II SA/Gl 1301/24

II SA/Gl 1301/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 15 lipca 2024 r. nr SKO.II/426/63/2024 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 15 lipca 2024 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 23 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku z 6 grudnia 2023 r. złożonego przez N. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej "Spółka" lub "Uczestniczka postępowania"), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskowany teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
Organ I instancji ustalił wskaźniki nowej zabudowy jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Jeśli chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy to średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 13,49%. Wyższy niż średni wskaźnik zabudowy, tj. 20,2 % powierzchni działki wyznaczono z uwagi na fakt, że w obszarze analizowanym istnieją nieruchomości zabudowane budynkami wielorodzinnymi o wyższym zainwestowaniu terenu (nieruchomość pod adresem [...]). Dolny wskaźnik zabudowy terenu ustalono na 17,94% powierzchni działki – jak nieruchomość pod adresem [...]. Wysokość zabudowy ustalono na 2 do 3 kondygnacji, od 7 do 11 m przy dachu dwu lub wielospadowym bądź od 7 do 9,9 m, przy dachu płaskim (maksymalna wysokość 9,9 m dla dachu płaskiego jak wysokość budynku pod adresem [...]). Ostateczna wysokość jest zależna od wybranej geometrii dachu. Organ I instancji odstąpił od ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku na podstawie średniej wartości tego parametru w obszarze analizowanym (14,54 m). Szerokość elewacji frontowej ustalono indywidualnie od 15 m (wartość zbliżona do średniej) do 22 m (zgodnie z wnioskiem). Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, gdyż przepisy art. 74 i 75 Prawa ochrony środowiska wymagają przekształcenia elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne. Decyzja została uzgodniona z Miejskim Zarządem Dróg B. w zakresie możliwości obsługi komunikacyjnej oraz z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w zakresie ustalonym w art. 86 ust. 7 oraz w art. 877 pkt 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze.
Ponadto Prezydent wskazał, że sporządzona w sprawie analiza wykazała, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz wielorodzinne wraz z zabudową towarzyszącą. Oba rodzaje budynków są formami zabudowy mieszkaniowej, pełnią jednakową funkcję i przez organ traktowane są jako wystarczające dla uznania kontynuacji funkcji stanowiącej element ładu przestrzennego obszaru analizowanego. W ocenie Organu I instancji planowana inwestycja o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej wpisuje się w przestrzeń objętą analizą urbanistyczną.
Spółka przedłożyła niezbędne pisma zarządców sieci infrastruktury technicznej informujące o możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, energetycznej. Inwestycja nie kwalifikuje się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma konieczności uzyskania decyzji środowiskowej.
Pismem z 10 czerwca 2024 r. odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła strona postępowania, tj. T. M. (dalej "Odwołujący nr 1"). W odwołaniu zarzucił, że analiza urbanistyczna jest błędna. Obecnie istniejąca zabudowa wokół działki inwestycyjnej ma charakter zabudowy jednorodzinnej. Jest to zabudowa o dodatkowo specyficznym charakterze, mianowicie ekstensywnym, indywidualnym i ogrodowym, gdzie mamy do czynienia z wolnostojącymi domami jednorodzinnymi, na dużych działkach ponad 500 m2, zlokalizowanymi z dala od centrum miasta, stanowiąc przy tym swoiste solitery. Planowanie w tym otoczeniu zabudowy deweloperskiej dla co najmniej 12 lokali nie jest bynajmniej przejawem kontynuacji funkcji przestrzennej, a stanowić będzie duży wyłom w obecnie istniejącym ładzie na obszarze analizowanym. Organ I instancji ograniczył się jedynie do wzięcia pod uwagę zjazdu od strony ul. [...], podczas gdy działka inwestycyjna graniczy na podobnej długości także z inną drogą publiczną ul. [...]. Pozostawienie opcji inwestorowi co do realizacji zjazdu od strony ul. [...] rodzi po stronie Odwołującego nr 1 słuszną obawę naruszenia jego praw w postaci m. in. immisji (przede wszystkim spalin i hałasu) i związanych z tym uciążliwości. W decyzji zakłada się powstanie co najmniej 1,5 miejsca postojowego na lokal (minimum 18 miejsc postojowych) co również potwierdza fakt w jakim stopniu planowana inwestycja odbiega od obecnie istniejących wokół zabudowań mieszkalnych. Odwołujący nr 1 podniósł także kwestię niewystarczającego uzbrojenia okolicznego terenu w zakresie dostępności wody. Już na chwilę obecną istnieją w zakresie dostarczania wody w tej lokalizacji widoczne i odczuwalne problemy związane z okresowymi spadkami ciśnienia, co świadczy o niewydolności bieżącej sieci wodociągowej.
Pismem z 13 czerwca 2024 r. odwołanie od decyzji Prezydenta złożyła strona postępowania, tj. A. D. i B. D. (dalej "Odwołujący nr 2"). Odwołujący nr 2 zarzucili zaskarżonej decyzji, że przyjęty do analizy obszar nie jest w pełni reprezentatywny dla rejonu [...] oraz [...]. W badanym obszarze dominuje zabudowa jednorodzinna, jak i wielorodzinna o wyraźnie widocznym zgrupowaniu zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa jednorodzinna występuje wzdłuż ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. W dużej mierze są to budynki przedwojenne o charakterze willowym, uzupełnione późniejszą zabudową jednorodzinną. Analiza wykazała, że w większości są to budynki posiadające dwie kondygnacje. W pasie ulicznym ul. [...] występuje zabudowa jednorodzinna o maksymalnie dwóch lokalach mieszkalnych. Jedynie budynek położony na działkach [...], [...] i [...] posiada trzy lokale, ale do jego podziału doszło w drodze poza administracyjnej. Planowana inwestycja stanowić będzie naruszenie istniejącego ładu przestrzennego oraz zasad współżycia społecznego. Zdaniem Odwołujących nr 2 parametry ul. [...] są niewystarczające dla obsługi planowanej inwestycji. Jeśli chodzi o odprowadzanie wód opadowych to spółka A. nie posiada w tym rejonie kanalizacji deszczowej. Powódź z 4 czerwca 2023 r. pokazała, że nie ma takiej kanalizacji. Wody opadowe wpadały bezpośrednio do kolektora odbierającego ścieki sanitarne. Należy również uwzględnić bardzo dużą różnicę w poziomie nachylenia działek. Odwołujący nr 2 podnieśli także, że ich dom zostanie całkowicie pozbawiony światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych dla ludzi.
Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji uznając zarzuty wszystkich odwołujących za pozbawione podstaw. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem Kolegium z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
Analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu.
Obszar analizy został wyznaczony w promieniu około 88 metrów wokół wnioskowanego terenu, co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu i więcej niż 50 m. Przyjęty w ten sposób obszar analizy jest w pełni reprezentatywny dla rejonu dzielnicy [...], a dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione, bo objęłoby obiekty o cechach już reprezentowanych, lub odmiennie, ale nie tworzące z wnioskowanym terenem całości urbanistycznej.
Analiza wykazała, że na terenie nią objętym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Projektowana zabudowa wielorodzinna wpisuje się w przestrzeń objętą analizą urbanistyczną. Podstawą decyzji odmownej nie może być brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu rozumianym jako brak tożsamości projektowanego sposobu użytkowania ze sposobem użytkowania obiektów istniejących. W konsekwencji aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego konieczne byłoby wykazanie wyraźniej sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją istniejącego zagospodarowania przedmiotowego obszaru. Określone w decyzji pierwszoinstancyjnej parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego.
Spółka przedłożyła niezbędne pisma zarządców infrastruktury technicznej. Zarzut, że parametry drogi i infrastruktury są niewystarczające nie jest zasadny, gdyż o tych kwestiach decyduje ich zarządca. Ponadto na etapie decyzji o warunkach zabudowy badana jest jedynie możliwość obsługi komunikacyjnej oraz kwestia czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a to zostało potwierdzone przez zarządców. Zaś ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego.
Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium wniosły strony postępowania, tj. T. M. i S. M. (dalej "Skarżący"). W skardze Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji terenu oraz ładu przestrzennego;
2) art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji uwzględniającej jedynie wybiórczo możliwości komunikacji działki inwestycyjnej z drogą publiczną;
3) art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i w związku z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż sposób planowanej zabudowy, a także istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego;
4) art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 z póżn. zm.; dalej "rozporządzenie z 23 sierpnia 2003 r.") poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
5) § 3 rozporządzenia z 23 sierpnia 2003 r. poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób;
6) § 3 rozporządzenia z 23 sierpnia 2003 r. poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób.
W uzasadnieniu skargi przytoczono - identyczne jak w odwołaniu z 10 czerwca 2024 r. - argumenty na poparcie stanowiska Skarżących. Dodatkowo Skarżący zwrócili uwagę na brak poszanowania przez organy zasady dobrego sąsiedztwa i podkreślili, że nie jest możliwym spełnienie przez teren inwestycji warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez naruszenia ich interesów.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 13 lutego 2025 r. Uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a.").
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Przechodząc do merytorycznej oceny wydanych w sprawie rozstrzygnięć w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte 6 grudnia 2023 r., tj. po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od 24 września 2023 r. ) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1.
Teren inwestycyjny na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego B.. Wobec tego wniosek Spółki podlegał rozpoznaniu z uwzględnieniem art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej (tj. przed 24 września 2023 r.), a w pozostałym zakresie z uwzględnieniem przepisów u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. z wyjątkiem przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a. W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy u.p.z.p. po zmianach dokonanych ustawą zmieniającą, z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Okolicznością bezsporną jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego Uczestniczka postępowania zobowiązana była do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a tym samym właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim przesłankom z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak którejkolwiek z ww. przesłanek stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r.
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W myśl bowiem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (tj. terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Szerokość frontu terenu wynosi około 29 metrów. Obszar analizy wyznaczono wokół terenu działki inwestycyjnej w promieniu około 88 metrów, zachowując zasadę minimalnego zakresu, tj. trzykrotności szerokości frontu terenu oraz spełniając warunek zachowania odległości minimum 50 m.
W obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z ulicy [...] (droga gminna) występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna. Prawidłowo zatem przyjęto, że planowana inwestycja w postaci budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, jaka znajduje się w obszarze analizowanym. Funkcja zabudowy wielorodzinnej nie jest sprzeczna z dominującą na analizowanym obszarze funkcją zabudowy jednorodzinnej. Obydwa rodzaje zabudowy - wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową, nie ma więc między nimi sprzeczności. Zatem każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego.
W rezultacie organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że warunek kontynuacji funkcji - określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - został w sprawie spełniony. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.
W tym miejscu podkreślić trzeba, że wymóg realizacji zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstawania na danym obszarze jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można bowiem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej – tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 2 lutego 2016 r., II OSK 1383/14; 22 listopada 2022 r., II OSK 8/20; 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, opubl. w CBOSA). Wobec tego spełnienie warunku kontynuacji ma miejsce zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i też w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17; 17 marca 2021 r., II OSK 889/18 – opubl. w CBOSA).
Wobec powyższego zarzuty Skarżących dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać za bezpodstawnie.
Teren działki inwestycyjnej posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. drogi gminnej ulicy [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że organ orzekając w sprawie ustalenia warunków zabudowy, związany jest wnioskiem inwestora, w tym określonym przez inwestora sposobem skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. W rozpoznawanej sprawie Uczestniczka postępowania we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazała na bezpośredni dostęp do drogi publicznej, tj. z ul. [...] i ul. [...]. Jednakże na załączonej do wniosku charakterystyce graficznej planowanej inwestycji wskazała kierunek obsługi komunikacyjnej, tj. na dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Wobec tego organy związane były wskazaniem Spółki, a tym samym nie były uprawnione do rozważania alternatywnych rozwiązań komunikacyjnych (tj. od ul. [...]). Organy stwierdzając spełnienie przez Uczestniczkę postępowania warunku dostępu do drogi publicznej powołały się na uzgodnienie projektu decyzji z Miejskim Zarządem Dróg w B.. Dodać należy, że konieczna dla ustalenia warunków zabudowy przesłanka dostępu do drogi publicznej wypełniona jest nie tylko wówczas, gdy zjazd już istnieje, ale również wtedy, gdy w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna możliwość wykonania zjazdu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 marca 2013 r., II OSK 2208/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 12 września 2017 r., II SA/Bk 464/17 – opubl. w CBOSA).
Prawidłowo organy przyjęły, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przy czym owo zagwarantowanie nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ma natomiast stanowić gwarancję, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Trafnie organy przyjęły, że pisma zarządców infrastruktury technicznej co do możliwości obsługi planowanej inwestycji w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, wodę oraz odprowadzania ścieków sanitarnych i wód opadowych są wystarczające dla spełnienia przedmiotowego obowiązku. Wobec tego w ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona.
Przechodząc do kwestii poszczególnych wskaźników i parametrów określanych dla nowej zabudowy należy wskazać, że z analizy urbanistycznej wynika, że linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega w odległościach około 6,5 m od krawędzi jezdni ul. [...] oraz około 7,5 m od krawędzi jedni ul. [...], zaś w obszarze analizowanym linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok i nie jest ciągła. Z kolei zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.; dalej "u.d.p.") obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości co najmniej 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, w terenie zabudowy. Linię zabudowy dla inwestycji wyznaczono zatem zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i art. 43 ust. 1 u.d.p.
Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokość elewacji frontowej wyznaczono odstępując od średniego wskaźnika tych wielkości dla obszaru analizowanego, co było dopuszczalne w świetle § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. Z przeprowadzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym wielkość powierzchni zabudowy wynosi od 1,04% do 20,2%, średnio 13,49%. Dla projektowanej inwestycji przyjęto, że wielkość powierzchni zabudowy powinna mieścić się w granicach od 17,94 % do 20,2% powierzchni działki. Z kolei wskaźnik szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 6,5 m do 22,5 m, średnio 14,54 m. Szerokość elewacji frotowej dla projektowanej inwestycji ustalono w zakresie od 15 m do 22 m. Organy uzasadniając ustalenie wskaźników o wartości nieuśrednionej odwołały się do danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy urbanistycznej, którą należy uznać za wnikliwą i rzetelną.
W myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Ustalając wskaźnik wysokości zabudowy organy odwołały się do danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika oraz cech ich zabudowy, które mają uzasadniać zastosowane odstępstwo. Ponadto należy zauważyć, że przy ustalaniu wymogów dotyczących wysokości nowej zabudowy na gruncie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. brak jest podstaw do zawężającej wykładni, sprowadzającej się do uwzględnienia wyłącznie tych budynków, których funkcja jest tożsama z funkcją wnioskowanego budynku. W przepisach rozporządzenia jest mowa o "istniejącej zabudowie" na działkach sąsiednich (§ 7), a nie o "istniejącej zabudowie" o funkcji zgodnej z planowaną inwestycją.
Wbrew stanowisku Skarżących, organy prowadzące postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.