II SA/Gl 1312/24

II SA/Gl 1312/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Tomasz Dziuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. B. (B.), J. P. (P.), A. K., Z. Z. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 18 lipca 2024 r. nr WINB.WOA.7722.25.2024.AJ/AS w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy wykonania otworów okiennych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 14 grudnia 2023 r. nr [...] 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżących solidarnie 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia 14 grudnia 2023 r., nakładające na J. M. oraz na obecnie skarżących: A. K., A. B., J. P. i Z. Z. – współwłaścicieli budynku mieszkalno-usługowego położonego w J. przy ul. [...] – obowiązek sporządzenia ekspertyzy, celem ustalenia daty wykonania otworów okiennych w ścianie północnej tego budynku, zmieniając je jedynie w zakresie terminu wykonania zobowiązania.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 7 września 2020 r. uczestniczka postępowania – E. T., zwróciła się do organu I instancji z prośbą o przeprowadzenie czynności kontrolnych na przedmiotowej posesji w związku z montażem banerów reklamowych na ścianie budynku oraz usytuowaniem otworów okiennych w ścianie północnej budynku.
Organ I instancji decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie okien wykonanych w ścianie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu wskazał, że uzyskane informacje nie pozwalają na ustalenie czasu wykonania okien a także czasu ich wymiany. Skoro nie można jednoznacznie dowieść niezgodnego z prawem wykonania i wymiany okien, to postępowanie administracyjne należało umorzyć.
Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez uczestniczkę postępowania, organ odwoławczy decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem jednoznacznego ustalenia, kiedy powstały przedmiotowe otwory okienne.
Sprzeciw wniesiony od powyższej decyzji przez współwłaścicieli nieruchomości, został oddalony prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 890/21.
Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji decyzją z dnia 9 lutego 2023 r. ponownie umorzył postępowanie. Wskazał, że zarówno rozbieżne oświadczenia stron jak i świadków, przeprowadzone oględziny i inne zgromadzone dowody w sprawie w postaci zdjęć, rejestrów etc., nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie daty powstania okien. Organ stanął na stanowisku, że nie zostało udowodnione, że okna zostały wykonane i zmienione niezgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła uczestniczka postępowania, a w wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy decyzją z dnia 2 czerwca 2023 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał, że brak możliwości ustalenia daty powstania spornych okien nie stanowi uzasadnionej podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zalecił zwrócenie się do konserwatora zabytków z prośbą o udzielenie informacji czy przedmiotowy budynek znajduje się na tzw. "liście zabytków". Wskazano również na możliwość zwrócenia się do ww. organu o sporządzenie opinii, która być może mogłaby wskazać kiedy powstały przedmiotowe okna. Natomiast jeśli w dalszym ciągu organ nie będzie w stanie ustalić powyższej okoliczności, powinien rozważyć konieczność sporządzenia ekspertyzy technicznej dzięki której możliwe będzie ustalenie daty powstania spornych otworów okiennych.
Decyzją z dnia 11 października 2023 r. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowych okien. W uzasadnieniu wskazał, że zwrócił się także do Śląskiego Konserwatora Zabytków w Katowicach ustalając, że obiekt nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. W ocenie organu I instancji pomimo szeroko przeprowadzonego kolejnego postępowania, nie można jednoznacznie dowieść niezgodnego z prawem wykonania i wymiany okien.
Na skutek kolejnego odwołania uczestniczki postępowania, organ odwoławczy decyzją z dnia 28 listopada 2023 r. po raz kolejny uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji, wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia 14 grudnia 2023 r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na współwłaścicieli przedmiotowego budynku obowiązek sporządzenia ekspertyzy, celem ustalenia daty wykonania spornych otworów okiennych.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł jeden z obecnie skarżących – A. B., wnosząc o jego uchylenie w całości. W zażaleniu zarzucono, że art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie dotyczy przypadku, który jest rozpatrywany w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego powyższy przepis w sposób jednoznaczny wymienia przypadki, w których obowiązek przedstawienia ekspertyzy może zostać nałożony i dotyczy on wyłącznie "wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych i wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego budynku". Zdaniem skarżącego, z uwagi na fakt, iż niniejsza sprawa nie toczy się ani o jakość wyrobów budowlanych, ani o jakość robót budowlanych, ani o stan techniczny budynku, organ I instancji wadliwie zastosował powołany przepis.
Rozpoznając to zażalenie organ odwoławczy, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie terminu wyznaczonego na sporządzenie i przedłożenie ekspertyzy i wyznaczył nowy termin do dnia 30 listopada 2023 r. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu, powołując się na art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, organ odwoławczy podniósł, że w sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia, kiedy zostały wykonane sporne otwory okienne. W dalszej kolejności organ wskazał, że celem ustalenia dalszego kierunku prowadzonego postępowania koniecznym jest przeprowadzenie ekspertyzy technicznej, która wymaga wiedzy fachowej osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A. B., J. P., A. K. oraz Z. Z. Skarżący zarzucił naruszenie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przepis ten znajduje zastosowanie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że żaden z organów nie wykazał przyczyn, dla których w ramach prowadzonego postępowania korzysta z normy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie wyjaśniono przy tym, w jaki sposób postępowanie dotyczące daty powstania otworów okiennych jest związane z jakością wyrobów budowlanych lub robót budowlanych albo stanu technicznego obiektu budowlanego w świetle tego przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do dopuszczalności nałożenia na skarżących, w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej celem określenia daty wykonania spornych otworów okiennych.
Należy przypomnieć, że stosownie do tego przepisu organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Omawiany przepis wskazuje na trzy kategorie przesłanek nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ekspertyz technicznych. Organ wydający postanowienie na podstawie ww. przepisu musi wykazać, że istnieją uzasadnione wątpliwości, które dotyczą:
1) jakości wyrobów budowlanych lub
2) jakości robót budowalnych, albo
3) stanu technicznego obiektu budowlanego.
Oznacza to, że właściwy organ powinien wskazać czego wątpliwości dotyczą, wyjaśnić z jakich powodów uznał je za "uzasadnione", a ponadto powinien precyzyjnie określić przedmiot oceny technicznej (ekspertyzy). Zakres nakładanego obowiązku, jak wynika z przytoczonego wyżej przepisu, został określony w sposób wyczerpujący, co prowadzi do wniosku, że żadne inne okoliczności poza tymi, które zostały wyraźnie wymienione w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie mogą być przedmiotem oceny technicznej (ekspertyzy). Sąd podziela w tym miejscu ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2, jest kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1336/18).
Zauważyć przyjdzie, że postępowanie toczące się przed organami nadzoru budowlanego przez kilka lat, pozwoliło na zgromadzenie obszernego i wyczerpującego materiału dowodowego. Analiza tego materiału nie pozwala jednak na dokładne ustalenie daty powstania spornych otworów okiennych. Udało się jedynie stwierdzić, że przedmiotowy budynek powstał około 110 lat temu, a wspomniane okna istniały już w 1974 r. (vide: protokół oględzin z dnia 1 czerwca 2022 r.). Jak wynika z akt sprawy, wobec braku dokumentów wskazujących na chociażby przybliżoną datę powstania otworów okiennych, konieczne było - zdaniem organów, wyjaśnienie wątpliwości poprzez nakazanie sporządzenia stosownej ekspertyzy.
W ocenie Sądu już samo wskazanie powodów nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej uzasadnia wniosek, że doszło do naruszenia art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Nałożenie na strony obowiązku przedstawienia ekspertyzy celem ustalenia daty wykonania spornych otworów okiennych prima facie nie jest w jakikolwiek sposób związane z oceną jakości wyrobów budowlanych, robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego w świetle komentowanego przepisu. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter szczególny i stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych. Tym samym nie można dokonywać wykładni rozszerzającej i wywiedzenia z jego treści możliwości nakładania na jego podstawie innych obowiązków niż zostały w nim określone.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ocena techniczna (ekspertyza) ma służyć ustaleniu stanu technicznego robót czy obiektu, a nie ustaleniu podstawowych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Co więcej, wynikający z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej nie ma charakteru nielimitowanego. Podzielić należy pogląd, zgodnie z którym zebranie pełnego materiału dowodowego jest niewątpliwie obowiązkiem organu, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1452/20).
Skoro przedmiotem prowadzonego postępowania miała być ocena legalności wykonanego otworu okiennego, a dotychczasowe ustalenia dowodowe w tym zakresie są niewystarczające, a zarazem organom nie można przypisać niedbałości i zaniechań w gromadzeniu materiału dowodowego, to nie można jednoznacznie stwierdzić, czy otwór ów powstał legalnie. Wobec braku chociażby przybliżonej daty, pozwalającej na ustalenie przepisów obowiązujących w czasie jego powstania, nie można dokonać subsumpcji obowiązujących regulacji i jednoznacznie stwierdzić, czy mamy do czynienia z robotami budowlanymi wykonanymi legalnie, czy też nie. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że wobec braku dalszych dowodów, jedynym możliwym orzeczeniem kończącym postępowanie, będzie decyzja o jego umorzeniu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn.. akt II SA/Gl 1172/20).
Na marginesie wskazać jeszcze przyjdzie, że żaden z organów nie wskazał na to, kim miałby być autor żądanej ekspertyzy. Niewątpliwie autorem ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego winna być osoba posiadająca wiadomości specjalne z danego zakresu wiedzy. To na organie wydającym postanowienie w tym trybie spoczywa obowiązek wskazania specjalności biegłego bądź innej osoby posiadającej wiedzę specjalną (eksperta). Nie sposób przy tym zaakceptować i uznać za wystarczające określenie przez organy w uzasadnieniu kontrolowanych orzeczeń, że "stosowna" ekspertyza winna być sporządzona przez osobę o "stosownych" uprawnieniach.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu kontrolowanych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl
Kontynuując postępowanie organy będą miały na uwadze wynikający z powyższych rozważań zakres stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Rozważą też, w świetle wynikającej z niniejszego wyroku oceny prawnej, czy i w jakim zakresie możliwe jest przeprowadzenie dalszych dowodów na okoliczność ustalenia daty powstania lub wymiany spornych okien. Ewentualnie zwrócą się do stron postępowania z zapytaniem o dalsze wnioski dowodowe. W zależności od wyniku tych czynności podejmą stosowne rozstrzygnięcie, nie wykluczając umorzenia postępowania.