II SA/Gl 136/15

II SA/Gl 136/15 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2015-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OZ 553/15 - Postanowienie NSA z 2015-06-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 687
art. 1 ust. 1, art. 11d ust. 5 i 6, art. 11f ust. 3,4,6
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi C.H., J.H. i E.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] roku, nr [...] Prezydent Miasta B. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej określonej jako "Rozbudowa ulicy [...] w B. na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z projektowaną drogą o nazwie roboczej [...]", jednocześnie zatwierdzając projekt podziału nieruchomości i projekt budowlany. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 11a ust. 1, 11f i 12 ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 roku, poz. 887 ze zm., dalej ustawa lub specustawa) oraz art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, i 36 ustawy z 7 lipca 1994 roku prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej p.b.). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W decyzji ustalono wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, wskazując że inwestycja polega na rozbudowie ulicy [...] stanowiącej drogę gminną klasy D. Zakres budowy obejmuje odcinek od rejonu skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z projektowaną ulicą o nazwie roboczej [...]. Ulica [...] jest drogą powiatową klasy Z, posiadającą nawierzchnię ulepszoną, wyposażoną w obustronne chodniki dla pieszych oraz zjazdy do posesji. Stanowi ona część podstawowego układu komunikacyjnego miasta, posiada liczne skrzyżowania z innymi drogami gminnymi oraz bezzjazdowe skrzyżowanie dwupoziomowe z drogą krajową nr [...] i [...]. Ulice [...] i [...] stanowią drogi gminnej klasy D, posiadają nawierzchnię ulepszoną wyposażoną w zjazdy do posesji i powiązania z istniejącymi drogami wewnętrznymi. W zasadniczej mierze prowadzą ruch o charakterze lokalnym, związany z istniejącą zabudową mieszkaniową.
Decyzją określono linie rozgraniczające tereny zgodnie z art. 12 ust. 2 ustawy, przedstawiając je na planie zagospodarowania terenu pod postacią linii w kolorze żółtym. Określono też granice terenu o ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązku przebudowy istniejących sieci uzbrojenia czy przebudowy terenu, zaznaczając je w planie zagospodarowania liniami koloru jasnoniebieskiego. W decyzji określono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W pkt V zatwierdzono podział nieruchomości wymienionych w tabeli, podając numery działek przed podziałem oraz stan po podziale, ze wskazaniem na działki znajdujący się w liniach rozgraniczających pas drogowy i działki położone poza tymi liniami. Orzeczono o przejęciu oznaczonych nieruchomości na własność gminy B. z dniem ostateczności decyzji i orzeczono o wygaśnięciu istniejących praw użytkowania wieczystego, ograniczonych praw rzeczowych i trwałego zarządu na nieruchomościach przeznaczonych pod pas drogowy. W punkcie VII odstąpiono od ustalenia terminu wydania nieruchomości z uwagi na nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Stwierdzono także, że wysokość odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogę zostanie ustalona w odrębnej decyzji.
Decyzją zatwierdzono projekt budowlany określając, że zakres rzeczowy inwestycji obejmuje: rozbudowę ulicy [...], budowę jednostronnego chodnika po wschodniej stronie jezdni, budowę opaski po zachodniej stronie jezdni, przebudowę zjazdów indywidualnych, budowę kanalizacji deszczowej, sanitarnej, przebudowę sieci energetycznej, oświetleniowej, teletechnicznej, wodociągowej i gazowej, budowę nowych ogrodzeń w miejsce likwidowanych ogrodzeń od strony ulicy oraz rozbiórkę budynku gospodarczego. Przewidziany do rozbiórki budynek jest budynkiem gospodarczym jednokondygnacyjnym o ścianach częściowo murowanych i drewnianych. W decyzji określono parametry techniczne ulicy jako drogi kategorii gminnej o długości 132 m, szerokości jezdni 5 m, szerokości chodnika 2 m i szerokości opaski 0,75 m. Decyzją określono także numery ewidencyjne działek przeznaczonych pod inwestycję w liniach rozgraniczających drogę i numery działek poza liniami rozgraniczającymi, na który przewiduje się przebudowę istniejących sieci uzbrojenia terenu, dojazdów do parcel lub przebudowę dróg innych kategorii. Określono również szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta podał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z 26 czerwca 2013 roku. Do wniosku została dołączona kompletna dokumentacja, zawierająca stosowne opinie i pozwolenia, w tym opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. delegatura w B. z 7 czerwca 2013 roku, Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] 11 czerwca 2013 roku, opinia środowiskowa z 12 września 2012 roku oraz opinia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z 2 maja 2013. Stwierdzono, że przedłożona przez inwestora dokumentacja jest kompletna i spełnia wymagania z art. 11d ust. 1 ustawy. Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213 poz. 1397) inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a tym samym przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Dotychczasowa ulica [...] stanowi drogę o dwukierunkowej jezdni i jednolitej szerokości wynoszącej od 3,5 m do 4,5 m. Oś drogi posiada kilka przełamań i nie stanowi linii prostej, ulica nie posiada ani chodników, ani pobocza umożliwiającego bezpieczne poruszanie się osobom pieszym. Droga w części przebiega po gruntach gminnych, a w części na działkach należących do osób fizycznych, działki prywatne posiadają ogrodzenia oraz zjazdy o niejednolitych parametrach.
O wszczęciu postępowania organ powiadomił poprzez obwieszczenie wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim i w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w okresie od 31 października 2013 roku do 14 listopada 2013 roku. Obwieszczenie zostało też opublikowane w prasie lokalnej Kronika [...] z 31 października 2013 roku. Stronom postępowania objętym wnioskiem o wydanie decyzji zawiadomienie zostało doręczone na piśmie.
Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania przeciwko inwestycji zaprotestowała część właścicieli nieruchomości położonych przy ulicy [...]. Wskazali oni na brak zainteresowania mieszkańców jakąkolwiek potrzebą przebudowy istniejącej drogi i zasugerowali konieczność znalezienia innego rozwiązania projektu rozbudowy ulicy. W piśmie pełnomocnika strony z 27 listopada 2013 podniesiono, że ulica [...] nie spełnia na całym przebiegu wymogu dotyczącego bycia drogą publiczną w rozumieniu ustawy. Zgłoszono także, że nie są spełnione standardy odległości od obiektów budowlanych określone w warunkach technicznych. Podniesiono zarzut sprzeczności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oraz zagrożenia dla stanu istniejących starych budynków mieszkalnych.
W odpowiedzi Prezydent wyjaśnił, że rozbudowa ulicy ma na celu połączenie wszystkich elementów układu drogowego w taki sposób, aby utworzyły całość sieci dróg publicznych miasta i umożliwienie dojazdu od ulicy [...] do terenu położonego za potokiem [...]. Grunty prywatne zajmowane pod rozbudowę dróg publicznych, a także składnik roślinny i budowlany objęte zostaną odszkodowaniem. W chwili obecnej ulica w połowie stanowi drogę publiczną przebiegającą po działce gminnej o nr [...]. Pozostały odcinek ulicy przebiega po działkach prywatnych, do których prawny dostęp mają wyłącznie właściciele. Ulica dochodzi do istniejącego mostu na potoku [...]. Zgodnie z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z [...] roku w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy B. do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...] z [...] r.) ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na odcinku od ulicy [...]. Ulica nie posiada połączenia z istniejącym mostem na potoku [...]. Działka ewidencyjna [...], po której droga w części przebiega, jest działką należącą do Miasta B. Przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 roku mają zastosowanie również do rozbudowy dróg publicznych. Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych nowo wybudowany odcinek zostanie zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Jeżeli chodzi o spełnienie wymagań technicznych nowoprojektowanej drogi, to zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430), dopuszczalne jest przyjęcie mniejszej szerokości ulic niż podane w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia pod warunkiem przeprowadzenia odpowiedniej analizy zgodnie z warunkami określonymi w tym rozporządzeniu. Taką analizę przeprowadził projektant drogi, który w załączonym do decyzji projekcie budowlanym złożył oświadczenie o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Jakkolwiek dla przedmiotowego terenu został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z art. 11i ust. 2 ustawy, do inwestycji nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono potrzebą realizacji inwestycji w zakresie dróg z uwagi na rozwój miasta i powstawanie nowych inwestycji generujących wzmożony ruch. Aktualnie istniejąca ulica [...] łączy z ulicą [...] jedynie budynki nr [...] i [...], natomiast pozostałe budynki przy ulicy [...] oraz istniejące budynki za potokiem nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Przewidziana rozbudowa ma umożliwić dojazd samochodów uprzywilejowanych do istniejącej zabudowy jednorodzinnej, który w chwili obecnej jest utrudniony przez ustawione szlabany w ciągu ulicy [...] i [...], a także niezgodne z przepisami parametry obu ulic. Rozbudowa ulicy wpłynie na rozwój miasta przez realizację nowych inwestycji na terenach za potokiem, które w chwili obecnej są wstrzymane z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej, są to obszary o powierzchni około 25 ha. Przewidziana w projekcie budowlanym przebudowa infrastruktury technicznej, w tym budowa kanalizacji deszczowej i sanitarnej wpłyną na poprawę stanu sanitarnego i warunków środowiska.
W odwołaniu pełnomocnik skarżących wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji. Zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędne stosowanie ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ze względu na fakt, że ulica [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych,
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że ulica [...] jest drogą publiczną w sytuacji, gdy nie spełnia wymogów dotyczących władztwa drogi publicznej określonych w ustawie o drogach publiczny,
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że ulica [...] jest drogą publiczną w sytuacji, gdy nie spełnia ona parametrów technicznych drogi publicznej,
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że planowana inwestycja jest inwestycją strategiczną dla miasta,
- naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieje w sprawie uzasadniony przypadek,
- naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11 kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że ustawy nie stosuje się do projektowanych i jeszcze nie istniejących dróg publicznych, lecz wyłącznie do budowy lub rozbudowy dróg już posiadających status drogi publicznej. Ulica [...] nie spełnia wymogów drogi publicznej, albowiem dopiero po jej wyodrębnieniu planistycznym, ewidencyjnym, prawnym oraz budowlanym może nastąpić nadanie jej kategorii drogi publicznej. Jak wynika z dokumentów, tylko fragment ulicy [...] jest zaliczony do dróg gminnych, w pozostałej części stanowi ona własność prywatną i jest przeznaczona na wyłączny użytek osób przy niej mieszkających. Zbudowana została w celu ułatwienia dojazdu do posesji, a nawierzchnię bitumiczną położono na koszt mieszkańców, którzy wykonują wszelkie remonty i czynności związane z utrzymaniem przejezdności. Odcinek drogi, do którego ma być zastosowana ustawa powinien być zaliczony do dróg publicznych już w momencie wydawania decyzji, a nie po zrealizowaniu inwestycji. Ulica nie spełnia także wymogów drogi publicznej z tego powodu, iż obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Istniejące budynki przy ulicy [...] znajdują się bardzo blisko drogi, w odległości nawet 2 m. Jest to bardzo wąska uliczka i nie kwalifikuje się pod rozbudowę. Nadto drogi publiczne nie mogą należy do osób prywatnych, albowiem drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu. Jak wynika z dokumentów, znaczna część ulicy jest prywatną własnością mieszkańców, a gmina nie wykazała, że jest właścicielem działek pod drogę. Zwrócono także uwagę, że ulica aktualnie kończy się ślepo, a na jej drugim końcu znajduje się tylko mostek nad potokiem. Przy wylocie ulicy [...] nie ma żadnej drogi, projektowana ulica [...] nie istnieje, została zaprojektowana kilkanaście lat wcześniej, ale nie doszło do jej realizacji. W tej sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia, że ulica [...] jest ulicą strategiczną, albowiem za potokiem znajduje się kilka domów, które zostały wybudowane z naruszeniem prawa, to jest bez dostępu do drogi dojazdowej. Zwrócono także uwagę, że inwestycja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego. Przy ulicy znajdują się również budynki objęte ochroną konserwatorską, prace budowlane prowadzone w pobliżu starych obiektów mogą doprowadzić do utraty ich stabilności. Nie było także zasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalność.
Organ odwoławczy przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające w zakresie przebiegu linii rozgraniczających pas drogowy, zakresu ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości oraz wyznaczenia linii wskazujących zakres niezbędnych prac budowlanych poza pasem drogowym.
Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania C. H., E. B. i J. H. orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części określonej w pkt I-IV decyzji Wojewody i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w pkt V orzekł o zezwoleniu na ograniczenie w korzystaniu z wymienionych nieruchomości, określając zakres prac, a w pkt VI umorzył postępowanie w sprawie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nr [...],[...] i [...]. W podstawie prawnej decyzji podano przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r.
W uzasadnieniu wskazano, że rozbudowa ulicy stanowiącej drogę publiczną może być prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Działka drogowa nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością gminy, co potwierdza deklaratoryjna decyzja Wojewody i wpis w księdze wieczystej (str. 14 uzasadnienia). Wniosek inwestora spełnia wymagania określone w art. 11b i 11d ustawy i jest kompletny (str. 7-8 uzasadnienia decyzji organu II instancji). Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, z zachowaniem praw stron (str. 8-9 uzasadnienia). Wojewoda wyjaśnił, że treść decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa art. 11f ust. 1 ustawy. Poddając weryfikacji decyzję organu I instancji organ odwoławczy uznał, że wymaga ona korekty ze względu na stwierdzone niedokładności i braki. Część z nich dotyczyła wymogów z art. 11f ust. 8 pkt 1 lit. g i lit. h ustawy. Na wezwanie organu inwestor zrewidował zakres prac przewidzianych na nieruchomościach, które podlegać miały ograniczeniu w korzystaniu i
zrezygnował z przebudowy zjazdów oraz z ograniczania w korzystaniu z działek [...],[...] i [...], przedłożył oświadczenie o prawie dysponowania na cele budowlane działkami nr [...] i [...]. Skorygowano także projekt podziału działki [...], zgodnie z linią rozgraniczającą pas drogowy (str. 10-11 uzasadnienia). W związku z powyższym w pkt I decyzji Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w zakresie zatwierdzającym linie rozgraniczające drogę i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu przedłożonej mapy w skali 1:500 przedstawiającej proponowany przebieg drogi, stanowiący załącznik nr 1 do decyzji (str. 1 uzasadnienia). W pkt II decyzji Wojewoda orzekł co do istoty w zakresie podziału działki [...] i ujawnienia w pasie drogowym działki [...], za bezcelowe uznając jednocześnie orzekanie o podziale działki nr [...] zajętej w całości pod drogę (str. 11-12 uzasadnienia). Konsekwencją tych zmian jest rozstrzygnięcie Wojewody z pkt III decyzji, gdzie wskazano nieruchomości stające się własnością gminy B., usuwając jednocześnie postanowienia dotyczące zastosowania w sprawie art. 60 i 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda wyjaśnił, że skutek powstały z mocy samego prawa nie zależy od wydania decyzji deklaratoryjnej Wojewody i w oparciu o specustawę drogową nie można ponownie regulować stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogę (str. 12 uzasadnienia). W konsekwencji w pkt IV decyzji zreformowano postanowienia pkt IX decyzji organu I instancji w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego. Natomiast w pkt V decyzji wypełniono dyspozycję art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g i h ustawy określając ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości i wydając zezwolenie na przebudowę sieci uzbrojenia i przebudowy dróg innych kategorii (str. 12 uzasadnienia). Wprowadzone zmiany uznano za zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania. Na stronie 13 uzasadnienia stwierdzono, że w pozostałej części decyzja organu I instancji jest prawidłowa i brak podstaw do jej kwestionowania.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda podał, że organy orzekające w sprawie nie są uprawnione do weryfikowania i korygowania przebiegu drogi przyjętego przez inwestora (str. 13 uzasadnienia). W stosunku do działek należących do skarżących zwrócono się do inwestora o rozważenie zmian, nie zmienił on jednak swojego zamiaru. Organ nie ma także uprawnień do badania zgodności projektu z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym zakresie odpowiedzialność ponosi projektant (str. 15-16 uzasadnienia). Wojewoda nie podzielił stanowiska, że projektowany odcinek drogi musi być zaliczony do dróg publicznych przed wydaniem decyzji, skoro stanowi on rozbudowę istniejącej drogi publicznej (str. 16 uzasadnienia). Za zasadne uznał także Wojewoda nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (str. 16-17 uzasadnienia). Wskazał jednocześnie, że inwestor nie skorzystał z tego rygoru, a decyzja organu II instancji ma walor ostateczności. Wyjaśnił, że skutki realizacji inwestycji drogowej reguluje art. 13 ust. 3 specustawy drogowej, dający właścicielom działek roszczenie o nabycie tych części, które po podziale nie nadają się do dotychczasowego wykorzystania.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także o wstrzymanie wykonania decyzji. W skardze powtórzono zarzuty zgłoszone w dowołaniu:
- naruszenia prawa materialnego poprzez błędne stosowanie ustawy z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ze względu na fakt, że ulica [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych,
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że ulica [...] jest drogą publiczną w sytuacji, gdy nie spełnia wymogów dotyczących władztwa drogi publicznej określonych w ustawie o drogach publiczny,
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że ulica [...] jest drogą publiczną w sytuacji, gdy nie spełnia ona parametrów technicznych drogi publicznej,
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że planowana inwestycja jest inwestycją strategiczną dla miasta,
- naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnienie w sprawie uzasadniony przypadek,
- naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11 kodeksu postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania i powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu, cytując obszernie fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych. Podkreślono, że ulica [...] nie może być w całości zaliczona do dróg publicznych, bo w części przebiega nadal po gruntach prywatnych. Przyznano, że droga uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] r. została zaliczona do dróg lokalnych miejskich, ale uchwała ta nie precyzuje przebiegu drogi i nie zawiera prawidłowo sporządzonej metryki drogi. Drogi publiczne nie mogą stanowić własności prywatnej. Naruszenie art. 7 k.p.a. polega na pominięciu, że mieszkańcy ulicy sprzeciwiają się jej rozbudowie. Naruszeniem art. 8 k.p.a. jest bezprawne wtargnięcie na nieruchomości w celu dokonania pomiarów, nieuwzględnianie opinii i zdania właścicieli nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 20 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 136/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wniosek o wtrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na to rozstrzygnięcie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 czerwca 2015 r., sygn. II OZ 553/15.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:
Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji była ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej zwana ustawą). Zgodnie z art. 11g ust. 2 tej ustawy, skargę do sądu administracyjnego na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w ciągu dwóch miesięcy. Odmiennie jednak, niż w przypadku powołanej ustawy, przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), nie przewidują uproszczonych procedur w zakresie doręczania przez sąd pism procesowych. Sąd zobowiązany jest prawidłowo doręczać pisma procesowe wszystkim stronom i uczestnikom postępowania, ustaliwszy w razie wątpliwości ich adres i następców prawnych, a także doręczać wszystkim uczestnikom odpisy składanych przez strony pism, wzywając strony do usunięcia ewentualnych braków, związanych z niedostateczną ilością odpisów tych pism. Rozpoznaniu podlegał także wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania decyzji. Ze względu na konieczność dokonania wskazanych czynności, które dokumentują akta sądowe sprawy, skarga wniesiona do sądu 4 lutego 2015 r. została skierowana na rozprawę zarządzeniem z 16 lipca 2015 r.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) jest legalność zaskarżonej decyzji. Kontroli tej sąd dokonuje w granicach sprawy, nie będą związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Nie jest usprawiedliwiony zasadniczy zarzut podnoszony przez skarżących, odnoszący się do zastosowania przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej ustawa lub specustawa drogowa). Zgodnie z art. 1 ust. 1, ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej u.d.p.). Nie jest kwestionowane, że warunkiem uzyskania statusu drogi publicznej jest, zgodnie z art. 1 u.d.p., zaliczenie drogi do określonej kategorii w drodze stosownego aktu, o jakich mowa w art. 5-7 u.d.p. W przypadku drogi gminnej aktem takim jest uchwała rady gminy, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.d.p.
Kwestionując dopuszczalność stosowania do planowanej inwestycji specustawy drogowej skarżący podnoszą, że nie ma ona statusu drogi publicznej. Zarzut ten odnoszony jest jednak przez nich do tego fragmentu ulicy [...], która przebiega po gruntach prywatnych. Działki położonej w tej części dotyczą także dołączone do skargi decyzje Wojewody z [...] r. i [...] r., którymi odmówiono stwierdzenia nabycia przez gminę B. własności nieruchomości nr [...]. Decyzje te były wydane w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W uzasadnieniu tych decyzji wskazano, że ulica [...] zaczyna się od drogi publicznej ulicy [...] i przebiega po urządzonej działce [...], ten odcinek stanowi własność miasta. W dalszym przebiegu leży na działkach prywatnych. Tej okoliczności nie kwestionują skarżący w skardze. Nie budzi wątpliwości Sądu, że ulica [...] w zakresie działki gminnej [...] stanowi drogę publiczną zgodnie z uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...] r, prawidłowość zaś tej uchwały nie podlega badaniu w niniejszym postępowaniu. Nie jest także wątpliwe, że w dalszej części przebiega po działkach prywatnych. Kwestą wymagającą rozważenia jest zatem, czy w takim stanie faktycznym, istnieją podstawy do prowadzenia postępowania w trybie specustawy drogowej.
W przekonaniu Sądu, zasadne jest zastosowanie w sprawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...). Nie jest ono ograniczone wyłącznie do przypadków, gdy droga będąca przedmiotem wniosku już uprzednio w całości ma status drogi publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lipca 2010 r., sygn. IV SA/Po 152/10). W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma nadto potrzeby generalnie rozstrzygać o zakresie stosowania specustawy do budowy nowych, nieistniejących jeszcze dróg. Nie można bowiem pominąć, że inwestycja dotyczy rozbudowy istniejącej drogi publicznej. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), mającej w sprawie zastosowanie w zakresie określonym w art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, rozbudowa stanowi budowę obiektu budowlanego. Ponieważ zaplanowane roboty przewidują zmianę pasa drogowego, nie można ich zakwalifikować jako przebudowy, ale właśnie rozbudowę drogi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność stosowania specustawy drogowej do rozbudowy drogi publicznej jest akceptowana (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2348/10). Fakt, że część działek koniecznych dla rozbudowy drogi nie stanowi własności gminy nie stanowi żadnej przesłanki negatywnej. Ustawodawca wszak wprost przewiduje, że taka sytuacja będzie przy inwestycjach drogowych powszechna i reguluje w ustawie nabywanie nieruchomości pod drogi, w szczególności w art. 12. Zaskarżona decyzja zawiera postanowienia odnoszące się do zatwierdzenia podziału nieruchomości i wskazuje działki przechodzące na własność gminy. Kwestie własnościowe i faktycznego władztwa nad nieruchomościami nie stanowią zatem żadnej przeszkody do zastosowania ustawy i wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Żaden przepis nie uzależnia także dopuszczalności stosowania specustawy od spełniania przez drogę standardów warunków technicznych. W szczególności odległości dotyczące sytuowania budynków względem drogi nie mają zastosowania w odniesieniu do budowy i lokalizacji drogi, ale do lokalizacji budynków przy drodze. Istniejące w terenie budynki nie wyznaczają zatem dla inwestycji drogowej żadnej wielkości, która wymaga uwzględnienia, jak wyjaśnił w uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda. Ponieważ o przebiegu drogi decyduje inwestor, a organ nie ma możliwości jego weryfikowania, budynki stanowiące przeszkodę w budowie mogą podlegać nawet wyburzeniu. Nie ma także normatywnego znaczenia, czy inwestycja ma charakter strategiczny dla gminy. Celowość budowy drogi leży poza zakresem sprawdzeń dokonywanych przez organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zarzuty podnoszone w tym zakresie w skardze nie mogły zatem doprowadzić do uchylenia decyzji.
Zgodzić się należy natomiast z zarzutem, że nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności nie zostało uzasadnione w sposób adekwatny do wagi skutków, jakie wynikają z takiego rygoru na gruncie specustawy. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na wynik postępowania, albowiem po pierwsze, inwestor z tego rygoru nie skorzystał, po wtóre zaś rygor ten ma znaczenie na etapie wydania decyzji organu I instancji, decyzja organu odwoławczego jest ostateczna i podlega wykonaniu bez względu uprzednią klauzulę natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie każde uchybienie przepisom procedury uzasadnia uwzględnienie skargi, warunkiem jest możliwy wpływ na wynik postępowania.
Zastrzeżenie powyższe odnosi się także do zarzutów naruszenia ogólnych zasad k.p.a. z art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. Regulacja specustawy drogowej ma charakter szczególny i wyłącza niektóre regulacje kodeksowe, przykładowo w zakresie informowania stron postępowania o czynnościach procesowych. W sprawie zastosowano przepisy art. 11d ust. 5 i 6 oraz 11f ust. 3,4 i 6 ustawy, brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Wydanie decyzji wbrew sprzeciwowi części mieszkańców i właścicieli działek nie świadczy o naruszeniu zasady uwzględniania słusznego interesu obywateli, wyważanie interesu publicznego i prywatnego ma miejsce przy decyzjach uznaniowych, a do takich zaskarżona decyzja nie należy. Prawidłowo Wojewoda wskazał, że nie można odmówić wydania decyzji, jeśli wniosek odpowiada przepisom prawa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda szczegółowo opisał zebrany materiał, w tym opinie i uzgodnienia. Strona skarżąca nie zakwestionowała materiału sprawy w tym zakresie, Sąd z urzędu nie dostrzega wad mogących uzasadniać uchylenie decyzji. Zaznaczyć też trzeba, że za dopuszczalne należy uznać podjęcie przez organ II instancji orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku uchylenia decyzji organu I instancji w części organ odwoławczy może w tym zakresie orzec co do istoty. Nie ma natomiast obowiązku do stwierdzania w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje decyzję w mocy. Sytuacja prawna strony w konsekwencji jest określana decyzją organu odwoławczego i decyzją organu I instancji w części nieuchylonej, stanowisko takie jest wyrażane w piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Lex/el., 2015). Sąd nie stwierdził także braków w zakresie obligatoryjnej treści decyzji, określonej w art. 11f ust. 1 ustawy.
Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi.