II SA/Gl 1349/25

II SA/Gl 1349/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M.S., Z.S. (S.) od postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 września 2025 r. nr WINB-WOA.7722.179.2025.DS w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 września 2025 r. , nr WINB-WOA.7722.179.2025.DS, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1965r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia M. i Z. H. (dalej "Skarżący") od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "PINB" lub "organ I instancji"), nr [...] z dnia 21 lipca 2025 r., znak [...], ustalającej dla Skarżących opłatę legalizacyjną w kwocie 50.000,00 zł z tytułu legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. przy ul. [...] na działce nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
W związku z pismem Starosty [...] dotyczącym robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w B. przy ul. [...] na działce nr [...] rozpoczętych przed dokonaniem zgłoszenia, PINB przeprowadził w dniu 17 grudnia 2024 r. czynności kontrolne na ww. działce, podczas których ustalił, że na wskazanej działce są dwa obiekty budowlane: budynek mieszkalny i budynek garażowo-gospodarczy. W dniu 19 grudnia 2024 r. Starosta [...] poinformował PINB, że zgłoszenie robót budowlanych z dnia 16 grudnia 2024 r. było jedynym zgłoszeniem, którego zakres obejmował roboty budowlane na działce nr [...] przy ul. [...] w B.
Pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. Skarżący skierowali do PINB pismo, w którym wyjaśnili, że na swojej działce w B. wybudowali w listopadzie 2024 r., dwa budynki, a zgłoszenie budowy nastąpiło 16 grudnia 2024 r. Ponadto wskazali, że postanowili rozpocząć budowę, aby nie płacić kary firmie budowlanej i w tym czasie uzupełnić dokumenty do zgłoszenia budowy.
W dniu 7 stycznia 2025 r. odbyły się ponowne czynności kontrolne na działce Skarżących podczas, których dokonano oględzin wybudowanych budynków. Ustalono ich powierzchnię i konstrukcję. Do protokołu załączono dokumentację fotograficzną i załączniki graficzne.
Postanowieniem nr [...] z dnia 16 stycznia 2025 r. PINB wstrzymał budowę budynku mieszkalnego do 70 m2 przy ul. [...] na działce nr [...] w B. wybudowanego bez wymaganego prawem zgłoszenia.
W dniu 12 lutego 2025 r. Skarżący złożyli wniosek o legalizację budynku przy ul. [...] na działce nr [...] w B..
Postanowieniem nr [...] z dnia 17 lutego 2025 r. PINB nałożył na Skarżących obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2025 r. dokumentów legalizacyjnych dotyczących obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego do 70 m2 w B. przy ul. [...] na działce nr [...]. Żądane dokumenty wpłynęły do PINB w dniu 30 kwietnia 2025 r.
W związku z powyższym, postanowieniem nr [...] z dnia 21 lipca 2025 r. PINB ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000,00 zł, z tytułu budowy bez wymaganego zgłoszenia budynku mieszkalnego na działce Skarżących.
Zażalenie na postanowienie złożyli w dniu 31 lipca 2025 r. Skarżący.
Organ odwoławczy opisanym na wstępie postanowieniem uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie.
Dokonując oceny materiału dowodowego sprawy ŚWINB podniósł, że pomimo wskazania przez organ I instancji, iż dokumenty legalizacyjne są kompletne powyższe nie przesadza o możliwości wprowadzenia kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego. ŚWINB podkreślił, że wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej niejako wskazuje na prawidłowość i kompletność przedłożonych dokumentów legalizacyjnych. W ocenie organu odwoławczego PINB nie dokonał uprzedniej i wyczerpującej analizy i oceny przedłożonych przez Skarżących dokumentów. W dokumentacji legalizacyjnej brak jest bowiem oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane przez Skarżących oraz nie zgadza się także ilość przedłożonych projektów. Na potwierdzenie Swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 603/19. Zdaniem ŚWINB PINB powinien był przeanalizować dokumenty pod kątem art. 34 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) – dalej "P.b.", czego zaniechał. Zaniechanie organu I instancji skutkowało wydaniem przez niego rozstrzygnięcia bez pełnego i rzetelnego przeprowadzenia jednego z etapów postępowania legalizacyjnego co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W końcowej części uzasadnienia ŚWINB zweryfikował prawidłowość wyliczenia opłaty legalizacyjnej przez organ I instancji stwierdzając jego prawidłowość.
W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie postanowienie organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem postanowienie organu pierwszej instancji w pierwszej kolejności powinna zostać umorzone jako bezprzedmiotowe;
2) art. 105 k.p.a. poprzez niezastosowanie i nieumorzenie postępowania naruszającego podstawową zasadę art. 8 k.p.a. postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Z uwagi na podniesione zarzuty Skarżący wnieśli o:
1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania;
2) przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z umowy zawartej z M. Sp. z o.o. na budowę domu;
3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżący przedstawili przebieg swoich działań przed Starostą [...] i zachowaniu urzędników Starostwa, które wprowadziło ich błędne przeświadczenie o kolejności podejmowanych czynności w związku ze zgłoszeniem budowy. Z uwagi na opieszałość urzędników, działając cały czas w dobrej wierze i starając dopełnić wszelkich nałożonych prawem obowiązków, znaleźli się w stanie wyboru pomiędzy zerwaniem umowy z firmą budowlaną i zapłatą kary umownej, a rozpoczęciem budowy bez zgłoszenia. Organ architektoniczno – budowlany dwukrotnie nie przyjął od Skarżących zgłoszenia prac budowlanych przedmiotowego domu, niezależenie od tego czy zgłoszenie było kompletne czy też nie. W ocenie Skarżących organ nie był do tego uprawniony.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Jak stanowi art. 3 § 2a p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei z treści art. 64f p.p.s.a. wynika, że od postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od postanowienia". Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA: z 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 2345/21; z 27 lipca 2021r., sygn. akt I OSK 959/21). Sąd ocenia więc jedynie, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Taka wykładnia przepisu art. 64e p.p.s.a. znajduje potwierdzenie w treści art. 151a § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Przede wszystkim należy zauważyć, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3.
Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne, gdy organ odwoławczy może uzupełnić braki postępowania we własnym zakresie. Jest to konsekwencją reguły ustawowej, a mianowicie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. musi mieć charakter wyjątkowy. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien więc nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymagających wyjaśnienia, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. Tylko umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawy do wydania decyzji lub postanowienia kasacyjnego.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wydał rozstrzygnięcie kasacyjne, ponieważ ustalony stan faktyczny sprawy wskazywał na konieczność zastosowania przez organ I instancji innego etapu postępowania legalizacyjnego.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie dokonał analizy dokumentów przedłożonych mu przez Skarżących w ramach postepowania legalizacyjnego jednocześnie wskazując na dostrzeżone braki tej dokumentacji – brak oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane przez Skarżących czy brak odpowiedniej ilości projektów. Tym samym w ocenie organu odwoławczego wydanie postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej było przedwczesne. Stwierdzenie przez organ I instancji braków dokumentacji legalizacyjnej winno skutkować wydaniem przez ten organ postanowienia o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie na podstawie art. 49 ust.1a P.b. Słusznie więc ŚWINB uchylił zaskarżone postanowienie przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem ponownej analizy dostarczonej dokumentacji legalizacyjnej i ewentualnego wezwania skarżących do jego uzupełnienia w trybie przewidzianym przepisami prawa budowlanego.
Odnosząc się do treści sprzeciwu Sąd ponownie pragnie zwrócić uwagę, że postępowanie sądowo-administracyjne wywołane sprzeciwem jest ograniczone wyłącznie do badania czy organ odwoławczy miał prawo zastosować art. 134 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym postępowaniu zarzutów merytorycznych, które we wniesionym sprzeciwie dotyczyły legalności wzniesienia przez skarżących budynku będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego.
Z tych względów oraz na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.