II SA/Gl 1303/22

II SA/Gl 1303/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak
Renata Siudyka
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
par. 3 ust. 1 pkt 82 i 83
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 25 lipca 2022 r. nr SKO.4102.54.2022 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. nr SKO.4102.54.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 71, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 z późn. zm. – dalej u.u.i.ś.), a także § 3 ust. 1 pkt 82 i 83 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839 – dalej rozporządzenie), po rozpoznaniu odwołania A. T. – prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą N. w W. (dalej – Skarżąca, Strona), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza L. (dalej – organ I instancji) z dnia 4 maja 2022 r. nr [...] odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Zbieranie odpadów metali oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów tworzyw sztucznych", planowanego do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym 1, obręb W.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 15 listopada 2021 r. Skarżąca zwróciła się do organu I instancji o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów metali oraz zbieraniu i przetwarzaniu odpadów tworzyw sztucznych. Inwestycja planowana była do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym 1 w miejscowości W., w powiecie [...], w gminie L., przy ul. [...]. Inwestor do wniosku załączył kartę informacyjną przedsięwzięcia, kopię mapy ewidencyjnej oraz wypis z ewidencji gruntów.
Decyzją z dnia 4 maja 2022 r. Burmistrz L. odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Zbieranie odpadów metali oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów tworzyw sztucznych", planowanego do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym 1, obręb W.
W uzasadnieniu tejże decyzji opisano przebieg postępowania oraz przywołano treść przepisów prawa leżących u podstaw jej wydania, w tym art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. stanowiący o konieczności zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania ustalono, iż planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. z § 6 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy L. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...] – dalej uchwała, plan miejscowy). Przepis ten w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego zakazuje składowania odpadów i magazynowania złomu. W ocenie organu I instancji, z działalnością polegającą na zbieraniu metali żelaznych i nieżelaznych wiąże się potrzeba ich magazynowaniem, co jest zakazane przez wspomniany przepis planu miejscowego.
W odwołaniu z dnia 19 maja 2022 r. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z decyzją Burmistrza L. oraz, że planowana działalność jest zlokalizowana na terenach przemysłowych po byłej cementowni "[...].". Fakt przekazania karty informacyjnej przedsięwzięcia do zaopiniowania i uzgodnienia organom administracji publicznej, świadczy - zdaniem Skarżącej - o tym, że Burmistrz wszczynając postępowanie przyjął zgodność przedłożonej dokumentacji z planem zagospodarowania. Skarżąca podkreśliła także, że działająca na tym samym terenie spółka P. uzyskała zezwolenia na działalność w podobnym zakresie i charakterze o jaki ubiega się Strona.
W piśmie z dnia 14 czerwca 2022 r. będącym uzupełnieniem odwołania, pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją związaną, więc po spełnieniu określonych przepisami prawa przesłanek organ administracji publicznej nie może wydać decyzji odmownej. Ponadto wskazano, że organy współdziałające (Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w K. oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K.) wyraziły w trybie art. 64 ust. 2 u.u.i.ś. opinię o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wobec czego, zdaniem pełnomocnika, kolejnym etapem postępowania, wobec treści art. 84 ust. 1 u.u.i.ś., powinno być wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, w ocenie pełnomocnika, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, gdzie ma zostać zrealizowane przedsięwzięcie jest obszarem przeznaczonym na prowadzenie działalności gospodarczej, w tym oddziałującej na środowisko. Podniesiono także, że Burmistrz w ogóle nie wyjaśnił charakteru przedsięwzięcia, mylnie przyjmując, że będzie to magazynowanie złomu. Tymczasem działalność inwestora ma polegać na magazynowaniu odpadów metalicznych precyzyjnie wskazanych w karcie przedsięwzięcia, które to metale nie będą poddawane procesowi przetwarzania. W konsekwencji zarzucono organowi I instancji naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W opinii pełnomocnika, decyzja Burmistrza narusza także przepisy statuujące wymogi stawiane jej uzasadnieniu. Ponadto wskazano na naruszenie art. 79a § 1 k.p.a., gdyż organ nie poinformował Strony o potrzebie przedstawienia dodatkowych dowodów, mających na celu wyjaśnienie, czy w ramach przedsięwzięcia będzie miało miejsce magazynowanie złomu.
Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 25 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podzielono w całości argumentację Burmistrza L. zaprezentowaną w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym. Kolegium wskazało, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, iż w dniu 9 grudnia 2021 r. organ I instancji skierował do Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w L. prośbę o wydanie wypisu i wyrysu dla przedmiotowej działki oraz zajęcie stanowiska, czy przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest zgodne z zapisami miejscowego planu. W następstwie powyższego do organu I instancji wpłynęło pismo z dnia 14 grudnia 2021 r. informujące, iż zakaz składowania odpadów i magazynowania złomu ustalony w § 6 pkt 4 uchwały dotyczy wszystkich nowych przedsięwzięć na terenie objętym tym planem. Przepis ten, w opinii Kolegium, wyklucza możliwość realizacji na działce o numerze ewidencyjnym 1 przedsięwzięcia polegającego na "Zbieranie odpadów metali oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów tworzyw sztucznych".
W skardze z dnia 11 sierpnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Strony zarzucił decyzji Kolegium naruszenie:
1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym nietrafną ocenę materiału dowodowego, i w efekcie błędne przyjęcie, że w ramach przedsięwzięcia będzie miało miejsce magazynowanie złomu, podczas gdy żaden z dowodów stanowiących podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie udowadnia przyjętego przez organy stanowiska, zaś obowiązkiem zarówno Kolegium, jak i Burmistrza było całościowe przeanalizowanie przedstawionych przez Skarżącą twierdzeń i dowodów na ich poparcie;
2) art. 15 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Kolegium samodzielnego postępowania i bezrefleksyjne powielenie błędnych ustaleń poczynionych przez organ I instancji, podczas gdy obowiązkiem organu II instancji było merytoryczne procedowanie, a nie jedynie kontrola decyzji pierwszoinstancyjnej, a co doprowadziło do oparcia orzeczenia drugoinstancyjnego na błędnych ustaleniach faktycznych i nieprawidłowej wykładni przepisów;
3) art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Kolegium motywów, ze względu na które przyjęło, że lokalizacja przedsięwzięcia jest niezgodna z planem miejscowym, a to jedynie przywołanie treści przepisów prawa, poglądów judykatury i proste zaaprobowanie stanowiska Burmistrza, podczas gdy jego obowiązkiem było przedstawienie ustalonego stanu faktycznego oraz wyjaśnienie procesu myślowego, który doprowadził go do przyjęcia określonego sposobu wykładni zastosowanych przepisów prawa;
4) art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z § 6 pkt 3 i 4 i § 33 ust. 1 uchwały poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że przepisy planu miejscowego uniemożliwiają realizację przedsięwzięcia, a zatem zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., podczas gdy prawidłowa wykładnia (uwzględniająca system prawa i wykładnię celowościową) pojęcia "złomu", którym posługuje się miejscowy plan prowadzi do wniosku, że pojęciem tym nie zostały objęte wszelkie odpady metaliczne, ale jedynie te, które można poddać procesowi recyklingu (co w ramach przedsięwzięcia nie będzie miało miejsca), a co miało wpływ na wynik sprawy, skutkujący wydaniem nieprawidłowego rozstrzygnięcia (tj. gdyby dokonano prawidłowej wykładni, to decyzja byłaby odmienna).
Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jedyną kwestią sporną jest to, czy z uwagi na ustalenia miejscowego planu możliwa jest realizacja przedsięwzięcia. W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik Skarżącej powielił argumentację zawartą w odwołaniu dotyczącą uchybienia przez organ przepisom dotyczącym postępowania dowodowego oraz przepisom o uzasadnieniu decyzji.
Pełnomocnik Skarżącej dokonał także własnej wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dochodząc do wniosku, iż w świetle regulacji planu oraz treści karty informacyjnej przedsięwzięcia, podstawowym błędem poczynionym w zakresie ustaleń faktycznych przez organy obu instancji było nietrafne przyjęcie, że w ramach tegoż przedsięwzięcia będzie magazynowany złom (Strona twierdzi, że magazynowane będą odpady metaliczne), a na co wskazywano już w odwołaniu i co w ogóle nie zostało przeanalizowane przez Kolegium. Podkreślono przy tym, że żaden z organów nie pochyliły się nad problemem wykładni pojęcia "złom".
Zdaniem pełnomocnika, Kolegium nie pochyliło się także nad kwestią niezastosowania przez organ I instancji obowiązku z art. 79a k.p.a. Mianowicie – jak podniesiono - powinnością organów było poinformowanie Strony o wystąpieniu przeszkody dla wydania decyzji zgodnej z wnioskiem i umożliwienie jej wyjaśnienia wszelkich wątpliwości z tym związanych.
Pełnomocnik wskazał także, że doszło do naruszenia art. 11 k.p.a., ponieważ Burmistrz przystąpił do procedowania nad wnioskiem, nie kwestionując zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem. Tymczasem, jak zaznaczył pełnomocnik, jeśli dane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu, to organ nie ma obowiązku przystąpienia do kolejnego etapu postępowania (tj. zwrócenia się o opinie/uzgodnienia), ale już we wstępnej fazie postępowania wydaje rozstrzygnięcie odmowne.
Podsumowując pełnomocnik stwierdził, że w wyniku błędnego ustalenia stanu faktycznego orzekające w sprawie organy doszły do nietrafnego przekonania, że w ramach przedsięwzięcia ma mieć miejsce magazynowanie złomu. Tymczasem prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego wraz z dokonaniem prawidłowej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do wydania negatywnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia. Planowane przedsięwzięcie bowiem w pełni wpisuje się w przeznaczenie terenu, na którym ma zostać zrealizowane, co oznacza, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej w oparciu o art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 28 października 2022 r. pełnomocnik Strony podtrzymując zarzuty skargi dodatkowo zauważył, że wniosek jego mocodawczyni winien być rozważony w dwóch płaszczyznach. Mianowicie organy winny wziąć pod uwagę możliwość wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie zbierania odpadów metali, a następnie możliwość wydania tej samej decyzji w odniesieniu do zbierania i przetwarzania odpadów z tworzyw sztucznych. Tymczasem, jak stwierdził pełnomocnik, żaden z organów nie rozważył wydania decyzji w części uwzględniającej żądanie Skarżącej, a w części odmawiającej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie pełnomocnik zaznaczył, że Kolegium skoncentrowało się jedynie na zagadnieniu dotyczącym zbierania odpadów metali, pomijając całkowicie kwestię zbierania i przetwarzania odpadów tworzyw sztucznych. Ta ostatnia działalność – zdaniem pełnomocnika – wpisuje się w przeznaczenie terenu określone planem miejscowym. Dowodzić tego ma proces odzysku tych odpadów, który nosi wszystkie cechy produkcji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy organy zasadnie zidentyfikowały niezgodność przedsięwzięcia mającego polegać na zbieraniu odpadów metali oraz zbieraniu i przetwarzaniu odpadów tworzyw sztucznych z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kolegium, jak i Burmistrz, swoje stanowiska w tej materii opierają na § 6 pkt 4 uchwały, który na obszarze objętym miejscowym planem wprowadza zakaz składowania odpadów i magazynowania złomu. Przyjęto zatem, że skoro w karcie informacyjnej przedsięwzięcia mówi się o magazynowaniu odpadów, to tym samym inwestycja jest sprzeczna ze wspomnianym aktem prawa miejscowego, a w dalszej konsekwencji zachodzi przeszkoda z art. 80 st. 2 u.u.i.ś. dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego przez Skarżącą.
Z kolei Skarżąca stoi na stanowisku, że w zakresie jej działalności nie przewiduje się magazynowania złomu, a jedynie magazynowanie odpadów metalicznych. Jak bowiem zasygnalizowano, prawodawca odróżnia metale metaliczne od złomu, a czego nie dostrzegają organy obu instancji. Z tego też względu nieuzasadnionym jest twierdzenie, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem. Strona zauważyła ponadto, że jeżeli organ miał wątpliwości co do tego czy przedsięwzięcie pozostaje w zgodzie z planem miejscowym, to winien poinformować ją o tym i umożliwić złożenie wyjaśnień w tym zakresie (art. 79a § 1 k.p.a.).
Przystępując do rozważań dotyczących zakreślonego problemu wskazać przyjdzie, że w myśl art. 71 ust. 1 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie owej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane – w myśl art. 71 ust. 2 u.u.i.ś. - dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. dla przedsięwzięć określonych w pkt 1 ocenę oddziaływania na środowisko przeprowadza się w każdym przypadku, natomiast dla przedsięwzięć wskazanych w pkt 2 wspomniana ocena dokonywana jest tylko wtedy, gdy obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po uprzednim zasięgnięciu opinii uprawnionych organów.
W niniejszym przypadku obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z faktu, że inwestycja została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 3 ust. 1 pkt 82 i 83 rozporządzenia. Wskazano zatem, że inwestycja zaliczana jest do:
– instalacji związanych z przetwarzaniem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów (pkt 82);
– punktów do zbierania, w tym przeładunku: a) złomu, z wyłączeniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, b) odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 83).
Odmowę wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia oparto na art. 80 ust. 2 zd. 1 u.u.i.ś. Przepis ten stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Podkreślić należy, że użycie w tym przepisie ogólnego pojęcia "decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania" pozwala na uznanie, że stwierdzenie wspomnianej zgodności poprzedzać musi wydanie każdej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od tego czy zachodziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Dodać należy, że skoro z treści art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać wydana jedynie po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to w przypadku stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami planu, dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania tej decyzji jest zbędne i niecelowe (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 329/20, Lex nr 3035603). Nie można jednak wywodzić z tego, że pozyskanie (jak w niniejszym przypadku) stanowisk organów wymienionych w art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. jest naruszeniem, które dyskwalifikowałoby prawidłowość decyzji.
Bezspornym jest, że organ I instancji zobligowany był do uwzględnienia w toku postępowania art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., gdyż działka, na której przewidywana jest inwestycja, zlokalizowana jest na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu. Jak ustalono, znajduje się ona w obszarze o oznaczonym jako L1P i L1KD-Z. Dla terenów oznaczonych symbolem L1P – zgodnie z § 33 ust. 1 uchwały - przewiduje się przeznaczenie: 1) podstawowe: obiekty produkcyjne, składy, magazyny; 2) uzupełniające: zabudowa usługowa. Z kolei zgodnie z § 56 ust. 1 uchwały tereny oznaczone symbolem L1KD-Z to teren drogi publicznej klasy zbiorczej. Istotne znaczenie z punktu widzenia badanej sprawy ma także uregulowanie zawarte w § 6 pkt 4 uchwały, który w zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego wprowadza zakaz składowania odpadów i magazynowania złomu.
Organy przeprowadzając ocenę zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem dokonały zestawienia jego nazwy z treścią wskazanego § 6 pkt 4 uchwały i na tej podstawie uznały, że pozostaje ono w sprzeczności z powyższym aktem prawa miejscowego. Przyjęto bowiem, że skoro przyszła działalność ma polegać na zbieraniu odpadów metali, a więc w rozumieniu organów - złomu, to tym samym będzie miało miejsce również jego magazynowanie. Przytoczono również definicję magazynowania z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 699 z późn. zm.). Dodatkowo Kolegium odwołało się do pkt 3 karty informacyjnej przedsięwzięcia, w którym stwierdza się, że wszystkie zbierane odpady będą magazynowane selektywnie. Ustalenia te wskazują zatem, że organy analizując sporne zagadnienie nie wyjaśniły kluczowego w tym zakresie pojęcia, jakim jest "złom", które nie ma definicji legalnej. Tymczasem dopiero sprecyzowanie, co należy rozumieć przez to słowo umożliwia przejście do badania, czy przedmioty mieszczące się w zakresie tego pojęcia będą magazynowane na działce wymienionej we wniosku. To z kolei oznacza, że organ powinien w każdym przypadku weryfikować, czy odpad, oznaczony konkretnym kodem spełnia kryteria zaliczenia go do złomu. W obowiązujących przepisach "złom" nie ma jednego kodu, a odpady, które mogłyby tak być kwalifikowane posiadają różne kody i zostały w różny sposób opisane. Zatem organ winien dokonać oceny, czy przewidziane do zbierania odpady należy kwalifikować jako złom, a dopiero potem, czy dochodzić będzie do ich magazynowania.
O ile organy przedstawiły argumentację mającą uzasadniać twierdzenie, że w ramach przedsięwzięcia będzie dochodziło do magazynowania odpadów, to nie wypowiedziały się w ogóle co do tego, czy w ramach przyszłego przedsięwzięcia magazynowaniu podlegać będzie złom. Taka sytuacja wyklucza analizę tego zagadnienia przez Sąd. Sąd nie może bowiem zastępować, czy wyręczać organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego jest skontrolować zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Jeśli zatem organ nie zamieścił w decyzji żadnych rozważań na określony temat, to Sąd nie może skontrolować czegoś, czego nie ma. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę koniecznym jest uzupełnienie postępowania o rozważania dotyczące tego jakie motywy legły u podstaw uznania, że w ramach przyszłej działalności będzie magazynowy złom, co ma decydujące znaczenie w badaniu zgodności planowanego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zgodzić się ponadto należy z pełnomocnikiem Skarżącej, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do zgodność z miejscowym planem działalności polegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów tworzyw sztucznych. Dlatego też organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę winien dokonać oceny, czy uregulowania aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie stoją na przeszkodzie dla prowadzenia wspomnianej działalności.
Nie zasługuje natomiast na aprobatę stanowisko pełnomocnika co do tego, że organy winny niejako odrębnie ocenić każdą z działalności, która została określona we wniosku, a następnie wydać w jednej decyzji stosowne rozstrzygnięcia odnoszące się do każdej z nich. W tej materii przede wszystkim należy podkreślić, że organy związane są treścią wniosku, który w sposób wiążący kształtuje zakres postępowania. Skoro Skarżąca w sposób jednoznaczny sprecyzowała swoje żądanie poprzez stwierdzenie, że jest to "zbieranie odpadów metali oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych" to organ nie mógł zakładać, że Strona dopuszcza również częściowe rozpatrzenie złożonego wniosku. Na marginesie zwrócić należy uwagę, że pełnomocnik okoliczność tą podniósł dopiero w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego i to już po złożeniu skargi. Sugeruje to, że wolą Skarżącej nie było odrębne rozpatrywanie każdej działalności mających funkcjonować w ramach planowanego przedsięwzięcia.
Wobec powyższego za uzasadnione Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w aspekcie braku wyjaśnienia wątpliwości w zakresie zarzutu naruszenia art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy
W rozpoznawanej sprawie nie można więc stwierdzić właściwego wypełnienia przez Kolegium obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), która wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji.
Reasumując, ujawnienie powyższych naruszeń przepisów postępowania stanowiło podstawę do uchylenia przez Sąd zaskrzonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję, w której uzasadnieniu rozważy wszystkie argumenty i zarzuty zgłoszone przez Skarżącą w odwołaniu (oraz jego uzupełnieniu).
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania w kwocie 697 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.