II SA/Gl 1311/25

II SA/Gl 1311/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12 par. 1, art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2025 poz 960
art. 272 ust. 6b
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 5 sierpnia 2025 r. nr CK.ZUT.4701.1822.OZ.2025.AP w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód rzeki 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. na rzecz skarżącej kwotę 4.017 (słownie: cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. określił obecnie skarżącemu – G. Sp. z o.o. w G., opłatę zmienną w wysokości 10.029,00 złotych za wprowadzanie ścieków komunalnych wylotem nr 1 do wód rzeki [...], za okres niepełnego I kwartału 2025 r. (od 1 stycznia do 9 lutego 2025 r.). Jako materialnoprawną podstawę wydanej decyzji organ wskazał przepisy art. 273 ust. 6 w związku z art. 14 ust. 1 pkt 5, ust. 2 i 6 pkt 2, art. 272 ust. 6 i 6b ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960).
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 7 lipca 2025 r. ustalono skarżącej, na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego, opłatę zmienną w wysokości 10.029,00 złotych za wprowadzanie ścieków komunalnych wylotem nr 1 do wód rzeki [...] w I kwartale 2025 r.
W reklamacji skarżąca Spółka podniosła, że nieuzyskanie pozwolenia wodnoprawnego w I kwartale 2025 r. (a właściwie przez niewielką część tego kwartału) spowodowane było przewlekłością działania organu, co potwierdził Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. w postanowieniu z dnia 19 grudnia 2024 r. Spółka wskazała, że złożyła wniosek dotyczący wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną w dniu 1 sierpnia 2024 r. Pismem z dnia 16 września 2024 r. organ zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, do dnia 15 grudnia 2024 r. Do opóźnienia wydania pozwolenia wodnoprawnego, a w efekcie do nałożenia zwiększonej opłaty zmiennej, doszło zatem na skutek opieszałości organu.
Dalej organ zaznaczył, że w myśl art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, podmiot może zawnioskować o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, jednakże warunkiem obligatoryjnym jest uczynienie tego w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który zostało wydane. W Prawie wodnym, poza powyższym przypadkiem, nie ma zapisów stanowiących, że wystąpienie z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego - nawet o tożsamym zakresie, jak dotychczas posiadane - powoduje, iż dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne nie wygasa. W obowiązującym stanie prawnym, jeżeli pozwolenie wodnoprawne wygasło, a zakład nie uzyskał nowego pozwolenia wodnoprawnego, to nawet w sytuacji wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego, do czasu uzyskania przez nową decyzję przymiotu ostateczności, zakład działa bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego. Podmiot korzystający z wód powinien dołożyć należytej staranności i składając wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia.
Reasumując organ stwierdził, że zaistniała przesłanka obligująca go do wydania decyzji określającej wysokość opłaty zmiennej za niepełny I kwartał 2025 r. w orzeczonej wysokości za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód, albowiem reklamacja skarżącej Spółki nie została uznana przez Zarząd Zlewni w K.. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, przy czym organ szczegółowo przedstawił sposób jej wyliczenia.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 272 ust. 6b Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię na skutek przyjęcia, że podmiot korzystający z usług wodnych ponosi opłatę podwyższoną bez uwzględnienia okoliczności, które doprowadziły do nieuzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a to okoliczności w postaci opieszałości organu rozpoznającego wniosek i nieuzasadnionego opóźnienia w wydaniu decyzji, co w konsekwencji spowodowało zastosowanie przepisu art. 272 ust. 6b Prawa wodnego;
2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego poprzez ich niezastosowanie i odstąpienie od podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całości materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym naruszenie nakazu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do jej uczestników do władzy publicznej przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. pominięcie okoliczności, iż to przewlekłe działanie organu spowodowało wydanie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym po upływie ponad 5 miesięcy od chwili złożenia wniosku w tym zakresie, gdzie przewlekłe działanie organu zostało potwierdzone postanowieniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 19 grudnia 2024 r.;
b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez organ i uznanie, iż niezależnie od działań organu przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie zostałoby wydane w terminie przed wygaśnięciem dotychczasowej decyzji, podczas gdy opłata zmienna została nałożona za okres I kwartału 2025 r., a w sytuacji niezwłocznego podjęcia czynności przez organ związanych ze złożonym wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, nawet przyjmując czas na uzupełnienie wniosku, postępowanie zakończyłoby się przed I kwartałem 2025 r., co nie pozwalałoby na wydanie decyzji nakładającej opłatę zmienną w podwyższonej wysokości za I kwartał 2025 r.;
c) art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 Prawa wodnego poprzez nieuwzględnienie w sprawie i nierozpatrzenie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności dotyczących zawinienia organu administracyjnego na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zaufania, polegającej na obciążaniu skarżącej negatywnymi konsekwencjami działania organu administracyjnego.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, powołując się przy tym na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie tzw. opłaty zmiennej uregulowanej w art. 272 ust. 6b Prawa wodnego. Opłata ta jest konsekwencją wprowadzania do wód lub ziemi ścieków bez zezwolenia, przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, nie ma ona charakteru kary administracyjnej. Te bowiem nakładane są w oparciu o przepisy Działu XIa przywołanej ustawy.
W rozpoznawanej sprawie przesłanką nałożenia opłaty zmiennej na stronę skarżącą był fakt, iż ta, przez część I kwartału 2025 r. wprowadzała do wód ścieki nie legitymując się stosownym pozwoleniem. Organ, odwołując się do treści art. 272 ust. 6 i 6b Prawa wodnego oparł swoje rozstrzygnięcie na stwierdzeniu, że strona skarżąca już po wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego, a przed uzyskaniem nowego, we wskazanym wyżej okresie odprowadzała ścieki do wód.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy poprzednio wydane pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do dnia 12 sierpnia 2024 r. Przed upływem tego terminu strona zwróciła się o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego, a jej żądanie wpłynęło do organu w dniu 1 sierpnia 2024 r. Taki splot okoliczności wykluczył możliwość skorzystania przez stronę z ochrony, jaką daje art. 414 ust. 2 Prawa wodnego. Przepis ten pozwala na kontynuowanie realizacji uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, które wygasło, jeżeli wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia złożony został w terminie 90 dni przed upływem okresu, na jaki zostało udzielone poprzednie pozwolenie wodnoprawne. Zdaniem Sądu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że wspomniany 90-dniowy termin jest minimalnym okresem, przed upływem którego winien zostać złożony wniosek o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego po to, aby zagwarantować stronie legalność kontynuacji prowadzonej działalności bez narażania się na dodatkową odpowiedzialność związaną z obowiązkiem uiszczenia opłaty podwyższonej, bądź też, w określonych przepisami przypadkach, administracyjnej kary pieniężnej.
Złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w okresie krótszym niż 90 dni, a jeszcze przed upływem uprzednio wydanego, nie oznacza automatycznego naliczenia opłaty podwyższonej. W żaden sposób nie zwalnia też organu od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowo przewidzianych terminach (art. 35 i nast. k.p.a.).
Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest uzależnione od szeregu okoliczności, a w szczególności zaś od tego, czy wniosek został złożony z takim wyprzedzeniem, aby organ miał możliwość, przy uwzględnieniu terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a., dokonać jego weryfikacji. Przywołany wcześniej przepis art. 414 ust. 2 Prawa wodnego chroni tylko tych przedsiębiorców, którzy wykazują, odwołując się do nomenklatury cywilistycznej, "należytą staranność" w prowadzeniu przedsiębiorstwa. Wspomniana norma może być rozumiana w ten sposób, że kreuje swoisty wzorzec zachowania, opierający się na oczekiwaniu działania racjonalnego, mieszczącego się w kategoriach prawidłowej dbałości o swoje sprawy, a zarazem uwzględniającego możliwość prowadzenia przez organ ewentualnego postępowania wyjaśniającego. Jakkolwiek trudno tu sformułować ogólne wytyczne, to jednak wskazać przyjdzie, że samo złożenie wniosku o udzielenie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego jeszcze przed wygaśnięciem aktualnego, winno być oceniane z perspektywy terminów przewidzianych w przywołanym wyżej art. 35 k.p.a. To zaś oznacza, że biorąc pod uwagę złożoność materii objętej pozwoleniem wodnoprawnym można przyjąć, że organ winien mieć co najmniej miesiąc na analizę złożonego wniosku i załatwienie sprawy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego na 11 dni przed upływem terminu, na jaki zostało wydane aktualnie obowiązujące. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że z perspektywy materii, której dotyczył ów wniosek nie sposób było załatwić sprawy niezwłocznie, jak wymaga tego przepis art. 35 § 1 k.p.a., a tym samym bez wątpienia trudno w tym przypadku mówić o należytej dbałości strony. Trzeba jednak zaznaczyć, że pierwszą czynnością organu po wpływie wniosku strony było zawiadomienie o wydłużeniu postępowania do dnia 15 grudnia 2024 r., a wezwanie do uzupełnienia wniosku strony wystosowano w dniu 25 października 2024 r. To oznacza, że od momentu wpływu wniosku, przez półtora miesiąca organ nie wykonał żadnej czynności związanej z jego rozpoznaniem, a pierwsza czynność z udziałem strony miała miejsce po upływie ponad trzech miesięcy od daty otrzymania wniosku.
Biorąc to pod uwagę ustalenie opłaty zmiennej za I kwartał 2025 r. ma się nijak do chronologii zdarzeń w postępowaniu. Określenie stronie opłaty zmiennej za okres, w którym organ w istocie pozostawał bezczynny (przez półtora miesiąca od daty wpływu wniosku nie podjął żadnej czynności, a pierwsza czynność z udziałem strony nastąpiła dopiero w dniu 25 października 2025 r.) jest trudne do zaakceptowania z perspektywy zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym. Przede wszystkim, w bezprecedensowy sposób naruszona została zasada szybkości postępowania, wyartykułowana w art. 12 § 1 k.p.a. W działaniu organu w żaden sposób nie można dopatrzyć się wnikliwości ani też szybkości, a przedłużenie postępowania aż do grudnia 2024 r. było nieuzasadnione. To z kolei oznacza, że nałożenie określonego obowiązku o charakterze pieniężnym w sytuacji, gdy to organ doprowadził do wydłużenia okresu, w którym strona pozostawała bez pozwolenia wodnoprawnego, stanowi jaskrawe naruszenie przepisu art. 8 k.p.a., zwłaszcza pod względem prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby wzbudzać zaufanie do władzy publicznej. Sąd w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym zasady ogólne k.p.a. nie stanowią "ideologicznych ozdobników" dla pozostałych norm kodeksu (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 430/25) lecz winny być traktowane jako szczególny rodzaj regulacji będący kryterium oceny standardów, jakie powinny spełniać działania organów. Postawa organu, który poprzez swoją opieszałość doprowadza do przedłużającego się stanu funkcjonowania strony bez pozwolenia wodnoprawnego, nie może stanowić uzasadnienia dla późniejszego obciążenia strony dodatkowymi kosztami prowadzenia działalności bez tego pozwolenia. Z pola widzenia nie można bowiem tracić chronologii zdarzeń – a więc terminu złożenia wniosku, daty, w jakiej poprzednie pozwolenie wygasało, wreszcie zaś specyfiki działania podmiotu ubiegającego się o pozwolenie wodnoprawne. Strona skarżąca jest bowiem podmiotem, którego statutową działalnością jest gospodarka wodno-ściekowa, świadczącym usługi na rzecz ludności, a co za tym idzie, jest to działalność, która nie może być przerwana. Sam fakt prowadzenia tego rodzaju działalności nie zwalnia rzecz jasna strony skarżącej z obowiązku należytego dbania o zapewnienie legalnych podstaw jej prowadzenia (co w niniejszej sprawie jest bezsporne), nie mniej jednak trudno zarazem oczekiwać, że nawet wówczas, gdy wniosek nie zostanie złożony z odpowiednim wyprzedzeniem, to przedłużający się czas załatwienia sprawy wymusi na takim podmiocie czasowe "zawieszenie" prowadzonej działalności, a organowi umożliwi obciążenie go opłatą zmienną, za okres, w którym organ już dawno winien był zakończyć postępowanie.
W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że art. 61 § 3 k.p.a. wprost wskazuje, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony (co ma miejsce w niniejszej sprawie) jest dzień jego doręczenia organowi. Nie ma przy tym znaczenia, czy żądanie jest kompletne i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Od tego momentu rozpoczynają bowiem swój bieg terminy procesowe, o których mowa w art. 35 k.p.a. W niniejszej sprawie bieg postępowania administracyjnego, a konkretnie terminowość poszczególnych działań organów, była przedmiotem kontroli przeprowadzonej w oparciu o art. 37 k.p.a. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2024 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. stwierdził przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. W postanowieniu tym podkreślono, że w informacji o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy organ nie powołał okoliczności wskazujących na skomplikowany charakter sprawy. To zaś oznacza, że obstrukcja procesowa, będąca skutkiem przewlekłego załatwiania sprawy nie może stanowić uzasadnienia dla obciążenia strony obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej za I kwartał 2025 r. w sytuacji, gdy ta mogła pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, iż jej wniosek zostanie rozpatrzony w terminie wskazanym w art. 35 § 1 k.p.a. Ocena całokształtu postępowania, zakończonego zaskarżoną decyzją prowadzi do wniosku, że organy w istocie na stronę skarżącą przerzuciły konsekwencje swojej niczym nieuzasadnionej opieszałości, co z przytoczonych wyżej powodów jest nie do zaakceptowania.
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Rozpoznając ponownie reklamację skarżącej Spółki organ będzie miał na uwadze wyrażoną wyżej ocenę prawną. W szczególności, rozważając zasadność i wysokość przedmiotowej opłaty, organ przyjmie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek skarżącej o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego winien był zostać rozpoznany najpóźniej do dnia 30 września 2024 r. (art. 35 § 3 k.p.a.). Wobec braku usprawiedliwienia dla prowadzonego znacznie dłużej postępowania, organ odstąpi od naliczenia przedmiotowej opłaty za I kwartał 2025 r. i w tym zakresie uzna reklamację skarżącej za uzasadnioną.