II SA/GL 1369/22

II SA/Gl 1369/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Edyta Kędzierska
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 36a ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 lipca 2022 r. nr WINB-WOA.7721.185.2022.AG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wobec pisma "P" S.A. z siedzibą w J. (dalej: strona, skarżąca) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] (dalej: organ, organ pierwszej instancji) przeprowadził postępowanie i po zgromadzeniu materiału dowodowego, w tym przedłożonych opinii i kwalifikacji, decyzją z dnia 4 maja 2020 r. nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, uznając, iż odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego obejmujące zmiany w fundamentowaniu pod opodestowanie 0P1 nie spełnia kryteriów zawartych w przepisie art. 36a ustawy Prawo budowlane.
W wyniku wniesionego przez skarżącą odwołania, rozpatrujący je Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 4 września 2020 r. nr [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu na konieczność zbadania zgodności wykonania części obiektów w ramach prowadzonej inwestycji z projektem budowlanym, w szczególności ustalenia czy odstępstwa od projektu budowlanego stanowią zmiany istotne w rozumieniu art. 36a ustawy Prawo budowlane.
W wyniku ponownego postępowania organ pierwszej instancji powiadomił strony o oględzinach i kontroli obiektu ustalając pierwszy termin oględzin na dzień [...] r., a kolejny, wobec złożonego wniosku o jego zmianę - na [...] r. Z przeprowadzonych oględzin sporządzono protokół, a do akt dołączone zostały także dodatkowe analizy i pisma pełnomocników "O" S.A (dalej: uczestnik postępowania) oraz pisma skarżącej.
Następnie decyzją nr [...] z dnia 1 kwietnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 36a ust. 1, ust. 1a, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie realizacji instalacji podstawowej [...] w zakresie:- wybudowanych fundamentów od FI -PD1 do F11-PD11 pod opodestowania 0P1 oraz wybudowanie dodatkowych fundamentów pod podpory wysokie wybudowanie jako części inwestycji obejmującej "Budowę instalacji podstawowej [...], budynku technicznego ze stacją transformatorową, pochodni wraz z estakadą i podporami pod rurociągi oraz dróg i sieci w zakładzie Skarżącej w C. na wskazanych działkach, objętej pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty [...] nr [....] r. z dnia 13 lutego 2018 r. znak: [...]".
W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania i poczynione w jego toku ustalenia, na podstawie których uznał, że dokonane odstępstwa w zakresie fundamentów pod opodestowanie należy uznać jako nieistotne odstępstwa w świetle art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ dodał, że podpory wysokie dla estakady P pod rurociągi gazu i pary zostały zamieszczone w zapisie danych technicznych inwestycji (jako podpory stalowe), ale nie zostały naniesione na planie zagospodarowania terenu.
Stosując się do wskazań organu drugiej instancji z decyzji z dnia 4 września 2020 r. i zgodnie z zawartym w niej orzecznictwem, organ pierwszej instancji uznał, że tylko projektant, a nie jakakolwiek inna osoba trzecia jest upoważniona do dokonania kwalifikacji zamierzonego odstąpienia oraz tylko projektant obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym informacje (rysunek i opis) dotyczące odstąpienia. Przy czym kwalifikacja dokonana przez projektanta nie ma charakteru wiążącego.
Na podstawie poczynionych ustaleń organ stwierdził, że wykonanie dodatkowych fundamentów pod opodestowanie i podpory wysokie stanowią uszczegółowienie w części rysunkowej projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu i nie wpływa na zmianę parametrów obiektu budowlanego w świetle art. 36a ustawy Prawo budowlane.
Odwołanie do powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółka, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 36a ust. 1 i ust. 1a Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i brak stwierdzenia wystąpienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki i projektu budowlanego w sytuacji stwierdzenia naniesienia na planie zagospodarowania terenu podpór PW-1, PW-2 oraz estakady P, co należy zakwalifikować jako odstępstwo istotne, dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę,
- art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i brak zakwalifikowania stwierdzonego odstępstwa, tj. wybudowania fundamentów Fl-PDl do Fll-PDll pod opodestowania OPl oraz dodatkowych fundamentów pod podpory wysokie, jako odstępstwo istotne, pomimo, iż wymienione elementy nie były uwzględnione w Planie Zagospodarowania Terenu i nie są objęte wyłączeniem z art. 36a ust. 5b ustawy Prawo budowlane, gdyż fundamenty nie są ani obiektem małej architektury ani urządzeniem budowlanym.
Nadto zarzuciła obrazę przepisów postępowania, a mianowicie:
- art. 6, art. 7 i art. 8 w związku z 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
- prowadzenie postępowania administracyjnego przez organ w sposób arbitralny, niebudzący zaufania do organów władzy publicznej oraz poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia prowadzonego postępowania pomimo szeregu ustaleń, które powinny budzić wątpliwości wymagające należytego zweryfikowania, m.in. pominięcia stanowiska projektantów wyrażonego w piśmie z dnia 14 sierpnia 2019 r., kwalifikującego te odstępstwa jako odstępstwo istotne i w konsekwencji arbitralne ustalenie, że wykonanie dodatkowych fundamentów pod podpory wysokie stanowi jedynie uszczegółowienie w części rysunkowej projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu i nie wpływa na zmianę parametrów obiektu budowlanego w świetle art. 36a ustaw Prawo budowlane,
- art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób uwzględniający słuszny interes skarżącego - m.in. z uwagi na niepowołanie dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania i budownictwa oraz zaniechanie przesłuchania zawnioskowanych świadków - zwłaszcza projektanta M. P.j, na okoliczność przygotowywania przez wykonawcę projektu budowlanego zamiennego, który finalnie nie został złożony,
- art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchybienie zasadzie dążenia do prawdy obiektywnej i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, które to uchybienia przejawiają się w braku przeprowadzenia któregokolwiek z dowodów, o przeprowadzenie których wnosił Skarżący, a więc m.in. dowodu z przesłuchania świadków mających wiadomości dotyczące realizacji inwestycji oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.
- art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydaniu rozstrzygnięcia umarzającego prowadzone postępowanie, w tym szczególnie z czego wywodzi, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu w zakresie fundamentów pod opodestowania OPl jest nieistotne w świetle art. 36a ustawy Prawo budowlane, nie ma wpływu na zagospodarowanie terenu oraz nie zmienia charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego,
- art. 78 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niedopuszczenie zawnioskowanych dowodów, mających istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i dla rozstrzygnięcia sprawy, a także niezajęcia przez organ stanowiska co do tych wniosków dowodowych,
- oraz art. 107 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazania wiarygodnych i przekonujących przesłanek leżących u podstaw wydania rozstrzygnięcia umarzającego prowadzone postępowanie.
Uwzględniając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wszczęcie postępowania w przedmiocie wykonania projektu budowlanego zamiennego w niezbędnym zakresie, względnie o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Uzasadniając swoje stanowisko Spółka podkreśliła, iż się nie zgadza z rozstrzygnięciem organu pierwszej instalacji, wskazując, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego możliwe jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ocenie odwołującej elementy w postaci niezaplanowanych wcześniej i nieujętych w części rysunkowej projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu (tj. fundamenty pod opodestowanie i podpory wysokie) należało zakwalifikować jako odstępstwo istotne zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie może się ostać w obrocie prawnym.
Spółka podkreśliła zmienność prezentowanego stanowiska, gdyż pierwotnie projektanci kwalifikowali stwierdzone odstępstwo jako istotne (pismo z dnia 14 sierpnia 2019 r.). Organ w toku postępowania nie wyjaśnił pojawiających się wątpliwości, nie zweryfikował dokonanej kwalifikacji i nie dokonał oceny materiału w świetle treści art. 36a ustawy Prawo budowlane, pomimo wyraźnej dyspozycji wypływającej z orzecznictwa, a mówiącej, iż w sprawie dotyczącej kwalifikacji zmian w projekcie budowlanym należy każdorazowo wnikliwie dokonać wszechstronnej oceny. Takie działanie organu nie jest zgodne z przepisami procedury administracyjnej, m.in. z uwagi na pominięcie złożonych wniosków dowodowych.
W piśmie z dnia 31 maja 2022 r. swoje stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania, wnosząc o utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instalacji. W piśmie podkreślił niezasadność zgłoszonych w odwołaniu zarzutów.
Rozpatrując powyższe odwołanie Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ drugiej instancji, organ odwoławczy) decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. Nr WINB-WOA.7721.185.2022.AG utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie po analizie złożonego odwołania, stwierdził, iż wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa. Odwołał się do treści art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i podniósł, że umorzenie opisane w tym przepisie związane jest z zaistnieniem bezprzedmiotowości obiektywnej. Decyzja umarzająca nie jest więc zależna od woli organu, ale związana jest z wystąpieniem określonej przesłanki, którą organ musi stwierdzić i wykazać w decyzji o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w całości jest rozstrzygnięciem natury formalnej, kończy postępowanie w sprawie.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż na gruncie Prawa budowlanego postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia realizacji inwestycji pod nazwą "Budowa instalacji podstawowej [...]...." z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie wybudowanych fundamentów od F1-PD1 do F11-PD1 pod opodestowania 0P1 oraz wybudowania dodatkowych fundamentów pod podpory wysokie.
Organ odwoławczy przyznał, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji potwierdzono wykonanie dodatkowych fundamentów pod opodestowanie OP-1 oraz dodatkowe fundamenty pod podpory wysokie.
Dokonując analizy sprawy organ odwoławczy wskazał na obowiązujący stan prawny, odwołując się do art. 25 ustawy z dnia z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2020 poz. 471) oraz faktu wszczęcia niniejszego postępowania przed nowelizacją ustawy Prawo budowalne. Przyznał, że we wszczętych już postępowaniach zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z 13 lutego 2020 r. zmieniającej. Jednak z uwagi na zakres niniejszego postępowania, oraz z uwagi na treść art. 28 ustawy zmieniającej, przy ocenie charakteru stwierdzonych odstępstw zastosowanie mają przepisy zmienione, tj. przepisy art. 36a ust. 5-5b ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji. Tym samym, przy ocenie istotności odstępstw od projektu budowlanego, zastosować należało nową definicję istotnego odstępstwa określoną w obecnie obowiązujących przepisach. Szczególne znaczenie należy przyznać regulacji zawartej w art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy, a mianowicie -istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.
W świetle tej definicji, po ustaleniach organu pierwszej instancji należało za zasadne uznać stwierdzenie, iż w ramach przedmiotowej inwestycji inwestor nie dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż wykazane powyżej zmiany nie naruszają zapisów art. 36a ust. 5 pkt 1 do 7 ustawy Prawo budowlane, w tym m.in. nie stanowią takiego odstępstwa od projektu zagospodarowania działki, które powoduje zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany.
W tak ustalonym stanie faktycznym, biorąc pod uwagę przywołaną powyżej zmianę stanu prawnego, nie stwierdzono przyczyn umożliwiających wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie ustalono bowiem takich okoliczności, które mogłyby wskazywać na prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Okoliczność ta stanowi zatem o konieczności umorzenia postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od projektu budowlanego, co zasadnie uczynił organ pierwszej instancji.
W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, decyzja o umorzeniu przedmiotowego postępowania, wszczętego w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego przy realizacji przedmiotowej inwestycji jest prawidłowa, z uwagi na niemożność kwalifikowania dokonanych zmian, jako zmian istotnych, w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Stąd decyzja o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość jest słusznym i właściwym zakończeniem niniejszej sprawy. Organ drugiej instancji nie stwierdził bowiem naruszenia przepisów procedury administracyjnej.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka "P" (skarżąca) reprezentowana przez fachowego pełnomocnika w osobie adwokata. Zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji postawiła zarzuty wskazane już w odwołaniu, czyli naruszenie:
- art. 36a ust. 1 i 1a oraz art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie i brak stwierdzenia wystąpienia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania,
oraz obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie:
- art. 6, art. 7 i art. 8 w związku z 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 11, art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania bez wnikliwego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z pominięciem zgłaszanych wniosków dowodowych.
W uzasadnieniu skargi powtórzyła co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu. W szczególności podkreśliła, iż na planie zagospodarowania terenu fundamenty F1-P, podpory PW-1m PW-2 oraz estakada nie zostały naniesione, co w opinii projektanta z dnia 24 września 2019 r. uznane zostało jako istotne zmiany projektu budowlanego. Dodała, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy - istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też elementy w postaci niezaplanowanych wcześniej i nieujętych w części rysunkowej projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu (czyli fundamenty pod opodestowanie i podpory wysokie) należało zakwalifikować jako odstępstwo istotne zgodnie z przywołanym powyżej art. 36a ust. 5 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Realizacja takiego zamierzenia powinna być dopuszczalna jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Niezależnie od powyższego - czyli błędów i nieprawidłowości w zakresie zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, podniosła też szereg, wymienionych powyżej naruszeń proceduralnych, związanych z niedokładnym zbadaniem i przenalizowaniem stanu faktycznego sprawy, wbrew ciążącego na organie obowiązku - wszechstronnego i jednoznacznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności danego przypadku .
Końcowo skarżąca ponownie zwróciła uwagę na okoliczność zmiennego i nieuzasadnionego w swej istocie niestałego zakwalifikowania stwierdzonego odstępstwa przez projektantów inwestycji. Pierwotnie projektanci uznali odstąpienie jako istotne z punktu widzenia regulacji art. 36a ustawy Prawo budowlane (oświadczenie z dnia 14 sierpnia 2019 r.), a następnie w kolejnym oświadczeniu zmienili swoje stanowisko i stwierdzili, że odstępstwo należy zakwalifikować jako mające charakter nieistotny z punktu widzenia obowiązujących przepisów (pismo z dnia 25 lutego 2020 r.)
Nadto zdaniem skarżącej organy w żaden sposób nie rozwiały pojawiających się wątpliwości w związku z taką kwalifikacją, nie wyjaśniły z czego wynika zmiana sposobu kwalifikacji stwierdzonych odstępstw, i pomimo wniosku skarżącej nie powołały biegłego celem wyjaśnienia tych wątpliwości. Nie może zatem podlegać wątpliwości fakt, że naruszone zostały wskazane przepisy procedury administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Swoje stanowisko w sprawie zaprezentował uczestnik postępowania w piśmie z dnia 24 listopada 2022 r., domagając się oddalenia skargi. Jednocześnie wniósł o dopuszczanie do udziału w postępowaniu sądowym, podkreślając, iż wynik postępowania dotyczy jego interesu prawnego - jako wykonawcy przedmiotowej inwestycji. W piśmie zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego z dniem 19 września 2020 r., który, zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. nowelizującej Prawo budowlane, znalazł zastosowanie w sprawie. Nowe, aktualne brzmienie art. 36a Prawa budowlanego powoduje, że dla przyjęcia istotnego odstąpienia od projektu budowlanego nie wystarczy ustalenie odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (tak jak to było przed wspomnianą nowelizacją ustawy) lecz dodatkowo należy stwierdzić, że na skutek tego odstąpienia nastąpiło zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany. W przedmiotowej sprawie takiego stanu rzeczy nie stwierdzono. Nie nastąpiło więc naruszenie przepisów prawa materialnego, podobnie jak i przepisów proceduralnych, gdyż sprawa została dokładnie i wszechstronnie wyjaśniona do rozstrzygnięcia.
Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2022 r. Sąd postanowił dopuścić "O" S.A. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, uznając, iż podmiot ten uczestniczył w postępowaniu administracyjnym i wykazał istnienie po swojej stronie interesu prawnego - jako wykonawca wskazanego na wstępie zamierzenia inwestycyjnego.
Pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację, podkreślając w szczególności, iż w toku ponownego postępowania organ przeprowadził jedynie oględziny bez dokładnego sprawdzenia i ocenienia konsekwencji wprowadzonych zmian. Pokreślił też, że sam projektant powziął wątpliwość jak kwalifikować odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, czego dowodem było rozpoczęcie procedury, bez jej zakończenia, w zakresie zmiany projektu budowlanego.
Pełnomocnik uczestnika postępowania wnosząc o oddalenie skargi, podkreślił zmianę stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 13 lutego 2020 r, która ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W jego ocenie wobec prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów w nowym brzmieniu, nie było potrzeby odwoływania się do opinii biegłego czy przesłuchiwania wskazanych świadków. Podkreślił, że niektóre z kwestionowanych fundamentów widoczne były w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, lecz nie była uwidocznione w projekcie zagospodarowania terenu. Jednak wobec zmiany definicji istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, prawidłowo stwierdzone odstępstwa zostały przez orzekające w sprawie organy zakwalifikowane jako zmiany nieistotne. Podniósł, iż w skardze mylnie potraktowano jednoznaczność planu zagospodarowania terenu do pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu jako nieuzasadniona. .
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego z dnia 25 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji nr [...] z dnia 1 kwietnia 2022 r. umarzającą postępowanie w sprawie realizacji z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego instalacji podstawowej [...] w zakresie wybudowanych fundamentów od FI -PD1 do F11-PD11 pod opodestowania 0P1 oraz wybudowania dodatkowych fundamentów pod podpory wysokie wybudowanie jako części inwestycji obejmującej "Budowę instalacji podstawowej [...], budynku technicznego ze stacją transformatorową..." w zakładzie Skarżącej w C. na wskazanych działkach, objętej pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty [...] z dnia 13 lutego 2018 r.
W toku dwukrotnie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji stwierdził odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a to poprzez wykonanie dodatkowych fundamentów F1-PD1 do F11- PDF11 pod opodestowania OP-1 oraz dodatkowych fundamentów pod podpory wysokie. W tym miejscu należy podnieść, że zapis dotyczący danych technicznych wykonanych podpór zawarto w pkt 6d decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 lutego 2018 r., jednak analiza projektu budowlanego wykazała, że wymienione powyżej fundamenty (F1-P), oraz podpory PW-1, PW-2 a także estakada nie zostały naniesione na planie zagospodarowania terenu dołączonego do tego projektu budowlanego.
Wobec powyższych ustaleń zasadniczy problem w niniejszej sprawie powstaje w zakresie kwalifikacji stwierdzonych w toku postępowania i wymienionych powyżej odstępstw od zatwierdzonego, wymienioną decyzją Starosty [...], projektu budowlanego, czyli uznania ich za odstępstwa istotne czy też nieistotne.
W tym miejscu należy wskazać, że w toku prowadzonego od 2019 roku postępowania administracyjnego zmianie uległy przepisy Prawa budowlanego, które mają zastosowanie w sprawie. Zamiany te wprowadzone zostały ustawą z dnia 13 lutego 2020 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), z mocą obowiązującą od dnia 19 września 2020 r. Zgodnie z przepisem przejściowym - art. 25 tej ustawy "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zmieniającej stosuje się przepisy w brzmieniu dotychczasowym", czyli przepisy w brzmieniu obowiązującym sprzed 19 września 2020 r. Tak więc zgodnie z wymiennym przepisem we wszczętych już postępowaniach regulowanych przepisami Prawa budowlanego zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. Jednak wymieniona ustawa zmieniająca zawiera jeszcze jeden przepis przejściowy, bardzo istotny dla rozstrzygnięcia w mniejszej sprawie, a mianowicie art. 28, zgodnie z którym do spraw, o których mowa w art. 25-27 stosuje się m.in. przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 oraz art. 36a ust. 5b w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, czyli w nowym brzmieniu. Tak więc przy ocenie istotności odstępstw od projektu budowlanego, zastosować należało przepisy w nowym brzmieniu obowiązujące od 19 września 2019 r.
W związku z tym należy podkreślić, iż nastąpiła istotna różnica w zdefiniowaniu pojęcia "istotne odstępstwo" od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno- budowlanego. Przypomnieć należy, że w poprzednim brzemieniu tej definicji (tj. przed 19 września 2020 r.) ewentualne naruszenie w tym zakresie mogłoby być wynikiem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, którym było odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu (z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury). W wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. przez istotne odstąpienie w omawianym zakresie należy rozumieć odstąpienie od projektu zagospodarowania działki lub terenu, ale jedynie w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu od 19 września 2020 r.).
Mając na uwadze powyższe zmiany stanu prawnego należy podnieść, że zrozumiałe było pierwotne stanowisko projektantów, którzy w piśmie z dnia 14 sierpnia 2019 r. uznali stwierdzone odstąpienie od zatwierdzonego projektu jako istotne z punktu widzenia art. 36a ustawy Prawo budowlane (oczywiście w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania tego oświadczenia). Stąd zasadnie przygotowywano projekt budowlany zamienny, dla zalegalizowania stwierdzonego stanu faktycznego. Jednak wobec przedstawionego powyżej stanu prawnego, nie można w aktualnym stanie prawym potwierdzonego wykonania dodatkowych fundamentów pod opodestowanie OP-1 oraz dodatkowych fundamentów pod podpory wysokie uznać za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Stwierdzone zmiany nie zwiększyły bowiem obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu poza działkę inwestowaną. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wykonanie stwierdzonego opodestowania w okolicznościach niniejszej sprawy nie narusza przepisów związanych z ograniczeniami zabudowy.
Przywołany powyżej przepis art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego został znowelizowany w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Zgodnie z ogólną regułą intertemporalną lex retro non agit, potwierdzoną przez ustawodawcę w wymienionym przepisie art. 25 ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym, jak wspominano już powyżej ustawodawca wprowadził wyjątek od tej zasady w art. 28 ustawy nowelizującej, co oznacza zastosowanie w niniejszej sprawie do oceny istotnego odstąpienia od projektu zagospodarowania działki definicji tego pojęcia obowiązującej od dnia 19 września 2020 r. Stąd też działania organów tym zakresie należy uznać za prawidłowe..
Reasumując stwierdzić przyjdzie, że orzekające w sprawie organy właściwie oceniły zebrany materiał dowodowy i zastosowały właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem bezprzedmiotowym stało się postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń projektu budowlanego. Na gruncie prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub nałożenia obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie zasadnie orzekające organy badając odstępstwa od projektu budowlanego nie stwierdziły istotnych odstępstw, o których mowa w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do treści art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowalne, do każdej zawartej w kolejnych siedmiu punktach regulacji ocenił prawidłowo, iż inwestor nie dopuścił się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie stwierdził zatem przyczyn umożliwiających podjęcie czynności na podstawie art. 50 ust. 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Nie ustalono bowiem takich okoliczności, które mogłyby wskazywać na prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Okoliczność ta stanowi zatem o konieczności umorzenia postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od projektu budowlanego, co zasadnie uczynił organ pierwszej instancji, a potwierdził to organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Takie bowiem ustalenia uprawniają do zastosowania art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 542/21.).
Należy zgodzić się, że aby organ mógł zasadnie wydać rozstrzygnięcie umarzające prowadzone dotychczas postępowanie administracyjne to obowiązany jest kierować się zasadami procedury administracyjnej, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady przewiduje art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nakładający na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to niewątpliwie, iż organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku koniecznego do przekonującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organ wypełnił ciążące na nim obowiązki i przeprowadził postępowanie zgodnie z wymienionymi powyżej zasadami. W tych okolicznościach zbędne i tylko przedłużające postępowanie było uwzględnienie wniosków dowodowych strony skarżącej, w szczególności dowodu z opinii biegłego z zakresu projektowania i budownictwa czy przesłuchania wnioskowanych świadków, w tym m.in. projektanta na okoliczność przygotowania projektu budowlanego zamiennego. Organ nie ma bowiem obowiązku przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu organ administracji publicznej jest obowiązany uwzględnić tylko wówczas, gdy stwierdzi, że przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak [w:] Komentarz, 1996, s. 371).
W tych okolicznościach stawiane w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został wystarczająco i wnikliwie wyjaśniony. Stwierdzenie legalności wykonania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego skutkuje natomiast obowiązkiem umorzenia postępowania prowadzonego w przedmiocie legalności tych robót.
Z tych względów, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.