całkowicie wykluczone).
Dodatkowo, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 81a § 1 w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, wyrażające się w całkowitym niezrozumieniu przedsięwzięcia Spółki od strony technicznej, technologicznej, celowościowej i kierowanie się wyłącznie własną niechęcią odnośnie zlokalizowania przedsięwzięcia na terenie miasta C. Nadto, akcentowała naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 81 ust. 3 u.i.o.ś. w zw. z art. 56, art. 57, art. 59, art. 61 ustawy Prawo wodne i art. 20 ust. 3-5, art. 77 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o odpadach, wyrażające się w nie zebraniu materiału dowodowego, pozwalającego na stwierdzenie istnienia przeciwwskazań dla realizacji inwestycji. Zdaniem Spółki, opinia hydrogeologiczna wykonana na zlecenie organu I instancji została w sposób konkretny, kompetentny i merytoryczny skonfrontowana przez ekspertyzę. Z tego powodu, wnioskowała o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, celem wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że wielokrotnie poruszane przez nią argumenty są wręcz ignorowane. Funkcjonujące już na terenie planowanej inwestycji zakłady powodują emisję znacznie większych ilości innych, znacznie bardziej toksycznych i niebezpiecznych substancji, zaliczanych również do substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, takie jak rn.in. węglowodory ropopochodne, w tym wielopierścieniowe węglowodory aromatyczne, związki metali ciężkich, cyjanki. W świetle obowiązujących przepisów prawa omawiana inwestycja jest dopuszczona do realizacji w tym miejscu. Ponadto, nie jest realizowana w obszarze naturalnym, ale w terenie antropogenicznie przekształconym. Autor opinii hydrogeologicznej wskazuje, że średni czas dopływu wód podziemnych do ujęcia warstwy wodonośnej wynosi około 8 lat. Niemniej w dalszej części modyfikuje swoje obliczenia wskazując, że omawiany obszar ulokowany jest w terenie występowania współczynnika filtracji o dużej zmienności, stąd też zredukował czas dotarcia wód podziemnych do ujęcia na ok. 3 lata. Podsumowując swoje rozważania wskazuje, w rozdziale dotyczącym podatności na zanieczyszczenia, że w rejonie planowanej kompostowni czas przesączania wody przez strefę aeracji jest mniejszy niż dwa lata, a czas poziomego przepływu wody w warstwie wodonośnej może być krótszy niż 3 lata. Stąd też sumaryczny czas dopływu zanieczyszczeń to ok. 5 lat. Podkreślenia wymaga, że dowolnie w sposób uznaniowy zostały zmodyfikowane uzyskane wskaźniki i obliczenia, które pierwotnie wskazywały, że czas przesączania wód do ujęcia wynosi 8 lat, co oznaczałoby, że czas przesączania ewentualnych zanieczyszczeń z terenu inwestycji do ujęcia wynosił by nie 5 lat a 10 lat. Tymczasem omawiany czas docierania zanieczyszczeń do poziomu wodonośnego, tj. miejsca ujęcia wód jest niewspółmiernie długi do zakresu i skali prowadzenia działalności. Efektem procesu przetwarzania odpadów będzie nawóz organiczny do wykorzystywania w rolnictwie i ogólnie uprawach roślin. Przetwarzanie odpadów polegać będzie na procesie kompostowania w technologii VALTD stosowanej we Francji oraz w Polsce. Technologia ta znajduje zastosowanie w przypadku kompostowania odpadów biodegradowalnych np. osady ściekowe, odpady zielone, bioodpady. Kompostowanie tego rodzaju odpadów prowadzone jest w zamkniętych żelbetowych bioreaktorach zaopatrzonych w bramy rolowane. Przewiduje się budowę 10 zamkniętych, hermetycznych, żelbetowych bioreaktorów zespolonych z zamkniętą halą dojrzewania. Wszystkie czynności związane z przetwarzaniem odpadów będą wykonywane wewnątrz zamkniętych obiektów. Teren zewnętrzny będzie wykorzystywany w sposób bezpieczny tzn. nie oddziaływujący na środowisko. Dotyczy to bezpiecznego obiegu materiałów, ich załadunku i rozładunku. Generalnie kompostowanie odpadów biodegradowalnych, to najlepsza metoda odzysku tych frakcji odpadów. Oprócz wzrastających potrzeb wdrażania tych metod wynikających ze wzrostu minimalnych wskaźników odzysku dla odpadów (co roku), należy wskazać, że taki sposób zagospodarowania odpadów jest uzasadniony ekonomicznie i środowiskowo. Procesy kompostowania odpadów biodegradowalnych, to metody tlenowe polegające na wytworzeniu odpowiednich warunków (przy optymalnej temperaturze i napowietrzeniu), celem zainicjowania samowolnych procesu rozkładu i stabilizacji materii organicznej. Nie sposób mówić tutaj o ryzyku wystąpienia awarii, w której miałoby dojść do emisji takich odcieków do środowiska. W sytuacjach awaryjnych, takich jak np. zaniki prądu, uszkodzenie bramy itp., działalność takich bioreaktorów zostaje zatrzymana, a odpady przeniesione do innego bioreaktora lub bezpiecznego miejsca magazynowania. Ryzyko wystąpienia ewentualnej awarii nie implikuje w żadnym stopniu ryzyka emisji odcieków do środowiska. W tym aspekcie również autor opinii hydrogeologicznej nie identyfikuje, jaka konkretnie musiałaby nastąpić awaria, aby takie odcieki mogły dostać się do gruntu, pomijając fakt ich długotrwałej migracji do wód podziemnych. Powyższe również można odnieść do definiowanych przez autora "błędów obsługi". Również w tym wypadku nie sposób jest dowieść, aby rzekome błędy w obsłudze mógłby spowodować zanieczyszczenie gruntów i wód podziemnych. Nie wskazano przy tym ile takich sytuacji awaryjnych wystąpiło w podobnych instalacjach, jaki zasięg one przyjmowały i co było przyczyną tychże awarii, ani też konkretnych źródeł takich sytuacji, podczas gdy zawarte w raporcie działania mające na celu ochronę komponentów środowiska redukują do minimum ryzyko zaistnienia takich zjawisk, a działania te są szczegółowo skonkretyzowane. Odnosząc się z kolei do ryzyka rozszczelnienia instalacji ściekowej, również w tym wypadku opinia hydrogeologiczna nie wskazuje jaka konkretnie instalacja miałaby ulec rozszczelnieniu (kanalizacji sanitarnej, bytowej czy przemysłowej) i na czym konkretnie takie rozszczelnienie miałoby polegać. Organ I instancji wskazuje, że szczególne zagrożenie może wystąpić w związku z odciekami powstającymi z przyjmowaniem ustabilizowanych osadów ściekowych, które nawet 80-85% mogą składać się z wody. W sposób uznaniowy podaje, że osady ściekowe będą głównym surowcem przeznaczonym do kompostowania, gdyż dostępne są one przez cały rok a odpady zielone dostępne są sezonowo. Powyższe twierdzenia wynikają z braku elementarnej wiedzy dotyczącej technologii przetwarzania odpadów i osadów ściekowych. Zdaniem Spółki, produktem przetwarzania ścieków są osady ściekowe, a ilość substancji organicznej w suchej masie w osadach ściekowych waha się od 2,6-11,4% w osadach uwodnionych, a w osadach odwodnionych do ponad 50%. Ich skład chemiczny zatem sprzyja wykorzystaniu powtórnemu w glebie. Wykonana na zamówienie Spółki ekspertyza jednoznacznie obaliła argumenty opinii hydrogeologicznej. Wobec powyższego należy uznać, że w sprawie błędnie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji bezpodstawnie odmówiono ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji. Zdaniem Spółki, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. pismem z dnia 8 listopada 2023 roku wskazał, że domaganie się rewizji wydanego wcześniej postanowienia w oparciu o przedłożoną opinię hydrogeologiczną nie ma podstawy prawnej i dniu 26 stycznia 2025 r. umorzył postępowanie w sprawie ponownego uzgodnienia warunków realizacji inwestycji, jednoznacznie wskazując, że przedłożona opinia hydrogeologiczna nie stanowi dla organu opiniującego dokumentu, na podstawie którego dokonuje uzgodnienia lub wydaje opinię. Również Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w piśmie z dnia 13 listopada 2023 r. podtrzymało stanowisko przedstawione w postanowieniu z dnia 30 maja 2022 r. wskazując, że opinia hydrogeologiczna nie ma znaczenia dla sprawy, nadto jej zakres jest niezgodny z zakresem przedsięwzięcia. Nadto, Marszałek Województwa [...] w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2023 r. pozytywnie zaopiniował inwestycję i w obszernym uzasadnieniu bardzo rzeczowo ocenił sytuację prawną i faktyczną sprawy, oraz wskazał, że nie ma przesłanek do ponownego raportowania. Inwestycja zatem jest zgodna z prawem, czego dowodzi fakt, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny uzgodnili warunki jej realizacji, akceptując tym samym dokumenty przedkładane i potwierdzając zgodność z prawem działań Spółki. W toku postępowania Spółka przedłożyła również wszystkie wymagane prawem dokumenty, analizy i oceny, a w sprawie od samego początku organ I instancji robi wszystko, aby nie powstała inwestycja, ponieważ wie, że jej zbudowanie w tym obszarze uniemożliwi budowę przez miasto biogazowni.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd ponownie rozpoznając skargę związany jest wspomnianym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r. sygn.. akt III OSK 1778/24. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie Sądu, w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2006 r. sygn. akt I FSK 506/05). Wprawdzie istnieje możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa, ale może to wystąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w szczególności jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wcześniej wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zostanie wydana przez ten Sąd uchwała w innej sprawie, w trybie art. 269 p.p.s.a., zawierająca odmienną wykładnię prawa, albo zmienił się stan prawny i to jedynie w odniesieniu do przepisów proceduralnych.
Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dlatego też, rozpatrując ponownie sprawę, Sąd związany jest nie tylko dokonaną wykładnią prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego Sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania, a ich brak stanowi w oczywisty sposób naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że dowód z opinii biegłego może wpływać bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, dlatego należy zagwarantować wszystkim stronom prawo do ustosunkowania się do takiego dowodu oraz jego oceny przez organy obu instancji. Oznacza to, że przedmiotowy dowód, tj. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na stan wód podziemnych musi być oceniony na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tak aby wykazać, czy dana okoliczność została udowodniona.
Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana z uwzględnieniem ocen i spostrzeżeń zawartych w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku NSA, prowadzi do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem prawa, który uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
W tym miejscu należy podkreślić, że z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17 i powołane tam orzecznictwo). W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 1705/21). Oznacza to, że roli organu odwoławczego nie można sprowadzać wyłącznie do kontroli legalności rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji.
Decyzji organu odwoławczego należy zatem postawić wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11 k.p.a.), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że rozpatrując odwołanie Kolegium skupiło uwagę na ocenie prawidłowości decyzji organu I instancji oraz jednocześnie nie poczyniło wystarczających, własnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłby uznać, że miało miejsce ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem niniejszego postępowania (opisanej na wstępie części historycznej niniejszego uzasadnienia). Odnotować należy, że w pierwszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Czym innym jest jednak przedstawienie w ujęciu chronologicznych poszczególnych czynności podejmowanych przez organ I instancji oraz strony w ramach prowadzonego przez ten organ postępowania, a czym innym przedstawienie stanu faktycznego sprawy, tj. tych wszystkich okoliczności faktycznych, które odgrywają znaczenie z punktu widzenia normy prawa materialnego stanowiącej podstawę do wydania decyzji rozstrzygającej o wniosku Spółki.
Organ odwoławczy nie może poprzestawać na przypominaniu tego co ustalił organ I instancji, lecz w treści uzasadnienia własnej decyzji powinien dać jasny wyraz temu, że niezależnie od postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ I instancji, również sam przeprowadził własne postępowanie, w ramach którego poddał analizie i całościowej ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał ustalił stan faktyczny sprawy, a w konsekwencji zastosował przepisy prawa materialnego. Organ odwoławczy jest przy tym zobligowany do przestrzegania wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., a dotyczących uzasadnienia faktycznego. Nawet najbardziej rozbudowane uzasadnienie prawne, w tym zawierające liczne odwołania do orzecznictwa sądów administracyjnych, czy piśmiennictwa prawniczego nie może konwalidować braków dotyczących uzasadnienia faktycznego decyzji organu odwoławczego. W tym kontekście stwierdzić należy, w ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwaga Kolegium skupiona została na prezentacji dotychczasowego przebiegu postępowania, prezentacji ustaleń poczynionych przez organ I instancji, powtórzenia stanowiska organu I instancji i przedstawionej przez ten organ argumentacji oraz własnego wywodu prawnego mającego przemawiać za prawidłowością wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Zabrakło natomiast przedstawienia stanu faktycznego ustalonego przez Kolegium w sposób respektujący przywołane powyżej wymogi wynikające wprost z treści art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzone powyżej braki nabierają istotnego znaczenia w zestawieniu z zarzutami odwołania, w odniesieniu do których organ odwoławczy nie zajął w istocie żadnego stanowiska.
W tym miejscu przyjdzie zaakcentować, że za niewystarczające w tym zakresie uznać należy zawarte w uzasadnieniu decyzji Kolegium ogólne stwierdzenie, że skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji i jednocześnie nie podziela sformułowanych na tym tle zarzutów odwołania Spółki.
W powtórnym rozpatrzeniu sprawy nie chodzi o dokładne powtórzenie treści decyzji organu I instancji, ale o przeprowadzenie rozważań, z których wynikać będzie istota rozstrzygnięcia.
Punkt wyjścia do rozważań stanowić musi przypomnienie, że zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia i jej uzyskanie jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaj planowanej inwestycji determinuje zatem konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach m.in. przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę.
Podkreślić przy tym wypada, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest decyzją uznaniową, gdyż organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać taką decyzję, jeżeli inwestor spełnia wymagania określone przepisami ustawy.
W toku postępowania administracyjnego przedsięwzięcie zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z 2019 r., tj. jako: "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ustalono, że przedmiotowe przedsięwzięcie osiąga próg dotyczący przyjmowania odpadów w ilości nie mniejszej niż 10 t. Ponadto, zalicza się ono do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 37 lit. c) rozporządzenia dotyczący instalacji do naziemnego magazynowania substancji lub mieszanin, (...) niebędących produktami spożywczymi (dotyczy zbiorników na wapno, przewidzianych w ramach przedsięwzięcia), § 3 1 pkt 54 rozporządzenia dotyczący zabudowy przemysłowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż objęte formami ochrony przyrody (w przypadku planowanego przedsięwzięcia, powierzchnia przewidziana pod planowane obiekty oraz powierzchnia terenów przewidzianych do przekształcenia wynosi łącznie do 1,1 ha).
Nie ulega wątpliwości, że w związku z powyższym planowane przedsięwzięcie Spółki wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jego realizacji w trybie przepisów u.i.o.ś.
W ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ustala się i ocenia bezpośredni oraz pośredni wpływ przedsięwzięcia na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa wyżej, dostępność do złóż kopalin oraz możliwości i sposoby zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, a także wymagany zakres monitoringu (art. 62 u.i.o.ś.).
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, aby zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia. W sprawie takich inwestycji, jak niniejsza, do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został upoważniony organ niewyspecjalizowany w ochronie środowiska - wójt, burmistrz, prezydent (art. 75 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.).
Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.i.o.ś., jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia m.in. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, a także zasięga opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ występujący o uzgodnienie lub opinię przedkłada wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informację o jego braku (...) - art. 77 ust. 2 u.i.o.ś.
Przed wydaniem decyzji, organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z organami wyspecjalizowanymi. Organy te, z racji i w ramach swoich kompetencji, są w stanie samodzielnie ocenić wpływ inwestycji na środowisko, w oparciu o dane wynikające z raportu.
W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania organ I instancji uzyskał wymagane prawem stanowiska organów współdziałających.
Pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających nie są wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Jednak organ wydając decyzję odmowną powinien wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii, uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów.
W ocenie Sądu, uzasadniając odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia każdy organ musi przedstawić swoje stanowisko w sposób konkretny, weryfikowalny, odwołujący się do jednoznacznych ustaleń i przepisów prawa.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 922/06).
W doktrynie zwraca się uwagę, że organ występujący o uzgodnienie powinien za każdym razem dokonywać weryfikacji stanowiska organu współdziałającego, gdyż to on ponosi ostateczną odpowiedzialność za końcowy wynik postępowania, a zatem również za warunki przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (K. Gruszecki, Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie (...), Wrocław 2009 r., str. 229).
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 199/18, że wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający.
Oznacza to, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, po uzyskaniu negatywnego uzgodnienia nie może wydać decyzji pozytywnej. Nie może też w zasadzie wydać decyzji negatywnej, jeżeli organy uzgodnieniowe uzgodniły pozytywnie planowane zamierzenie. Wprawdzie dopuszcza się możliwość, iż organ prowadzący postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może przy spełnieniu określonych warunków wydać decyzję negatywną, jednak musi to szczegółowo uzasadnić odnosząc się do całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności do raportu i postanowienia organu uzgadniającego.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś. przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Chodzi tu o każde zamierzenie budowlane lub też inną ingerencję w środowisko, która polega na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania konkretnego terenu. Oznacza to, że ustawodawca wąsko definiuje to pojęcie prawne, ponieważ ogranicza je do terenów, które w wyniku lokalizacji na nich przedsięwzięcia ulegną przekształceniu lub nastąpi zmiana sposobu wykorzystania danego terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 183/17).
Z kolei, kumulowanie wpływu na środowisko dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Przy ocenie skumulowanego oddziaływania należy uwzględnić definicję ustawową przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.o.ś.), zgodnie z którą przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 598/16).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 339/15 pozytywne uzgodnienia ze strony organów współdziałających nie obligują organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego. Organ wydając decyzję odmowną powinien wykazać wadliwość zajętych pozytywnych stanowisk (opinii i uzgodnień), co wymaga merytorycznego odniesienia się do treści tych dokumentów.
Tymczasem Kolegium, jak już wyżej sygnalizowano wydało swoją decyzję opierając się w całości na rozważaniach organu I instancji, ale nie dokonało w istocie jakiejkolwiek pogłębionej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, co - ocenie Sądu - było niezbędne zwłaszcza w zakresie szczególnie budzącym sprzeciw społeczności lokalnej. Czyni to tym bardziej zasadnym oczekiwanie dokładnego przedstawienia racji leżących u podstaw rozstrzygnięcia.
Odniesienie się do Raportu sporządzonego przez Spółkę również ma zaś charakter ogólnikowy.
Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy strony postępowania mają zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, to w związku z pozytywnymi uzgodnieniami i opinią, powinny były przedłożyć kontrraport sporządzony przez specjalistów dysponujących fachową wiedzą w celu podważenia ustaleń przyjętych przez organy.
W orzecznictwie podkreśla się, że co prawda decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, pomimo iż uzależniona jest od niezaskarżalnych i istotnie kształtujących ją uzgodnień, to nie oznacza to, że postanowienia takie nie powinno podlegać wnikliwej kontroli organu ostatecznie rozstrzygającego w sprawie. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienia wydane w postępowaniu akcesoryjnym będą bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego (por. wyroki: NSA z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1886/09).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela obawy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że łatwiej jest zapobiegać powstaniu negatywnych skutków niż przywracać do stanu pierwotnego zdegradowane środowisko, nie mniej jednak ogólnikowe sformułowania w postaci słów "ze względu na skalę, charakterystykę oraz lokalizację w bezpośrednim sąsiedztwie strefy ochrony pośredniej ujęcia Wód [...] planowane przedsięwzięcie stanowi nie tylko realne zagrożenie dla środowiska ale także stanowi realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi" nie stanowi wyczerpującego wyjaśnienia sprawy.
Przypomnieć należy, że podstawą do ustalenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia były w szczególności informacje zamieszczone w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi podlegający swobodnej ocenie dokument prywatny, to jednak jej szczegółowa i specjalistyczna treść oraz fakt, że stanowi ona punkt wyjścia do ustaleń faktycznych organów w zakresie cech i parametrów planowanego przedsięwzięcia, nadają jej szczególne znaczenie jako źródłu ustaleń faktycznych. Dokumentowi temu przysługuje szczególna wartość dowodowa, która wynika z kompleksowego charakteru analizy planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Podważenie jego ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych (sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia), z której wynikałyby wnioski pozostające w sprzeczności do tych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Weryfikacja wiarygodności i mocy dowodowej powyższego dokumentu wymaga zatem przeprowadzenia co najmniej porównywalnych pod względem fachowości i specjalistycznej analizy dowodów (np. dowodu z ekspertyzy specjalistycznej, która w sposób udokumentowany wykazywałaby m.in. wady lub błędne założenia lub ustalenia karty informacyjnej przedsięwzięcia). Jeżeli więc strony postępowania - niezależnie od weryfikacji i ocen organów orzekających w sprawie - zmierzają do podważenia wiarygodności lub mocy dowodowej karty informacyjnej w zakresie podstawowych informacji o planowanym przedsięwzięciu, to ich obowiązkiem jest zaoferowanie odpowiednich dowodów, które zmierzają do podważenia konkretnych i istotnych elementów treściowych karty informacyjnej, o których mowa w art. 62a ust. 1 u.i.o.ś. Organy orzekające w sprawie mają z kolei obowiązek rzetelnej weryfikacji danych zawartych w karcie informacyjnej oraz przeprowadzenia dodatkowych dowodów, jeżeli stwierdzą, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności danych zawartych w karcie informacyjnej. W sytuacji, gdyby istniały wątpliwości co do danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, obowiązkiem organu byłoby, zgodnie z zasadą ogólną prawdy materialnej wyznaczonej dyspozycją art. 7 k.p.a., wezwanie wnioskodawcy do usunięcia takich wątpliwości. Dopiero gdyby wątpliwości tych nie usunięto, to organ winien rozważyć konieczność przeprowadzenia innych czynności - dowodów zmierzających do ustalenia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie niezbędnym do ustalenia stron postępowania, w rozumieniu art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 u.i.o.ś.
Według art. 80 ust. 1 u.i.o.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Trzeba również podkreślić, że z powyższych regulacji oraz z dyspozycji art. 81 u.u.i.ś. wyłania się wniosek, że ustawodawca określił precyzyjnie katalog okoliczności uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1035/22). Wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach można odmówić jedynie w razie: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2); nieuzgodnienia warunków realizacji bądź wydania negatywnej opinii przez organy, o których mowa w art. 77 ust. 1; braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany, jeżeli z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie (art. 81 ust. 1); gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a za realizacją przedsięwzięcia nie przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym i brak jest rozwiązań alternatywnych (art. 81 ust. 2); jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 81 ust. 3).
W rozpatrywanej sprawie nie przedstawiono danych, które pozwoliłby skutecznie podważyć w tym zakresie informacji zawartych w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia załączonej do wniosku. Dokonując oceny wartości dowodowej przedłożonej Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia należy także mieć na uwadze, że jej merytoryczna zawartość była przedmiotem analizy tak wyspecjalizowanych organów jak Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. które wyrażały opinię w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nie podnosiły zarzutów co do jej braków (por. art. 59 ust. 1, art. 62 ust. 1, art. 77 ust. 1 u.i.o.ś.)
Z dokonanej przez Sąd analizy akt sprawy wynika, że treść zaskarżonej decyzji została uwarunkowana możliwością zagrożenia zanieczyszczeniem wód podziemnych, jeżeli tak, to należało odnieść się do treści art. 81 ust. 3 u.i.o.ś. w korelacji z wykazaniem naruszenia wynikającego z art. 59 Prawa wodnego (pkt 1-3). Dodatkowo należy mieć na uwadze, że między innymi wyspecjalizowany organ jakim jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wodne Wody Polskie w P. w piśmie z dnia 30 sierpnia 2022 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 30 maja 2022 r.
Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23) oraz bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanego rozstrzygnięcia.
Sąd podkreśla w tym miejscu, że jak też wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wcześniej wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 598/16, "przy ocenie kumulacji oddziaływań należy uwzględniać nie tylko zasadę ostrożności i zapobiegania, ale także zasadę zrównoważonego rozwoju, w której mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny związany z koniecznością budowania odpowiedniej infrastruktury. Z kolei przy ocenie kumulacji oddziaływań należy uwzględniać nie tylko zasadę ostrożności i zapobiegania, ale także zasadę zrównoważonego rozwoju, w której mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny związany z koniecznością budowania odpowiedniej infrastruktury. Skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub planowanymi przedsięwzięciami), dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie. Skumulowane oddziaływanie może być efektem istnienia lub planowania innych podobnych przedsięwzięć na danym terenie. Należy uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania danego przedsięwzięcia w powiązaniu z innymi. W ustaleniu skumulowanego oddziaływania istotne znaczenie powinny mieć oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas eksploatacji przedsięwzięcia. Chodzi zatem o oddziaływania, które mają powtarzalny i trwały charakter oraz występują przez dłuższy czas. Ustawodawca polski nie wskazał czy powinny to być przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie. Skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem".
Wskazane dotychczas uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 - 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy powinien mieć na uwadze wskazania, które wynikają z przeprowadzonych powyżej rozważań, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by wydane nowe rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu oraz odnieść się do zarzutów odwołania.
W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, a o kosztach orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., zważywszy na złożony w tym zakresie wniosek.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.