II SA/GL 1350/19

II SA/Gl 1350/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan /sprawozdawca/
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1417/20 - Wyrok NSA z 2023-11-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 stycznia 2015 r., E. P. i J. R., wystąpili do Prezydenta Miasta C. o zwrot nieruchomości (działki nr 1) przejętej przez Skarb Państwa aktem notarialnym z [...] r.
Decyzją z [...] r. Prezydent Miasta C. (dalej: Prezydent) wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu na rzecz E. P. i J. R. nieruchomości przejętej umową z [...] r. Rep. [...] uznając, iż cel nabycia został na niej zrealizowany. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Śląskiego, decyzją z [...] r. nr [...], którą przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nakazując jednoznaczne ustalenie zagospodarowania działek objętych postępowaniem.
Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent ponownie odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w C., oznaczonej w dacie jej nabycia przez Skarb Państwa jako działka nr 1 o pow. 0,0657 ha, a w dacie orzekania stanowiącej działki nr 2 (pow. 0,0189 ha) i nr 3 (pow. 0,0468 ha), objętej księgą wieczystą [...], będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w S..
Działka nr 1 o powierzchni 0,0657 ha została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. Rep. [...], zawartej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zgodnie z treścią tej umowy współwłaścicielami nieruchomości byli: p. O. R. w 1/2 części oraz p. E. P. w 1/2 części, za którą otrzymały cenę w kwocie 142 265,64 zł. Zgodnie planem zagospodarowania przestrzennego miasta C. nieruchomość została przeznaczona pod "zwarte wielokondygnacyjne budownictwo mieszkaniowe - osiedle B", co potwierdza pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. znak [...] skierowane do ówczesnych współwłaścicielek nieruchomości, operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę do spraw rolnych p. J.K., w którym wskazano, że nieruchomość ta zostanie przejęta pod takie właśnie budownictwo oraz treść decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z dnia [...] r. znak [...] o oddaniu na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "C" w użytkowanie wieczyste m. in. działki nr 1, w której wskazano, że działka ta zostaje oddana pod budowę osiedla mieszkaniowego "B".
W swojej decyzji, Prezydent wskazał, że nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania, co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazany w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez "D" w C. (dalej; "D") prawa użytkowania wieczystego gruntu (m.in. działek nr nr 2 i 3 obręb [...]) wraz z prawem własności m. in. "budynku murowanego kotłowni [...] wraz z jego wyposażeniem i baraku socjalno-biurowego wraz z ogrodzeniem i obramowaniem składowiska". Aktualnie w dziale II księgi wieczystej nr [...] wpisane jest "A" spółka z o.o. z siedzibą w P. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. Rep. [...].
Ponadto badając stan ewidencyjny nieruchomości ustalono, że działki: nr 2 o powierzchni 0,0189 ha oraz nr 3 o powierzchni 0,0468 ha, odpowiadają działce nr 1 o powierzchni 0,0657 ha, która z kolei odpowiada oznaczonej na planie parcelacji działce nr 4 o powierzchni 0,0657 ha opisanej w dziale [...]. Zmiana numeracji powstała w wyniku nowego pomiaru do założenia ewidencji gruntów.
W związku z powyższym, organ był zobowiązany do zbadania merytorycznie przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami to jest zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając, czy na nieruchomości został zrealizowany cel nabycia. Prezydent ustalił, że cel ten, jakim była "realizacja zwartego wielokondygnacyjne budownictwo mieszkaniowe - osiedle "B" został wykonany zgodnie uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w C. z [...] r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania osiedla "B".
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez E. P. i J. R., reprezentowanych przez pełnomocnika, Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazując przede wszystkim, iż w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami co oznacza, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje ani poprzedniej współwłaścicielce przejętej nieruchomości, ani następcy prawnemu jej współwłaścicielki. Zauważono również, iż nawet w sytuacji, gdyby przesłanki te nie były spełnione, nieruchomość ta nie mogłaby zostać uznana za zbędną w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taka podlegać zwrotowi. Z dowodów zebranych w toku szczegółowo przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego wynika bowiem, że cel wywłaszczenia został na działkach 2 i nr 3 zrealizowany.
Organ wskazał, że ze znajdującej się w aktach postępowania (i ujawnionej w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej) decyzji Wojewody Śląskiego z [...] r. nr [...], sprostowanej postanowieniem z [...] r. wynika, że z dniem [...] r. "D", którego następcą była adresatka ww. decyzji "E" S.A., nabyło z mocy prawa, prawo użytkowania wieczystego, między innymi, działek nr 2 i nr 3, położonych w C., objętych księgą wieczystą [...], stanowiących własność Skarbu Państwa. Nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczani nieruchomości (Dz. U. nr 79 poz. 464), zgodnie z którym grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego.
Decyzja administracyjna wydawana w postępowaniu uwłaszczeniowym, prowadzonym w oparciu o ww. przepisy, ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że jedynie potwierdza skutek prawny (w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uprawniony podmiot), zaistniały w określonej dacie, z mocy samego prawa.
Wojewoda wskazał, że mając na uwadze fakt, iż zarówno podmiot, który pierwotnie nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, jak również obecny użytkownik wieczysty ("A" Spółka z o.o. z siedzibą w S.) są osobami trzecimi w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwierdzić należy iż w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w tym przepisie (art. 229), co oznacza, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje ani poprzedniej współwłaścicielce przejętej nieruchomości, ani następy prawnemu jej współwłaścicielki; tym samym wyłączona jest więc konieczność badania, czy cel wywłaszczenia został na tej nieruchomości niej zrealizowany.
Na marginesie Wojewoda postanowił odnieść się także do kwestii zbędności nieruchomości i wskazać informacyjnie dla stron postępowania, że została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wskazał, że nawet gdyby wnioskodawcom przysługiwało roszczenie o jej zwrot, i tak nie byłoby podstaw do jego dokonania. Przedmiotowa nieruchomość nie stała się bowiem zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Decyzja ta została odebrana przez pełnomocnika [...] r., natomiast [...] r. w Kancelarii Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach złożona została ich skarga na ww. rozstrzygnięcie skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach za pośrednictwem Wojewody Śląskiego.
W skardze zarzucono powyższej decyzji naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszenie art. 136 ust. 3 tej ustawy, zakwestionowano zarówno zrealizowanie na spornych działkach celu wywłaszczenia, jak i zaistnienie w sprawie przesłanek wskazanych w art. 229 ustawy. Zwrócono przy tym uwagę, iż w decyzji z dnia [...] r. Wojewoda Śląski nie stwierdził zaistnienia okoliczności wyłączających roszczenie zwrotowe, wymienionych w tym przepisie i odniósł się wyłącznie do kwestii realizacji na nieruchomości celu wywłaszczenia, nakazując jego szczegółowe zbadanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że roszczenie o zwrot nieruchomości skarżącym w ogóle nie przysługuje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna albowiem nie doszło do naruszenia prawa. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, sąd skargę oddala w całości albo w części.
Przedmiotem sporu w sprawie pozostaje prawidłowość wykładni art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204), dalej u.g.n., i możliwość jego zastosowania w sprawie. Art. 229 stanowi: "Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej."
Jak wynika z analizy tego przepisu, roszczenie o zwrot nie będzie przysługiwało uprawnionemu podmiotowi jeśli zostaną spełnione dwie przesłanki: po pierwsze - przed dniem wejścia w życie u.g.n., a więc przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej; po drugie - prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Jeśli chodzi o pierwszą przesłankę, to została ona spełniona w przedmiotowej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości. "D" w C. ("D"), którego następcą jest "E" S.A., z dniem [...] r. nabyło z mocy prawa, w trybie ustawy uwłaszczeniowej (art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczani nieruchomości (Dz. U. nr 79 poz. 464), prawo użytkowania wieczystego, w tym między innymi, działek nr 2 i nr 3 (obedcnie , położonych w C., objętych księgą wieczystą [...], stanowiących własność Skarbu Państwa.
Jeżeli przed dniem [...] r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (np. w przypadku sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości wywłaszczonej, połączonego z wpisem prawa w księdze wieczystej), roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje niezależnie od tego, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości, wynikające z przepisów art. 136 i nast.u.g.n. (por. wyroki NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. I OSK 870/16; z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1674/15, sygn. I OSK 2652/15 i sygn. akt I OSK 2674/15; z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. I OSK 386/06; z dnia 10 maja 2001 r., sygn. I SA 2572/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. IV SA/Wa 2111/15). Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 229 u.g.n. sformułowaniem "roszczenie nie przysługuje" powoduje niemożliwość załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem strony domagającej się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31 grudnia 1997 r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 u.g.n. Przepis art. 229 u.g.n. jest przepisem o charakterze intertemporalnym, z istoty którego wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Przepis ten ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Dla ustalenia ziszczenia się przesłanek, o których mowa w tym przepisie nie mają znaczenia późniejsze zmiany w stanie prawnym nieruchomości albo jej części, bowiem skoro roszczenie to na dzień wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie istniało to nie mogło "odżyć" w późniejszym okresie.
Należy także zauważyć, że art. 229 u.g.n. został zamieszczony w Dziale VII tej ustawy zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", jest więc przepisem o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa. Z samej istoty tego typu przepisów wynika, że punktem odniesienia jest dotychczasowy stan prawny oraz ukształtowane na jego podstawie stosunki prawne trwające w momencie wejścia w życie nowych przepisów. Z tego wynika, że art. 229 u.g.n. ma zastosowanie, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. I OSK 544/06). Innymi słowy omawiana konstrukcja normatywna odnosić się będzie do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r., tj. w dniu wejścia w życie u.g.n. Zatem z racji na intertemporalny charakter przepisu art. 229, odnosi się on do stanów, jakie istniały w dniu 1 stycznia 1998 r. To z kolei prowadzi do wniosku, że na podstawie tego przepisu, w sytuacji zaistnienia okoliczności zawartych w jego hipotezie, nie można uznać, że w tym dniu istniało po stronie byłych właścicieli roszczenie o zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w warunkach wywłaszczenia.
Pozostaje natomiast kwestia ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej, skoro prawo to zostało wpisane na rzecz "D" w C. dopiero [...] r. Zatem nie było wpisane w dacie wejścia w życie u.g.n.
Trzeba zauważyć, że nabycie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w tym przypadku z mocy samego prawa, na podstawie art. 200 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464, z późn. zm.). Zgodnie z tym ostatnim przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Decyzja wydawana w trybie w/w przepisów jest aktem deklaratoryjnym, potwierdzającym jedynie skutek prawny powstały ex lege. Nie kreuje nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy, ale potwierdza nabycie prawa użytkowania wieczystego.
W przypadku nabycia prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa (co ma być jedynie potwierdzone wydawaną później decyzją administracyjną) wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, gdyż nabycie prawa wieczystego użytkowania nastąpiło z mocy prawa z konkretną datą i nie zależy od tego, kiedy zostanie wydana decyzja potwierdzająca nabycie tego prawa, ani od tego, kiedy i czy w ogóle prawo to zostanie ujawnione w księdze wieczystej (por. m.in. uchwała SN z dnia 5 grudnia 2002 r., III CZP 71/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 133).
Przepis art. 229 u.g.n. nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest, czy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie umowy cywilnoprawnej, czy ex lege, na mocy decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA: z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 648/08, publ. Lex nr 552324; z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 904/10). W sprawie niniejszej należało przyjąć, że do ustanowienia prawa doszło w dniu 5 grudnia 1990r. Fakt nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy samego prawa ma jednak znaczenie z tego względu, że wpis tego prawa do księgi wieczystej nie ma, jak wyżej wspomniano, charakteru konstytutywnego, lecz jedynie porządkowy. W takim zaś wypadku brak ujawnienia prawa nabywcy jako osoby trzeciej w księdze wieczystej (także przed dniem wejścia w życie u.g.n., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie) nie ma istotnego znaczenia, gdyż funkcja wpisu tego prawa do księgi wieczystej pod stronie zbywcy nie jest przesłanką konstytutywną nabycia prawa użytkowania wieczystego.
Osobą trzecią, w rozumieniu przepisu art. 229 u.g.n. jest każda - zarówno fizyczna, jak prawna - osoba inna (zatem trzecia) niż poprzedni właściciel nieruchomości lub Skarb Państwa, na którego rzecz utracił on swą własność. W niniejszym przypadku podmiotem tym jest "F" . z siedzibą w W.. Nie ulega wątpliwości, że jest to osoba trzecia w rozumieniu tego przepisu.
Niezależnie od powyższych rozważań, prowadzących do wniosku, że spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 229 u.g.n., należy podnieść, iż – jak się przyjmuje - nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego. Decyzja taka, bez uprzedniego rozwiązania umów użytkowania wieczystego bądź wygaszenia prawa zarządu lub użytkowania wieczystego, naruszałaby porządek prawny, gdyż kolidowałaby z istniejącym na gruncie stanem prawnym, a nadto byłaby niewykonalna, skoro Skarb Państwa jak i gmina nie mogłyby zwrócić nieruchomości, nad którymi utraciły władanie w momencie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (wyrok NSA z 20 sierpnia 2008r., sygn. I OSK 1179/07, wyrok NSA z 8 kwietnia 1998r., sygn. IV SA 390/98). Jak wynika z art. 21 u.g.n., do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którym zgodnie z art. 23 ust. 1 u.g.n. gospodarują co do zasady starostowie, należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Okoliczność powyższa, związana z faktem, że na przedmiotowej nieruchomości bezspornie ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz "D" , jest zatem dodatkowym powodem braku możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz wnioskodawczyni.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.