II SA/Gl 1321/25

II SA/Gl 1321/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi J.N. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr WINB-WOA.7721.135.2025.DK/PG w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 10 maja 2021 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. (dalej: "PINB") wpłynęła decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2021 r., nr[...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 20 listopada 2020 r., nr [...], umarzającą w całości postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w R. przy ul. [...] (dalej: "budynek"). W jej uzasadnieniu Wojewoda Śląski wskazał, że "w stosunku do przedmiotowego zamierzenia budowlanego winno zostać przeprowadzone, przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowanie zmierzające do doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem". Do akt sprawy dołączono: decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia 20 listopada 2020 roku, znak:[...] , umarzającą w całości postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku; decyzję Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia 15 października 2020 roku, znak: [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynku; wydruk z księgi wieczystej nr [...] z dnia 18 czerwca 2021 roku.
W dniu 21 lipca 2021 roku PINB zawiadomił J. N. (dalej: "Skarżąca") o zaplanowanych na dzień 12 października 2021 r. czynnościach kontrolnych na okoliczność sprawdzenia zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych w budynku, związanych z realizacją wewnętrznej instalacji gazu.
W dniu 12 października 2021 roku przeprowadzono zaplanowane czynności kontrolne i wykonano dokumentację fotograficzną oraz pomiary taśmą stalową mierniczą i dalmierzem laserowym. Skarżąca oświadczyła, że w 2020 r. wykonano przyłącze gazu do budynku, a w październiku tego samego roku wykonano wewnętrzną instalację gazu zasilaną kotłem zlokalizowanym w piwnicy, po uprzednim demontażu kotła węglowego. Do akt dołączono kopie dokumentów: opinię nr [...] z dnia 5 października 2021 roku z kontroli urządzeń grzewczo- kominowych; protokół nr [...] z dnia 19 stycznia 2021 roku z głównej próby szczelności wraz z uprawnieniami i zaświadczeniem oceniającego; zaświadczenie z dnia 21 października 2020 roku dot. sprawności technicznej przewodów dymowych i kominowych; powiadomienie P. sp. z.o.o. z dnia 22 października 2020 roku o zakończeniu realizacji umowy o przyłączenie do sieci gazowej; fragmenty inwentaryzacji budynku z miesiąca lutego 2017 roku.
W dniu 5 listopada 2021 roku do PINB wpłynęło przedłożone przez Skarżącą zaświadczenie z dnia 4 listopada 2021 r. wystawione przez mgr inż. A. P. o technicznej sprawności przewodów dymowych i wentylacyjnych oraz prawidłowym podłączeniu kotła gazowego do przewodu spalinowego.
Skarżąca w dniu 16 listopada 2021 r. przedłożyła do akt sprawy atesty systemu spalinowego przeznaczonego do odprowadzania spalin z urządzenia grzewczego do atmosfery. Następnie w dniu 15 grudnia 2021 r. dostarczyła do PINB kopie następujących dokumentów: protokół kontroli w sprawie [...] z dnia 30 maja 2017 roku; pismo do M.W.; pismo PINB w M. z dnia 7 lipca 2021 roku; opinia techniczna wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym sporządzona w grudniu 2021 roku przez mgr inż. A. P..
Decyzją nr [...] z dnia 4 marca 2022 roku, znak:[...] , PINB, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na Skarżącą obowiązek wymiany zainstalowanego wkładu kominowego typu "[...]" w murowanym przewodzie kominowym spalinowym przeznaczonym do odprowadzania spalin z gazowego urządzenia grzewczego do atmosfery na wkład kominowy wykonany z materiału niepalnego, celem doprowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją wewnętrznej instalacji gazu w budynku, do stanu zgodnego z prawem, w zakresie zgodności przewodów kominowych z § 266 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., dalej w skrócie: "WT").
Skarżąca od powyższej decyzji złożyła odwołanie.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r., nr[...], uchylił decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem w niniejszej sprawie zasadnym jest pozyskanie w tej kwestii opinii biegłego.
Postanowieniem nr [...] z dnia 29 września 2022 r., nr [...], nałożył na Skarżącą obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 listopada 2022 r., ekspertyzy technicznej w zakresie zgodności zainstalowanego wkładu kominowego typu [...] w murowanym przewodzie kominowym spalinowym przeznaczonym do odprowadzania spalin z gazowego urządzenia grzewczego do atmosfery z § 266 WT i art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem bezpieczeństwa jego użytkowania dla życia i zdrowia ludzi. Dodatkowo, PINB wskazał, że ekspertyza winna zawierać wyjaśnienia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego zastosowanego wkładu w odniesieniu do całej instalacji gazowej i przewodu kominowego oraz ewentualny zakres prac niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Zamiast ekspertyzy Skarżąca może przedłożyć uzupełnienie "opinii technicznej wewnętrznej instalacji gazu w budynku mieszkalnym", sporządzonej przez A. P. w grudniu 2021 r., celem wyjaśnienia tej kwestii.
Pismem z dnia 24 lutego 2023 r. PINB wezwał A. P. (P.) do złożenia pisemnych wyjaśnień w prowadzonym postępowaniu, które wpłynęły do PINB w dniu 15 marca 2023 r. W ich treści A. P., posiadający uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno - budowlanej wyjaśnił, że "w świetle deklaracji właściwości użytkowych reakcji na ogień wydanej jako E stwierdzam, iż w opinii z dnia 4 listopada 2021 roku w stwierdzeniu ww. przewody wykonane są z materiałów niepalnych na myśli miałem kompletny komin zbudowany łącznie z:
1. komina murowanego z cegły ceramicznej pełnej, otynkowanego z zewnątrz który samodzielnie pełnić może funkcję komina (...) oraz
2. wkład kominowy wykonany z rur typu [...] zainstalowanym wewnątrz komina i pełniący funkcję zabezpieczenia komina przed destrukcyjnym działaniem mokrych spalin na wewnętrzną powierzchnię komina.
Wobec powyższego komin składający się łącznie z powyższych elementów, jako całość spełnia wymagania".
W dniu 10 sierpnia 2023 roku do PINB wpłynęła kopia ekspertyzy technicznej opracowanej w dniu 29 lipca 2023 r. przez mgr inż. M. S., posiadającego uprawnienia budowlane nr ewid. [...] do kierowania robotami budowlanymi w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych bez ograniczeń. W opinii stwierdzono, że "komin składa się z trzech kanałów w konstrukcji murowanej z cegły pełnej na zaprawie cementowo - wapiennej. Dodatkowo szacht, w którym umiejscowiony jest przewód tworzywowy spalinowy jest obrobiony zaprawą cementowo - wapienną (...). Szacht kominowy, w którym umiejscowiony jest przewód spalinowy tworzywowy jest w dobrym stanie technicznym, nie ma w nim sadzy i jest czysty. (...). Przewód tworzywowy jest szczelnie zamontowany. W mojej ocenie komin spełnia wymagania techniczne i jego użytkowanie nie zagraża zdrowiu i życiu. Producent wykazał dokumenty potwierdzające dobrą jakość materiału oraz przeprowadzone badania potwierdzające i certyfikujące jakość przewodów spalinowych, w tym europejskie oznakowanie materiału CE, które dopuszcza do obrotu i stosowania przedmiotowego materiału (...)." (cytat).
Decyzją nr [...] z dnia 8 stycznia 2024 roku, znak:[...], PINB nałożył na Skarżącą obowiązek wymiany zainstalowanego wkładu kominowego typu "[...]" w murowanym przewodzie kominowym spalinowym przeznaczonym do odprowadzania spalin z gazowego urządzenia grzewczego do atmosfery na wkład kominowy wykonany z materiału niepalnego, w terminie do dnia 31 maja 2024 r., celem doprowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją wewnętrznej instalacji gazu w budynku, do stanu zgodnego z prawem. W odniesieniu do przedłożonej ekspertyzy PINB stwierdził, że jej autor nie wykazał zgodności wykonanych robót budowlanych z § 266 WT ani spełnienia wymagań bezpieczeństwa pożarowego zastosowanego wyrobu w odniesieniu do całej instalacji gazu. Tym samym, w ocenie PINB, ekspertyza nie potwierdza prawidłowości zastosowanego rozwiązania z przepisami prawa.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Skarżąca. Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza art. 6-7a w związku z art. 77§ 1 k.p.a. Domagała się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB. Podniosła, że systemy kominowe wyprodukowane przez [...] spełniają wymagania prawa unijnego. Do odwołania dołączono kopię opinii nr [...] Państwowego Instytutu Badawczego z siedzibą w K. dot. techniczno - prawnych możliwości dostarczania na rynek w Polsce systemów spalinowych [...] z tworzyw sztucznych, opracowaną dnia 28 lipca 2014 roku przez dr inż. Z. G.
Decyzją z dnia 24 października 2024 r., nr[...], ŚWINB, po rozpoznaniu odwołania, uchylił decyzję PINB nr [...] z dnia 8 stycznia 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem. ŚWINB stwierdzenie zwarte w przedłożonym dokumencie "zagraża zdrowiu i życiu" nie daje podstaw do przyjęcia, iż wykonane roboty budowlane, w tym montaż wkładu kominowego z tworzywa sztucznego, są zgodne z przepisami prawa i nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia przy użytkowaniu instalacji gazowej. Przy czym w obecnym stanie sprawy brak jest również dostatecznych podstaw do uznania, iż doszło do wykonania robót w sposób niezgodny z przepisami.
Wykonując zalecenia decyzji kasacyjnej PINB wezwał Skarżącą do przedłożenia uzupełnienia ekspertyzy o stwierdzenie czy układ przewód-obudowa w zainstalowanej instalacji gazowej, jest wyrobem niepalnym, a w związku z tym, czy jest zgodny z § 266 WT oraz art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, czy zastosowany wyrób budowlany w przedmiotowym przewodzie kominowym, podłączony do danego urządzenia grzewczego spełnia wymogi odporności ogniowej oraz o wskazanie ewentualnego zakresu prac niezbędnych do wykonania, celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami.
W odpowiedzi na wezwanie Skarżąca przedłożyła kserokopię uzupełnienia ekspertyzy technicznej z dnia 29 lipca 2023 roku (pismo z dnia 13 stycznia 2025 roku), podpisaną przez mgr inż. M. S., z której wynika, że "układ przewód - obudowa (system kominowy typu [...] - szacht murowany), w oparciu o przeprowadzone oględziny i treść ekspertyzy określam jako niepalny; zainstalowany układ przewód - obudowa nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi; zainstalowany w mieszkaniu układ przewód-obudowa w odniesieniu do całej instalacji spełnienia wymogi odporności ogniowej. Oględziny obudowy murowanej wykazały, że jej stan jest dobry. Oględziny wkładu typu [...] wykazały, że jego stan jest dobry i został zainstalowany zgodnie z instrukcją producenta i producenta urządzenia grzewczego".
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB w dniu 31 marca 2025 r. wydał decyzję nr[...], znak:[...], którą nałożył na Skarżącą obowiązek wymiany zainstalowanego wkładu kominowego typu "[...] " w murowanym przewodzie kominowym spalinowym przeznaczonym do odprowadzania spalin z gazowego urządzenia grzewczego do atmosfery na wkład kominowy wykonany z materiału niepalnego, w terminie do dnia 31 lipca 2025 r., celem doprowadzenia robót budowlanych związanych z rozbudową wewnętrznej instalacji gazu w budynku do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem PINB, przedmiotowy system kominowy nie jest wykonany z materiałów niepalnych, co potwierdza deklaracja właściwości użytkowych systemu spalinowego przeznaczonego do odprowadzania spalin z urządzenia grzewczego do atmosfery, którego producent wskazuje klasę energetyczności na ogień jako E. Ponadto, autor ekspertyzy z dnia 29 lipca 2023 r. oraz jej uzupełnienia z dnia 13 stycznia 2025 roku, nie wykazał aby układ odprowadzenia spalin: przewód - obudowa, był wyrobem niepalnym i obudowa spełniała wymagania o których mowa w § 266 ust. 2 WT.
Odwołanie od tej decyzji PINB wniosła Skarżąca, podnosząc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez niezebranie całości materiału dowodowego w sprawie oraz niezastosowania przepisów względniejszych dla niej jako strony postępowania administracyjnego, a także naruszenie art. 10 k.p.a.. Domagała się uchylenia decyzji, podkreślając, że skierowane do niej wezwanie o uzupełnienie decyzji powinno nastąpić w formie postanowienia.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 27 sierpnia 2025 r., nr WINB.-WOA.7721.135.2025.DK/PG, ŚWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (podany publikator tekstu jednolitego: Dz. U. 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej w skrócie: "Pr. bud."), po rozpoznaniu odwołania, postanowił w punkcie 1 uchylić decyzję PINB z dnia 31 marca 2025 r. w zakresie terminu i w tym zakresie wyznaczyć nowy termin wykonania zobowiązania, do dnia 30 listopada 2025 r., oraz w punkcie 2 utrzymać ją w mocy w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczył stan faktyczny, który miał miejsce w sprawie oraz zaznaczył, że PINB wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., a więc w ramach tzw. procedury naprawczej, której celem jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. ŚWINB uznał, iż do wyjaśnienia niniejszej sprawy niezbędne jest udzielenie jednoznacznej odpowiedzi, czy ten konkretny wyrób budowlany, w tym przewodzie kominowym, podłączony do konkretnego urządzenia grzewczego spełnia wymogi odporności ogniowej. W sporządzonej przez Zakład Badań Ogniowych Instytutu Techniki Budowlanej opinii z dnia 10 października 2018 roku, dostępnej pod adresem: https://ricomenergy.pl/wp content/uploads/2022/10/aktualna-opinia-ITB.pdf wyjaśnione zostały wymagania ogniowe dotyczące przewodów spalinowych i dymowych oraz opisano możliwość stosowania przewodów z tworzyw sztucznych do odprowadzania spalin z kondensacyjnych urządzeń gazowych. Tamże podano, iż: "do odprowadzania spalin z kondensacyjnych urządzeń gazowych stosuje się powszechnie przewody z tworzyw sztucznych. Przewody takie są odporne na korozyjne działanie spalin i odporne na temperaturę spalin (do 120°C). Przewody takie powinny spełniać wymagania polskich przepisów techniczno - budowlanych § 266 ust. 1 i ust. 2". W konkluzji stwierdzono, że "przewody z tworzyw sztucznych do odprowadzania spalin z kondensacyjnych urządzeń gazowych mogą być stosowane o ile: układ przewód - obudowa jest wyrobem niepalnym, obudowa spełnia wymagania podane w § 266 ust. 2 WT, za spełniające te wymagania uważa się obudowo wykonana w taki sposób jak podano w ust. 3 tego paragrafu. Zdaniem ŚWINB, Instytut Techniki Budowlanej (dalej: ITB) jest Instytutem badawczym, który prowadzi prace badawcze w dziedzinie budownictwa i dziedzinach pokrewnych, ukierunkowane na ich wdrożenie i zastosowanie w praktyce. Nadzorowany jest przez Ministra Rozwoju i Technologii. ITB jest jednostką notyfikowaną (nr 1488) Komisji Europejskiej i krajom członkowskim do realizacji zadań określonych w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 305/2011, ustanawiającym zharmonizowane warunki wprowadzania wyrobów budowlanych. Jest on upoważniony do udzielania krajowych ocen technicznych (KOT ITB) dla większości wyrobów budowlanych. W świetle powyższego stanowisko ITB w zakresie możliwości stosowania przewodów z tworzyw sztucznych do odprowadzania spalin z kondensacyjnych urządzeń gazowych należy brać pod uwagę przy ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przedłożona do akt sprawy ekspertyza powinna zatem udzielić informacji, czy zastosowany wyrób budowlany w przewodzie kominowym w przedmiotowym budynku, spełnia wymogi z § 266 WT, tj. czy układ przewód - obudowa jest wyrobem niepalnym. Sporządzający ekspertyzę oraz jej uzupełnienie określił, że "układ przewód - obudowa (system kominowy typu [...] - szacht murowany) w oparciu o przeprowadzone oględziny i treść ekspertyzy określam jako niepalny; zainstalowany układ przewód - obudowa nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi; zainstalowany w mieszkaniu układ przewód-obudowa w odniesieniu do całej instalacji spełnienia wymogi odporności ogniowej. Oględziny obudowy murowanej wykazały, że jej stan jest dobry. Oględziny wkładu typu [...] wykazały, że jego stan jest dobry i został zainstalowany zgodnie z instrukcją producenta i producenta urządzenia grzewczego." (cytat). Sporządzający ekspertyzę potwierdził, że przedmiotowy obiekt spełnia wymogi warunków techniczno-budowlanych, ale jak słusznie wskazał PINB w zaskarżonej decyzji - stanowisko to nie zostało poparte żadnymi atestami, dokumentacją techniczną, certyfikatami itp. Ponadto w treści ekspertyzy wskazano, że wkład typu [...] został zainstalowany zgodnie z instrukcją producenta i producenta urządzenia grzewczego. Jednocześnie z treści specyfikacji przedmiotowego systemu spalinowego, wynika, że producent urządzenia oznaczył klasę energetyczności na ogień jako E, co narusza § 266 ust. 2 WT. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że przewody spalinowe i dymowe powinny być wykonane z wyrobów niepalnych. Przewody lub obudowa przewodów spalinowych i dymowych powinny spełniać wymagania określone w Polskiej Normie dotyczącej badań ogniowych małych kominów. Zgodnie z przepisami prawa polskiego, materiały o charakterze niepalnym posiadają oznaczenia Al; A2-s1, dO; A2-s2, dO; A2-s3, dO. Dodatkowo ŚWINB podał, że zgadza się ze stanowiskiem PINB, iż Skarżąca nie udowodniła spełnienia warunku zgodności inwestycji z przepisami powszechnie obowiązującymi. Podkreślił, że w deklaracji właściwości użytkowych przedmiotowego wkładu kominowego wskazano, że znajduje się on w klasie E reakcji na ogień, tj. łatwo zapalnych. A więc sam wyrób budowlany nie spełnia wymogów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, a biegły nie wykazał, że zastosowane rozwiązania techniczne pozwalają na uznanie, iż przedmiotowy układ odprowadzania spalin; przewód - obudowa jest wyrobem niepalnym i obudowa spełnia wymagania podane w § 266 ust. 2 WT. Jakakolwiek nieprawidłowość w wykonaniu instalacji gazowej UP, może stanowić realne zagrożenie dla życia i zdrowia oraz mienia. Z tego też względu, zasadnym będzie nałożenie obowiązku zastosowania w układzie spalinowym wkładu z materiału niepalnego, zgodnie z wymogami z § 266 WT.
Skarżąca złożyła w dniu 30 września 2025 r. skargę, w której domagała się uchylenia decyzji ŚWINB z dnia 27 sierpnia 2025 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 31 marca 2025 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zarzuciła wymienionym rozstrzygnięciom naruszenie art. 8 ust. 6 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r., ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych (Dz.Urz.UE.L Nr 88, str. 5) w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz § 266 WT, poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie z pominięciem prymatu prawa unijnego. Zdaniem Skarżącej, organy obu instancji błędnie przyjęły, że wkład kominowy z polipropyłenu firmy "[...]" jest sprzeczny z § 266 WT, który stanowi, że przewody spalinowe i dymowe powinny być wykonane z wyrobów niepalnych. Sama klasa reakcji na ogień "E" odnosi się wyłącznie do materiału, z którego wykonany jest sam przewód spalinowy, nie zaś do całego wyrobu, jakim jest system powietrzno-spalinowy, ani do całego układu kominowego (przewód + obudowa/szacht). Bezpieczeństwo pożarowe systemu kominowego wynika z całościowego rozwiązania technicznego, tj. połączenia przewodu spalinowego z murowanym szachtem, który sam w sobie stanowi barierę niepalną. Tymczasem, zgodnie z art. 8 ust. 6 Rozporządzenia nr 305/2011, metody stosowane przez państwa członkowskie w ich wymaganiach dotyczących obiektów budowlanych oraz inne krajowe przepisy związane z zasadniczymi charakterystykami wyrobów budowlanych są zgodne z normami zharmonizowanymi. Art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jasno wskazuje, że rozporządzenie unijne wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, co oznacza jego pierwszeństwo przed prawem krajowym, w tym również przed przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Wymagania dla wyrobów produkowanych przez [...]objęte są zharmonizowaną normą PN-EN 14471+A1:2015-02E - Kominy - Systemy kominowe z kanałami wewnętrznymi z tworzyw sztucznych - Wymagania i badania. Zgodnie z punktem opinii techniczno-prawnej nr [...] sporządzonej przez Instytut Nafty i Gazu, produkty [...] spełniają wymogi powyższej normy zharmonizowanej. Oznacza to, że co najmniej od wejścia w życie Rozporządzenia nr 305/2011, zakres stosowania § 266 WT uległ zawężeniu, i przepis ten nie może być stosowany do oceny wyrobów budowlanych, jeżeli jego zastosowanie miałoby ograniczyć skuteczność lub zakres zastosowania norm zharmonizowanych. Skoro, wyroby [...] są zgodne z normą zharmonizowaną PN-EN 14471, to należy zastosować art. 8 ust. 6 Rozporządzenia nr 305/2011 i przyjąć, że wyroby te są zgodne z wymogami i mogą być stosowane w Polsce, z pominięciem lub interpretacją § 266 WT, zgodnie z prawem UE. Dodatkowo, zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7a § 1, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezastosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności prawa wspólnotowego (Rozporządzenia UE nr 305/2011), pomimo istnienia zgodnej z prawem UE i korzystnej dla niej interpretacji przepisów technicznych (popartej normą zharmonizowaną i licznymi ekspertyzami). Mimo to organy zastosowały interpretację najbardziej restrykcyjną i niekorzystną, co jest rażącym naruszeniem tej zasady legalizmu. Autor ekspertyzy mgr. inż. M. S. w sposób jednoznaczny stwierdził, że układ przewód-obudowa (wkład Almeva - szacht murowany) jest niepalny i niezagrażający zdrowiu i życiu ludzi. Ocenił również stan techniczny obudowy (szachtu) i przewodu z tworzywa jako dobry i zainstalowany zgodnie z instrukcją urządzenia grzewczego i producenta wkładu, a więc zgodnie z § 174 WT. Ekspert wydając opinię działał w granicach swojej specjalizacji, dokonując oceny technicznej przedmiotowego układu przewód-obudowa i jego wpływu na bezpieczeństwo użytkowników i budynku. Organ zarzucił autorowi ekspertyzy "brak szczegółowości i lakoniczność", co jest nieuzasadnione i stanowi próbę podważenia wiarygodności opinii specjalisty bez merytorycznych podstaw. W przypadku wątpliwości sam organ powinien był wezwać autora ekspertyzy do jej uzupełnienia, a nie deprecjonować jej w całości. Organy całkowicie zignorowały, bądź dokonały niewłaściwej oceny, kluczowych dla sprawy opinii oraz ekspertyz przedłożonych i będących w aktach sprawy, takich jak: opinia techniczno-prawna nr [...] sporządzona przez Instytut Nafty i Gazu oraz opinia techniczna nr [...] sporządzona przez Instytut Techniki Budowlanej. Obie te opinie, dotyczące systemu [...], były znane organom i odnosiły się do analogicznego rozwiązania technologicznego w świetle niepalności, zagrożenia pożarowego oraz zagrożenia dla użytkowników. Co więcej, opinia Instytutu Nafty i Gazu odnosi się również do zgodności takiego rozwiązania z § 266 WT. Organy oparły swoje rozstrzygnięcie na wybiórczej interpretacji deklaracji właściwości użytkowych, całkowicie ignorując kontekst całego systemu kominowego oraz dostępne opinie specjalistyczne. Twierdzenie, że "obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego to nie to samo, co nieograniczony obowiązek poszukiwania przez organ materiałów mających podkreślić okoliczności korzystne dla strony", oraz powołanie się na wyrok o sygn. akt II SA/Op 39/18, jest w ocenie Skarżącej nadużyciem, w sytuacji, gdy przedkłada liczne opinie i ekspertyzy, które w sposób profesjonalny wyjaśniają kwestię zgodności instalacji z przepisami (w tym z § 266 WT w kontekście norm zharmonizowanych i bezpieczeństwa pożarowego całego układu). Przyjęcie, że deklarowana klasa "E" dla samego przewodu przesądza o niezgodności z § 266 WT w kontekście całej instalacji, świadczy o niezrozumieniu istoty bezpieczeństwa pożarowego systemów kominowych i błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego. Z tego powodu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niewyczerpujące i nie odnosi się w sposób merytoryczny do wszystkich argumentów i dowodów przedstawionych w odwołaniu, w szczególności do opinii Instytutu Techniki Budowlanej, Instytutu Nafty i Gazu oraz ekspertyz kominiarskich. Dodatkowo, jest ono wewnętrznie sprzeczne, gdyż z jednej przywołuje wyrok WSA w Opolu sygn. akt II SA/Op 39/18 dla uzasadnienia braku obowiązku poszukiwania dowodów korzystnych dla strony, a z drugiej strony w przeszłości sam organ wskazywał na konieczność uwzględnienia stanowiska ITB w zakresie stosowania przewodów z tworzyw sztucznych. Ta niespójność wskazuje na dowolność w interpretacji przepisów i ocenie dowodów.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie; "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.
Tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Pr. bud., znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Pr. bud., jeżeli roboty budowalne zostały wykonane m.in.: w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7), w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7).
Celem postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego, w toku postępowania należy ustalić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, a jeśli nie to jakie ewentualnie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W tym przypadku organ, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast w przypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ ma obowiązek orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakaz zaniechana dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest zamontowanie w budynku należącym do Skarżącej wkładu kominowego z tworzywa sztucznego, zlokalizowanego w przewodzie kominowym, który służy do odprowadzania spalin z pieca gazowego z zamkniętą komorą spalania.
Zgodnie z powołanym przez organy nadzoru budowlanego przepisem § 266 WT - przewody spalinowe i dymowe powinny być wykonane z wyrobów niepalnych.
Wskazując, że dotyczy to także wkładów kominowych, organ nadzoru wyraził stanowisko, że w Polsce brak jest możliwości stosowania wkładów kominowych z tworzyw sztucznych do kotłów gazowych. Powyższego stanowiska, zdaniem organu, nie zmienia przedłożony atest, ponieważ takie rozwiązanie jest niezgodne z obowiązującymi przepisami.
W realiach badanej sprawy spór zatem dotyczy tego, czy dla możliwości zaakceptowania przez organy nadzoru budowlanego zastosowanego rozwiązania bez znaczenia pozostaje fakt, że urządzenie, czy też wyrób budowlany posiada certyfikat CE. Sporny wkład kominowy z tworzywa sztucznego jest bowiem częścią systemu przewodów powietrzono-spalinowych certyfikowanych razem z kotłem gazowym. System składający się z kotła gazowego kondensacyjnego i przewodu powietrzno-spalinowego został wprowadzony na rynek na podstawie certyfikatu systemu. Skarżąca przedłożyła otrzymany od instalatora stosowany dokument.
Przyjdzie wobec tego zauważyć, że zgodnie z art. 2 pkt 31 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Unii Europejskiej 2016/426 z 09.03.2016r. w sprawie urządzeń spalających paliwa gazowe oraz uchylenia dyrektywy 2009/142/WE - oznakowanie "CE" oznacza oznakowanie, przez które producent wskazuje, że urządzenie lub osprzęt spełniają mające zastosowanie wymagania określone w unijnym prawodawstwie harmonizacyjnym przewidującym jego umieszczanie. Zasady umieszczania na wyrobach budowlanych oznakowania CE określa art. 9 ust. 1 rozporządzenia 305/2011 ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylające dyrektywę Rady 89/106/EWG. Oznakowanie CE wskazuje, że producent bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w przywołanym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnymi Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania. Dla każdego wyrobu budowlanego objętego normą zharmonizowaną lub dla którego wydana została europejska ocena techniczna oznakowanie CE jest jedynym oznakowaniem potwierdzającym zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi w odniesieniu do jego zasadniczych charakterystyk, objętych tą normą zharmonizowaną lub europejską oceną techniczną. Z kolei, przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o wyrobach budowlanych stanowią, że wyrób budowlany nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, jeżeli jest oznakowany CE, co oznacza, że dokonano oceny jego zgodności, a także gdy został oznakowany znakiem budowlanym. Przepisy te nie określają metody jaką można stosować przy dokonywaniu oceny zgodności wyrobu budowlanego. Uzyskanie takiego certyfikatu stanowi dowód tego, że wyrób został przebadany przez kompetentną jednostkę certyfikacyjną, która potwierdziła zgodność tego wyrobu z normą zharmonizowaną albo europejską aprobatą techniczną bądź krajową specyfikacją techniczną i że może on być oznaczany takim znakiem.
W sprawie mamy zatem do czynienia z wyrobem budowlanym z tworzywa sztucznego służącym do odprowadzania spalin z kotła kondensacyjnego, który razem z kotłem został oznakowany znakiem CE. Skoro system składający się z kotła gazowego kondensacyjnego wraz z przewodem powietrzno-spalinowym ma status prawny wyrobu oznaczonego znakiem CE, który - jako gotowa całość - służy do odprowadzania spalin z pieca gazowego, to tym samym należy uznać, że taki system został dopuszczony do wykorzystania na terenie Polski.
Prawidłowa ocena konsekwencji prawnych wynikających z posługiwania się przez danych wyrób budowlanych oznaczeniem CE wymaga nie tylko powołania się na treść § 266 WT ale także koniecznym jest odwołanie się do przepisu § 174 ust. 1 WT. Zgodnie z nim grzewcze urządzenia gazowe, takie jak: kotły ogrzewcze, grzejniki wody przepływowej, niezależnie od ich obciążeń cieplnych, powinny być podłączone na stałe z indywidualnymi kanałami spalinowymi, z uwzględnieniem instrukcji technicznej producenta urządzenia, o której mowa w przepisach dotyczących zasadniczych wymagań dla urządzeń spalających paliwa gazowe.
Z kolei, stosownie do treści § 174 ust. 4 WT, dopuszcza się stosowanie indywidualnych przewodów powietrznych i spalinowych jako zestawu wyrobów służących do doprowadzenia powietrza do urządzenia gazowego i odprowadzenia spalin na zewnątrz. Natomiast na podstawie § 174 ust. 6 WT przewody i kanały spalinowe, odprowadzające spaliny od grzewczych urządzeń gazowych, powinny być dostosowane do warunków pracy danego typu urządzenia. Jak już zauważono wyżej, to stosowne normy zharmonizowane podają warunki badania danego typu urządzenia grzewczego wraz z wymienionymi w instrukcji technicznej przewodami powietrzno-spalinowymi. Opis możliwych do zastosowania systemów powietrzno-spalinowych jest zamieszczony w certyfikacie zgodności.
Przyjdzie zgodzić się zarzutami skargi, która zarzucając organowi niewłaściwą interpretację § 266 WT, zaznaczyła stanowisko dr inż. Z. G., wyrażone w specjalistycznym periodyku pt.[...], na temat zastosowania przewodów z tworzywa sztucznego do odprowadzania spalin z urządzeń z komorą zamkniętą. Autor tego opracowania, poza wywodem na temat uzasadnionego z punktu widzenia technicznego używania przewodów spalinowych z tworzyw sztucznych w kotłach gazowych, dokonuje interpretacji § 266 ust. 1 WT.
Zgodnie z przepisem § 266 ust. 1 WT przewody spalinowe i dymowe powinny być wykonane z wyrobów niepalnych. Ustęp 2 tego przepisu stanowi natomiast, że przewody lub obudowa przewodów spalinowych i dymowych powinny spełniać wymagania określone w Polskiej Normie dotyczącej badań ogniowych małych kominów.
Biorąc pod uwagę powołaną treść przepisów autor powołanego w skardze opracowania dr inż. Z. G. wskazuje na konieczność wyjaśnienia pojęć dotyczących zachowania się wyrobów budowlanych w razie pożarów, a mianowicie "reakcji na ogień" i "odporności ogniowej". Pierwsze pojęcie związane jest z palnością i informuje o możliwości przenoszenia ognia przez wyrób budowlany (np. rury, przewody przechodzące przez pomieszczenia lub strefy pożarowe). Klasy palności w odniesieniu do reakcji na ogień podane są w załączniku nr 3 do WT, gdzie określenia: niepalny, niezapalny, trudno zapalny, łatwo zapalny, niekapiący, samogasnący, intensywnie dymiący (z wyłączeniem posadzek - w tym wykładzin podłogowych), odpowiadają klasie reakcji na ogień, zgodnie z Polską Normą PN-EN 13501-1 "Klasyfikacja ogniowa wyrobów budowlanych i elementów budynków - Część 1: klasyfikacja na podstawie badań reakcji na ogień". Zdaniem dr inż. Z. G., treść tego załącznika wskazuje, że § 266 ust. 1 WT należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku wyrobów, jakim jest koncentryczny przewód powietrzono-spalinowy, materiał powierzchni zewnętrznej pod względem reakcji na ogień powinien być zaliczony do niepalnych. Zatem przewody koncentryczne, w których wewnętrzny przewód spalinowy wykonany jest z tworzywa i otoczony metalowym przewodem powietrznym, są zgodne z tym wymaganiem. Z kolei, "odporność ogniowa" charakteryzuje przegrodę budowlaną pod kątem zachowania szczelności w sytuacji, gdy po jednej stronie przegrody występuje sytuacja pożarowa.
Dr inż. Z. G. zauważa, że w przypadku kominów może odkładać się sadza, a temperatura pracy może doprowadzić do jej zapłonu, dlatego przeprowadza się badania według powołanej w ustępie 2 normy dotyczącej badań ogniowych małych kominów. Przepis § 266 ust. 2 WT należy zatem interpretować w rozumieniu odporności ogniowej przegrody (ścianki przewodu lub jego obudowy), która ma zabezpieczać przed przenikaniem pożaru. W przypadku koncentrycznych przewodów powietrzno-spalinowych w urządzeniach kondensacyjnych trudno mówić o odkładającej się sadzy, a tym bardziej o temperaturze jej zapłonu i przenikaniu pożaru z wewnątrz przewodu na zewnątrz. Istotne jest natomiast zabezpieczenie budynku przed przenikaniem pożaru z jednej kondygnacji na inną poprzez kanały i w tej sytuacji ważna jest odporność ogniowa przegrody budowlanej (obudowy) takiego kanału (dotyczy to wszystkich kanałów w budynku, a wiec spalinowych, wentylacyjnych, a również kanalizacyjnych), o czym się często zapomina) i to, czy ma ona tę samą klasę odporności ogniowej co pozostałe przegrody poziome pomieszczenia (np. El 60). Zdaniem dr inż. Z. G. powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że w przypadku w którym grzewcze urządzenie gazowe połączone jest z kanałem kominowym za pomocą przewodu koncentrycznego powietrzno-spalinowego, którego przedłużeniem w kominie jest wewnętrzny przewód spalinowy (dla urządzeń kondensacyjnych z tworzywa sztucznego), a z przestrzeni pomiędzy przewodem spalinowym a obudową komina zasysane jest powietrze do spalania do zewnętrznego przewodu powietrznego, to w sytuacji gdy komin jest np. z cegły pełnej grubości 12 cm, murowanej na zaprawie cementowo-wapiennej, z zewnętrznym tynkiem lub spoinowaniem, to system taki jest w pełni zgodny z § 266 WT.
Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przeprowadził jakiekolwiek rozważania we wskazanym kierunku.
Zaskarżoną decyzję wydano zatem w warunkach istotnych braków dowodowych, co narusza art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę dotychczasowe rozważania należało stwierdzić, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób prawidłowy do okoliczności podnoszonych w odwołaniu i co najmniej przedwcześnie uznał, że nie miały one istotnego znaczenia w sprawie. Dopiero całościowa i kompleksowa analiza treści przepisów WT oraz regulacji dotyczącej certyfikowania wyrobów z oznaczeniem CE umożliwi wiarygodne sformułowanie wniosków, co do zgodności zastosowanego przez Skarżącą rozwiązania z przepisami prawa.
Z powyższych względów w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie 2, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 500,-zł.
Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy prawidłowo oceni zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem argumentów zawartych w odwołaniu oraz w skardze wraz z dołączonymi do nich materiałami, a wydane rozstrzygnięcie uzasadni, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., oraz mając na uwadze treść art. 153 p.p.s.a., uwzględni oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie; www.orzeczenia.nsa.qov.pl.