II SA/Gl 134/25

II SA/Gl 134/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art.7, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi K. W. (W.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 28 listopada 2024 r. nr IFXIV.7840.11.7.2024 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 27 lutego 2024 r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. Wojewoda Śląski, po rozpatrzeniu odwołania obecnie skarżącego K. W. (inwestor), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 lutego 2024r., nr[...] , odmawiającą zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę myjni samochodowej o myjnię bezobsługową wraz z dodatkowym separatorem ropopochodnym, osadnikami oraz wewnętrzną instalacją gazu, na działce nr [...] przy ul.[...] w T.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że wnioskiem z dnia 16 września 2021 r. inwestor wystąpił do Starosty [...] o pozwolenie na budowę dla powyższej inwestycji. Z inicjatywy inwestora postępowanie dotyczące jego wniosku zostało zawieszone w dniu 22 grudnia 2021 r. Natomiast w dniu 14, lutego 2024 r. również z inicjatywy inwestora, organ podjął prowadzenie postępowanie. W jego wyniku decyzją z dnia 27 lutego 2024 r. Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi wnioskowanego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Starosta jako powód odmowy wskazał niezgodność zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, ze względu na wynikający z § 87 ust. 2 pkt 2c) tego planu zakaz realizacji nowych obiektów usługowych z zakresu motoryzacji na terenie 4S-MNUII.
Inwestor wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Nie zyskał jednak aprobaty organu odwoławczego, który wskazaną na wstępie decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. (obecnie zaskarżoną) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Według Wojewody przedłożony przez inwestora projekt, choć został określony jako rozbudowa istniejącej myjni samoobsługowej, to jednak w istocie dotyczy budowy drugiego, odrębnego obiektu, tj. myjni bezobsługowej, obok istniejącej myjni. Dlatego nie może on zostać uznany za projekt "rozbudowy istniejącej myjni". Dotyczy bowiem obiektu zupełnie nowego, który będzie realizowany na terenie inwestycyjnym odrębnie i niezależnie od istniejącej myjni samoobsługowej. Z kolei realizacji nowego obiektu sprzeciwiają się ustalenia obowiązującego miejscowegogo planu zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta T. (m.p.z.p.).
Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że teren inwestycji w m.p.z.p. ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz nieuciążliwą funkcję usługową, w tym rzemiosło. Teren ten oznaczono symbolem 4S-MNUII. Zgodnie z § 87 ust. 2 pkt 1 lit. g) m.p.z.p. - na terenie 4S-MNUII "dopuszcza się adaptację istniejących obiektów związanych z obsługą pojazdów z możliwością ich rozbudowy o wielkość nie przekraczającą 25% powierzchni całkowitej obiektów istniejących". Według zaś § 87 ust. 2 pkt 2 lit. c) m.p.z.p. na terenie 4S-WINUII "obowiązuje zakaz realizacji nowych obiektów usługowych z zakresu motoryzacji". Wyklucza to możliwość zlokalizowania na działce inwestycyjnej zaprojektowanej myjni bezobsługowej. Stanowi ona bowiem nowy obiekt usługowy z zakresu motoryzacji.
Odnosząc się do argumentacji wniesionego odwołania Wojewoda zauważył, że nawet gdyby objęta wnioskiem myjnia bezobsługową zaprojektowana została faktycznie jako rozbudowa istniejącej myjni samoobsługowej, to jej wielkość nie powinna przekraczać 25% powierzchni całkowitej istniejącej myjni. Tymczasem przedłożony projekt zakłada realizację obiektu znacząco przekraczającego tak określony parametr powierzchni całkowitej.
Wojewoda zauważył ponadto, że Starosta wezwał inwestora do wykazania zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego, a wobec niespełnienia nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie - wydał decyzję odmowną zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.
W skardze na powyższą decyzję zarzucono:
1) błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść decyzji poprzez dowolne ustalenie, że projektowana adaptacja dotychczasowej myjni samochodowej nie stanowi rozbudowy istniejącego obiektu, a budowę nowego, która swoimi rozmiarami będzie przekraczała wielkość 25% powierzchni obiektu istniejącego, a także poprzez dowolne ustalenie, że zakres prac będzie dotyczył budowy nowego budynku, a nie rozbudowy istniejącego obiektu, a także poprzez dowolne ustalenie, że zakres przedmiotowego wniosku dotyczy jedynie budynku, a nie obiektu rozumianego jako "zespół urządzeń technicznych zamontowanych w części budowlanej niezbędnej do ich funkcjonowania, tworzącego wraz z tą częścią całość techniczno - użytkową";
2) naruszenie: art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., przez orzeczenie o niezgodności projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, co nie znajdowało oparcia w treści i rysunku tego planu i skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, oraz niedokładne i nieobiektywne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zastosowanie rozszerzającego sposobu wykładni przepisów prawa i m.p.z.p. niezgodnie z ich celem oraz brzmieniem i w sytuacji i w sposób bezprawnie ograniczający uprawnienia skarżącego;
3) naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści § 87 ust. 2 pkt 1 lit g) w związku z § 87 ust. 2 pkt 2 lit. c) m.p.z.p. na korzyść skarżącego co do rozumienia i zakresu przedmiotu inwestycji, w zakresie w jakim ograniczają one uprawnienia skarżącego do rozbudowy istniejącego obiektu w postaci myjni;
4) naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy, a także przez nierzetelne i nieobiektywne wyjaśnienie sprawy na jedynie 3 stronach, bez wykazania na jakiej podstawie organy podjęły stosowne decyzje, w tym bez wkazania co stanowiło podstawę oceny budowy nowego obiektu oraz "znaczącego przekroczenia parametrów powierzchni całkowitej" rozbudowy istniejącego obiektu, oraz opieranie się na argumentach nieposiadających oparcia w przepisach prawa; nieobiektywną i dowolną oraz nie znajdującą oparcia w przepisach prawa ocenę działań organu pierwszej instancji, skutkującą utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji odmownej;
5) naruszenie art. 80 k.p.a. przez wyciągnięcie z materiału dowodowego nielogicznych wniosków, że wniosek dotyczy budowy nowego obiektu oraz przez wyjście poza granice opracowania m.p.z.p., podczas oceny zgodności projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego z jego ustaleniami, w sytuacji gdy na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy § 87 ust. 2 pkt 1 lit g) w związku z § 87 ust. 2 pkt 2 lit. c), nie mogą prowadzić do zakazu rozbudowy istniejącego obiektu w postaci myjni;
6) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy Wojewoda powinien uchylić w całości tę decyzję i orzec co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego;
7) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść decyzji w postaci art. 3 pkt 1, 2, 3 ustawy prawo budowlane w zw. z § 87 ust. 2 pkt 1 lit. g) w związku z § 87 ust. 2 pkt 2 lit. C) m.p.z.p. poprzez brak rozróżnienia pomiędzy pojęciem "budynku", "obiektu" a "budowli" i pominięcie treści wniosku o pozwolenie na budowę w kontekście identyfikacji jego zakresu i wymogów stawianych przez przepisy m.p.z.p, które dotyczą "obiektów", w tym porównania ich powierzchni, nie zaś budynku istniejącej myjni;
8) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść decyzji w postaci art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 35 ust. 4 p.b. w zw. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a p.b. w zw. z § 87 ust. 2 pkt 1 lit. g), w związku z § 87 ust. 2 pkt 2 lit. c), m.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że planowane zamierzenie pozostaje w sprzeczności z przepisami tej uchwały, wynikiem czego była odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a która to błędna wykładnia polegała w szczególności na przyjęciu, że zamierzenie inwestycyjne, polegające na rozbudowie istniejącego obiektu prowadzi do powstania nowej instalacji, z uwagi na to, że "nowość" obiektu należy oceniać nie tylko w świetle stopnia zachowania dotychczasowej substancji obiektu, ale także przez pryzmat kryteriów odróżniających rozbudowę od budowy, w szczególności przez pryzmat zachowania podstawowych cech, wskaźników i parametrów obiektu, w sytuacji, gdy w wyniku prawidłowo dokonanej wykładni należało dojść do wniosku, że przewidziany zakaz lokalizacji nowych obiektów dotyczy wyłącznie umiejscawiania zupełnie nowych instalacji w przestrzeni, w której dotychczas one nie były usytuowane i nie wyłącza on możliwości przebudowy, odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy istniejących instalacji. Wykładania celowościowa i funkcjonalna nakazuje przyjąć, że uchwałodawca wyraźnie różnicuje sytuację istniejących obiektów, dopuszczając w odniesieniu do nich podejmowanie robót budowlanych (o ile uwzględniają one przeznaczenie terenu przewidziane w planie i określone w nim wskaźniki), co dobitnie uzasadnia uznanie za prawidłową wykładnię m.p.z.p., zgodnie z którą wprowadzając zakaz lokalizacji nowych obiektów wolą uchwałodawcy było zapobieżenie powstawaniu wyłączne nowej zabudowy (od podstaw w innej lokalizacji), a ewentualny zakaz budowy (np. rozbudowy, nadbudowy, odbudowy) w odniesieniu do istniejących obiektów dotyczy tylko istniejącej zabudowy, która na dzień wejścia w życie planu była niezgodna z przeznaczeniem. Organ dowolnie ustalił, że zakres wnioskowanej inwestycji przekracza dopuszczalne wskaźniki zabudowy pod względem powierzchni obiektów istniejących.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty od skargi, opłaty skarbowej, zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę akcentując, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z rozbudową istniejącego obiektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:
W kontrolowanej decyzji jako powód odmowy wydania wnioskowanego przez skarżącego pozwolenia na budowę wskazano sprzeczność zamierzonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Chodzi o plan zagospodarowania przestrzennego dzielnic południowych miasta T. – B., R., S. i osiedle "[...]" uchwalony w drodze Uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia 28 października 2009 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2010 r. nr[...], poz. [...] ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "m.p.z.p.").
Według organów zamierzona inwestycja naruszyłaby wynikający z § 87 ust. 2 pkt 2 lit. c) m.p.z.p. zakaz realizacji nowych obiektów usługowych z zakresu motoryzacji. Jednak w ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie przedstawił przekonujących argumentów, które świadczyłby o tym, że zamierzona przez inwestora inwestycja stanowi nowy obiekt. Organ odwoławczy poprzestał bowiem w istocie na stwierdzeniu, że projekt dotyczy obiektu, "który będzie realizowany na terenie inwestycyjnym odrębnie i niezależnie od istniejącej myjni samoobsługowej". W ocenie Sądu sama możliwość realizacji obiektu "odrębnie i niezależnie" nie jest wystarczająca do zakwalifikowania go jako nowego w rozumieniu § 87 ust. 2 pkt 2 lit. c) m.p.z.p. Myjnia bezobsługowa może oczywiście stanowić samodzielny obiekt i funkcjonować nawet wtedy, gdy obok brak jest stanowisk myjni samoobsługowej. Jednak nie można wykluczyć także jej funkcjonowania jako elementu większej całości, w skład której wchodzą stanowiska myjni samoobsługowej, jak i myjnia bezobsługowa. Stąd wskazana przez organ "odrębność i niezależność" nie powinna być traktowana jako kryterium rozstrzygające o tym, czy projektowane zamierzenie należy kwalifikować jako nowy obiekt, czy też jako rozbudowę obiektu istniejącego.
Zawodnym jest także sięganie do pojęcia "rozbudowy" w na gruncie przepisów prawa budowlanego. W pierwszej bowiem kolejności zadaniem organów było odkodowanie znaczenia pojęcia "obiekt usługowy", którym lokalny prawodawca posłużył się w § 87 ust. 2 pkt 1 lit. g) m.p.z.p. Tymczasem organy nie wyjaśniły, jak rozumieją to pojęcie i w konsekwencji nie odniosły go do realiów rozpoznawanej sprawy. Nie wiadomo więc czy "obiektem usługowym" dla organu jest wyłącznie sama czterostanowiskowa zabudowa myjni samoobsługowej (jej elementy konstrukcyjne, w tym ściany i dach wraz urządzeniami do mycia pojazdów), czy też jako obiekt rozumiana jest całość obejmująca również separator substancji ropopochodnych z osadnikiem piasku oraz zbiornikiem cyrkulacji wody wraz z powierzchnią utwardzoną (według projektu istniejąca powierzchnia utwardzona to 592,53 m2). Tymczasem w ocenie Sądu, skoro lokalny prawodawca w planie miejscowym posłużył się pojęciem "obiektu usługowego", to pojęcie to nie może być automatycznie utożsamiane z pojęciem "obiektu budowlanego", o którym mowa w art. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U. z 2025, poz. 418 ze zm., dalej w skrócie p.b.). Przymiotnik "usługowy" występujący obok słowa "obiekt" wskazuje, w ocenie Sądu, na prymat ujęcia funkcjonalnego nad ściśle architektoniczno-budowlanym. W takim ujęciu obiektem usługowym jest obecnie istniejąca myjnia jako całość funkcjonalna, obejmująca nie tylko zabudowania ale także urządzenia techniczne, w tym wspomniany separator, osadnik, przyłącza oraz utwardzenie terenu, bez którego nie sposób wyobrazić sobie korzystania z myjni. W takim ujęciu objęta wnioskiem inwestora myjnia bezobsługowa może być postrzegana jako dodatkowy element już istniejącej myjni, tworzący z nim całość. Zwłaszcza, że związane z myjnią bezobsługową projektowane utwardzenie bezpośrednio przylegać będzie do już istniejącego utwardzenia, umożliwiając manewrowaniem pojazdom z wykorzystaniem całej powierzchni (obecnej i projektowanej). W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy w sposób nie uprawniony przyjęły, sprzeczność wnioskowanej inwestycji z zakazem wynikającym z § 87 ust. 2 pkt 2 lit. c) m.p.z.p.
Słusznie organy dostrzegły konieczność zbadania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z § 87 ust. 2 pkt 1 lit g m.p.z.p. Jednak w tym zakresie Wojewoda poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że przedłożony przez skarżącego projekt zakłada realizację obiektu znacząco przekraczającego 25% powierzchni całkowitej istniejącej myjni. W tym zakresie Wojewoda nie przedstawił żadnych wyliczeń. Nie wyjaśnił nawet, jak rozumie pojęcie powierzchni całkowitej obiektów istniejących. W szczególności nie wskazał, czy pod pojęciem tym rozumie powierzchnię zabudowy wyznaczoną wyłącznie przez obecne stanowiska samoobsługowe, czy również ujmuje w tym pojęciu powierzchnię utwardzoną. Dopiero po zdefiniowaniu tych pojęć możliwe byłoby ich odniesienie do dokumentacji projektowej oraz podanych tam wielkości powierzchni istniejącej oraz projektowanej. Organ powinien był przy tym wyjaśnić, czy zgadza się z przedstawionym w projekcie sposobem wyliczenia powierzchni utwardzenia przewidzianego do wykonania płytami ażurowymi. Zaakcentować przy tym należy, że wobec braku wyjaśnień organu w tym zakresie na obecnym etapie przedwczesnym byłoby dokonywanie przez Sąd oceny stanowiska, jakie w tym zakresie prezentuje inwestor.
Z tych wszystkich, powyższej przedstawionych względów stwierdzenie przez organy sprzeczności inwestycji z § 87 ust. 2 pkt 1 lit g m.p.z.p. w ocenie Sądu było przedwczesne i nie dawało jeszcze wystarczającej podstawy od odmowy uwzględnienia wniosku inwestora.
W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować jednocześnie należy, że Sąd nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem wyłącznie z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – 480 zł., opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.
Wskazania co do dalszego przebiegu postępowania wynikają wprost z przeprowadzonych powyżej rozważań.