II SA/GL 1327/24

II SA/Gl 1327/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 48 ust. 1, 3, 5, art. 52 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skarg Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., Gminy L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.89.2022.AJ/DS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.89.2022.AJ/DS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania Gminy L. (dalej – Gmina), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 31 stycznia 2022 r. znak [...] nakazującą Gminie L. oraz Polskiemu Gospodarstwu Wodnemu "Wody Polskie" Zarząd Zlewni w Z. dokonania rozbiórki obiektu mostowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. w ciągu ul. [...] (działki nr [...] i [...]).
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor w związku z informacją pochodzącą od Nadzoru Wodnego w Z. wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy mostu nad potokiem [...] (działka nr [...] w B.) w ciągu ul. [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 13 kwietnia 2021 r. ustalono, że na dnie potoku znajduje się przepust o średnicy ok. 1,5 m. Nad nim poukładane są betonowe słupy lub podciągi z rozbiórki hali. Most nie posiada balustrad. Stwierdzono, że obiekt ma 4,8 m długości oraz 4,10 m szerokości.
Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2021 r. organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu mostowego na działce nr [...] w B. wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a także nakazał zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich. Wskutek zażalenia Gminy, Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 14 września 2021 r. uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego był brak wyraźnego określenia adresata obowiązku. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że skoro obiekt zlokalizowany jest nie tylko na działkach Gminy, ale również znajduje swe oparcie na działce potoku, to obowiązek winien być skierowany także do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Zarządu Zlewni [...] i [...] w Z..
Kolejnym postanowieniem z dnia 24 września 2021 r. Powiatowy Inspektor: 1) wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu mostowego na działce nr [...] w B. w ciągu ul. [...] (działki nr [...] i [...]) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę przez właścicieli działek, tj. Gminę L. i Polskie Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" Zarząd Zlewni w Z.; 2) nakazał zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich poprzez wygrodzenie obiektu mostowego. Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
Następnie decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. organ I instancji nakazał Gminie L. oraz Polskiemu Gospodarstwu Wodnemu "Wody Polskie" Zarząd Zlewni w Z. dokonanie rozbiórki obiektu mostowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. w ciągu ul. [...] (działki nr [...] i [...]). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w zakreślonym prawem [...] terminie (liczonym od doręczenia stronom postanowienia organu odwoławczego) żaden z podmiotów nie złożył wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. Dlatego też -stosownie do art. 49e pkt 1 u.p.b. - koniecznym było nakazanie jego rozbiórki.
W odwołaniu z dnia 14 lutego 2022 r. Gmina wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. W jego motywach w pierwszej kolejności podniosła, że Powiatowy Inspektor przemilczał fakt, że Gmina złożyła skargę do sądu administracyjnego na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W dalszej kolejności Gmina podkreśliła, że nie jest właścicielem, zarządcą ani inwestorem przedmiotowego obiektu mostowego, a zatem nie może być uznana za adresata postanowienia o wstrzymaniu robót, jak i decyzji o rozbiórce. Niezależnie od tego Gmina stwierdziła, że określenie działek, na których posadowiony jest obiekt, wymagało przeprowadzenia pomiarów przez geodetę. Ich brak doprowadził do błędnego skierowania obowiązku rozbiórki do Gminy.
W związku z wniesieniem przez oba zobowiązane podmioty skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 25 listopada 2021 r., Wojewódzki Inspektor zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu zakończenia postępowania przed sądem administracyjnym (postanowienie z dnia 20 maja 2022 r.).
Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 100/22 WSA w Gliwicach oddalił obie skargi. Zgodził się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora, że obiekt mostowy powstał w warunkach samowoli budowlanej, gdyż został zrealizowany bez pozwolenia budowlanego. Ponadto Sąd uznał, że prawidłowo nakaz wstrzymania robót budowlanych skierowano do podmiotów skarżących, jako do właścicieli działek na którym znajduje się most, a to ze względu na fakt nieustalenia inwestora.
Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Inspektor podjął zawieszone postępowanie w niniejszej sprawie.
Nie uwzględniając zarzutów odwołania Gminy, decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne o rozbiórce obiektu mostowego. Podzielił on stanowisko organu I instancji, że wykonanie obiektu mostowego nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. Wobec braku takiego pozwolenia jego budowa jest samowolą budowlaną. Organ odwoławczy stwierdził również, że zaistniały okoliczności do nałożenia obowiązku rozbiórki na właścicieli działek nr [...], [...] i [...]. Jak bowiem zauważył Wojewódzki Inspektor, właściciel nieruchomości posiada prawo dysponowania nią na cele budowlane. Organ odwoławczy podniósł również, że żaden z podmiotów, do których zostało skierowane postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych, nie wniósł o wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Dlatego organ I instancji, stosownie do art. 49e pkt 1 u.p.b. zobowiązany był nakazać rozbiórkę spornego obiektu. Wojewódzki Inspektor zauważył, że Gmina uzyskała pozwolenie wodnoprawne na rozbiórkę i wykonanie nowego przepustu. Ponadto zauważył, że przedstawiciel Gminy poinformował o zamiarze wystąpienia do właściwego organu o wydanie pozwolenia na budowę mostu w lokalizacji samowoli budowlanej.
W skardze z dnia 3 września 2024 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w K. (dalej – Dyrektor RZGW) zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora naruszenie:
1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co przemawia za uznaniem decyzji za niezgodną z prawem oraz niewykonalną w rozumieniu niewykonalności faktycznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.;
2) art. art. 10 i art. 89 k.p.a.;
3) art. 107 k.p.a. poprzez niepowołanie podstawy prawnej wydania decyzji, brak przepisu prawa materialnego nakazującego rozbiórkę;
4) art. 52 ust. 1 u.p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że obowiązek rozbiórki obciąża Skarżącego, niebędącego ani inwestorem, ani właścicielem, ani zarządcą.
Wobec tych zarzutów Dyrektor RZGW wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi stwierdzono, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób prawidłowy, gdyż nie ustaliły stanu faktycznego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia. Nie ustaliły bowiem kiedy i kto wybudował sporny obiekt mostowy. Zaniechały m.in. przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, która pozwoliłaby na zidentyfikowanie świadków, którzy mogliby dostarczyć informacji niezbędnych do wyjaśnienia wspomnianych wątpliwości. Zauważono również, że organ odwoławczy w podstawie prawnej nie przywołał przepisu materialnoprawnego uprawniającego organ do nałożenia obowiązku rozbiórki mostu. W dalszej kolejności Dyrektor RZGW stwierdził, że skoro most jest elementem drogi, która jest w zarządzie Gminy, to powinność rozbiórki tego obiektu spoczywa tylko na Gminie.
W skardze z dnia 11 września 2024 r. Gmina zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 w związku z art. 48 ust. 1 u.p.b. przez jego błędną wykładnię i nałożenie nakazu rozbiórki obiektu mostowego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości B. na podmiot niebędący inwestorem, właścicielem lub zarządcą tegoż obiektu;
2) przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7 § 1 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych, co doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o błędne ustalenia stanu faktycznego w szczególności w zakresie ustalenia własności działek, na których znajduje się przedmiotowy most, jak również kręgu adresatów zaskarżonej decyzji.
Wobec tych zarzutów Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi zakwestionowano pogląd organów, jakoby most pozostawał w zarządzie Gminy. Wynika to z faktu, że znajduje się on na działce, do której Gmina nie posiada żadnego tytułu. Niezależnie od tego podtrzymała zarzut dotyczący zaniechania ustalenia lokalizacji mostu w drodze pomiarów dokonanych przez biegłego geodetę.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 17 października 2024 r. tutejszy Sąd połączył sprawy ze skarg Gminy i Dyrektora RZGW do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 13 sierpnia 2024 r., którą nakazano Gminie oraz Zarządu Zlewni rozbiórkę obiektu mostowego. Poza sporem jest, że obiekt mostowy został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Brak jest natomiast zgody co do prawidłowości oznaczenia podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia rozbiórki tego obiektu.
Każdy z tych podmiotów neguje zasadność nałożenia na niego wspomnianego obowiązku. Twierdzą, że nie tylko nie były one inwestorami, ale również obiekt ten nie pozostaje w ich zarządzie. Z kolei organy obu instancji stoją na stanowisku, że most znajdujący się w ciągu ul. [...], która nie jest drogą publiczną, posadowiony jest na działkach Gminy oraz Skarbu Państwa – Zarządu Zlewni. Z tej racji obowiązek jego rozbiórki spoczywa na obu wskazanych podmiotach.
Przystępując do rozważań podnieść należy, że w myśl art. 48 ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie tego rodzaju postanowienia rolą organu nadzoru budowlanego jest stwierdzenie, czy zachodzi jeden z wymienionych przypadków. Tylko bowiem wykazanie wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 48 ust. 1 u.p.b. daje podstawę do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy. Dodać należy, że w myśl art. 48 ust. 5 u.p.b., postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Kwestia ta została rozstrzygnięta w postanowieniu Powiatowego Inspektora z dnia 24 września 2021 r. Uznano w nim, że sporny obiekt mostowy wymagał pozwolenia na budowę, a takowe nie zostało wydane. Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 25 listopada 2021 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Natomiast tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 30 czerwca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 100/22 oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego.
Postanowienie o wstrzymaniu budowy jest nade wszystko formą nakazu określonego zachowania się. Zatem w akcie tym koniecznym jest określenie adresata sprecyzowanych w nim powinności. Wyznaczenie zobowiązanych następuje zgodnie z art. 52 ust. 1 u.p.b. Stanowi on, że obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale 5b u.p.b., nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Z przepisu tego wynika więc, że gdy roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, to organ nadzoru budowlanego nie nakłada obowiązków na inwestora, lecz na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
Podkreślenia wymaga również, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. obligatoryjnie zamieszcza się informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego (art. 48 ust. 3 u.p.b.). Podnieść przy tym należy, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Jednak aby strona mogła realnie dokonać wyboru, czy zamierza skorzystać z danego jej uprawnienia, musi zostać o tym poinformowana.
Dywagacje te prowadzą do wniosku, że już na etapie wydawania postanowienia o wstrzymaniu budowy organ nadzoru budowlanego określa podmiot, który nie tylko jest zobligowany do zastosowania się do obowiązku sprecyzowanego w tym postanowieniu, ale również uprawniony jest do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W konsekwencji jest to podmiot, który w przypadku rezygnacji z prawa wystąpienia z żądaniem legalizacji, zobligowany będzie do rozbiórki obiektu zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej.
Zatem rolą organu nadzoru budowlanego w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, jak również podmiotu zobowiązanego do zastosowania się do obowiązku wyrażonego w tym postanowieniu, a jednocześnie uprawnionego do zainicjowania legalizacji. W ramach postępowania toczącego się w przedmiocie rozbiórki powyższe kwestie nie są już badane. Organ nadzoru budowlanego koncentruje się wyłącznie na zagadnieniu wystąpienia przesłanek warunkujących rozbiórkę, które określa art. 49e u.p.b.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Skarżący mogli kwestionować niezasadność kierowania do nich obowiązków w ramach postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Z prawa tego skorzystali oboje Skarżący. Jednak organy nadzoru budowlanego I i II instancji konsekwentnie stały na stanowisku, że obowiązek ten spoczywa na Gminie L. oraz Zarządzie Zlewni w Z.. Pogląd ten został również zaaprobowany w wyroku tutejszego Sądu z dnia 30 czerwca 2022 r. o sygn. akt II SA/Gl 100/22. Uzasadniono to tym, że: "Nie ustalono inwestora tych robót pomimo podjętych prób w tym kierunku, ale stwierdzono, że obiekt zbudowany został na działce nr [...] nad znajdującym się na niej przepustem betonowym, a działka ta pozostaje w zarządzie skarżącego Gospodarstwa Wodnego, i połączył przy tym dwie działki drogowe nr [...] i nr [...] będące własnością skarżącej Gminy. (...) Zasadnie zatem organ skierował wydane w sprawie postanowienie do właścicieli działek, na których obiekt powstał i które połączył w jeden szlak drogowy."
Zajmują się natomiast kwestią prawidłowości nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu mostowego na podstawie art. 49e pkt 1 u.p.b. wpierw należy stwierdzić, czy Skarżący zostali zawiadomieni o prawie wynikającym z art. 48 ust. 3 u.p.b., tj. prawie do złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego. Taka informacja winna znaleźć się w postanowieniu o wstrzymaniu budowy. Analiza treści postanowienia Powiatowego Inspektora wskazuje, że taka informacja została w nim zawarta. Ponadto znalazło się w nim pouczenie, że wniosek ten należy wnieść w terminie 30 dni liczonych od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy (art. 48a ust. 1 u.p.b.). Pozwala to na stwierdzenie, że podmioty Skarżące zostały poinformowane o przysługujących im prawach. Dodać należy, że jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie miało miejsce) z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki.
Nie jest kwestionowane to, że żaden z podmiotów Skarżących w zakreślonym prawem terminie nie wystąpił z żądaniem legalizacji obiektu mostowego. Zatem ziściła się przesłanka z art. 49e pkt 1 u.p.b. dla orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu mostowego. W myśl tego przepisu organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Podkreślić przy tym należy, że z treści przytoczonego przepisu wynika, że decyzja w przedmiocie rozbiórki ma w takim przypadku charakter związany, co oznacza, że ziszczenie się okoliczności wskazanej w tym przepisie powoduje po stronie organu obowiązek wydania decyzji o określonej treści. Co istotne ustawodawca wypowiada się w tym względzie kategorycznie i jednoznacznie, nie pozostawiając organowi miejsca dla uznania administracyjnego w tym sensie, że za niespełnieniem nałożonych obowiązków (w tym w zakresie nie złożenia wniosku o legalizację obiektu) podąża obowiązek organu do wydania decyzji rozbiórkowej. Innymi słowy wydanie decyzji o rozbiórce jest w takiej sytuacji obligatoryjne.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).