II SA/GL 13/06

II SA/Gl 13/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. Nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 2389/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, którą utrzymał on w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J..
Decyzją organu I instancji, wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, nakazano J. S. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) rozbiórkę ogrodzenia wybudowanego na stanowiącej jej własność działce położonej w J. przy ulicy A od strony tej ulicy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że J. S. zrealizowała w [...] 2002 r. przedmiotowe roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia. Zauważył on, że J. S. zgłosiła w Urzędzie Miejskim w J. w dniu [...] 2001 r. zamiar budowy ogrodzenia, lecz wniosek ten nie został rozpatrzony, a postępowanie w sprawie dokonanego zgłoszenia zostało postanowieniem Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. zawieszone do czasu zakończenia postępowania przed organem nadzoru budowlanego. W tej sytuacji nie można było zatem przyjąć, by milczenie organu uprawniało do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych.
Odwołanie od tej decyzji wniosła J. S. zarzucając błędne przyjęcie, że wykonała ogrodzenie bez wymaganego zgłoszenia. Podała, iż dokonała zgłoszenia wykonania nowego ogrodzenia od strony ul. A, mającego inną lokalizację i inny przebieg niż wcześniej wyremontowane przez nią ogrodzenie, które nakazano jej rozebrać decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Zawieszenie postępowania w sprawie dokonanego przez nią zgłoszenia budowy nowego ogrodzenia było więc bezprzedmiotowe, dotyczyło bowiem zupełnie innego ogrodzenia. W przypadku tego drugiego ogrodzenia nie można zatem mówić o jakiejkolwiek samowoli, gdyż organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 30 dni od daty złożenia zawiadomienia nie wniósł sprzeciwu, a zgodnie z przepisami tylko z tej instytucji mógł skorzystać, a wobec powyższego decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. nr [...] powinna zostać uchylona.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i z powołaniem się na art. 51 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie zgodził się on z twierdzeniami odwołania, że w następstwie zgłoszenia budowy ogrodzenia z dnia [...] 2002 r. nastąpiła milcząca akceptacja właściwego organu. Zgłoszenie to nie zostało bowiem dokonane skutecznie skoro Prezydent Miasta J. zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. w tej samej sprawie. Oznacza to, że odwołująca dopuściła się samowoli budowlanej, naruszając przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
W skardze do Sądu J. S. wniosła początkowo o uchylenie, a następnie o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, iż organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że prowadzone postępowania nie są oddzielnymi sprawami dotyczącymi dwóch różnych ogrodzeń, o czym świadczą m.in. różne sygnatury tych postępowań. Zgłoszenie robót z dnia [...] 2001 r. dotyczyło bowiem ogrodzenia objętego postępowaniem nr [...], natomiast Prezydent Miasta J. zawiesił postępowanie w sprawie przyjęcia zgłoszenia do czasu zakończenia postępowania w sprawie ogrodzenia, będącego przedmiotem postępowania nr [...]. Wbrew zatem twierdzeniom organu, dokonała ona skutecznego zawiadomienia, a wobec braku sprzeciwu organu w sposób zgodny z przepisami rozpoczęła roboty przy budowie ogrodzenia od strony ulicy A. Brak jest więc podstaw do uznania, że doszło do samowoli budowlanej. Skarżąca zauważyła, że samo zawieszenie postępowania w sprawie przyjęcia zawiadomienia nie jest sprzeciwem oraz, że organ w tym wypadku zastosował instytucję niedopuszczalną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a to stanowi rażące naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając opisanym wyżej wyrokiem skargę J. S. uznał, że zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie naruszała prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze nie mogły doprowadzić do podważenia jej legalności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S. reprezentowana przez adwokata Artura Z. opierając ją na :
1) naruszeniu przepisów art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi jako bezzasadnej, gdy tymczasem należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa,
2) naruszeniu przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) ponieważ zdaniem skarżącej Sąd nie dokonał kontroli pod względem zgodności z prawem zapadłych w sprawie decyzji i postanowień.
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 197/05 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku NSA uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, chociaż przytoczone w niej zarzuty zostały sformułowane nieprawidłowo i całkowicie pozbawione słuszności. W szczególności zdaniem NSA nie zostały przez WSA w Gliwicach naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 2, art. 134 i art. 135 P.p.s.a., a także przepis art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej NSA wywiódł jeszcze jedną podstawę zaskarżenia, a to przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. i polegającą na dokonaniu przez Sąd I instancji nieprawidłowej wykładni art. 30 ustawy Prawo budowlane w zakresie braku skuteczności dokonanego przez skarżącą zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, wpływu postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie zgłoszenia na skuteczność tego zgłoszenia oraz błędne stanowisko w kwestii zaistnienia samowoli budowlanej.
Rozważając powyższy zarzut kasacji NSA podzielił stanowisko skarżącej uznając, że ustalony w art. 30 Prawa budowlanego 30 – dniowy termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty dokonania zgłoszenia jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przedłużany. Organ administracji publicznej nie może więc czynnością procesową dokonać przedłużenia biegnącego dla niego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie. Co najwyżej organ ten poprzez wydanie postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie braków zgłoszenia, mógł jedynie spowodować późniejsze rozpoczęcie biegu terminu do zgłoszenia sprzeciwu. Zdaniem NSA instytucja zgłoszenia zamiaru robót budowlanych nie jest zwykłą sprawą administracyjną, w której co do zasady mają zastosowanie wszelkie regulacje określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w tym dotyczące rozstrzygnięcia nie będącego decyzją, a milczeniem organu oraz zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzącego w istocie do przedłużenia terminu prawa materialnego. Jeżeli zatem postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie zostało wydane, pomimo iż organ nie miał do tego uprawnień, to tym samym nieuprawniony jest pogląd WSA w Gliwicach, że postanowienie to weszło do obrotu prawnego i wywołało skutek prawny powodujący przedłużenie terminu do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji podjęcie przez inwestora w takiej sytuacji robót budowlanych nie uprawniało organu nadzoru budowlanego do potraktowania ich jako samowoli budowlanej i wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 czy też 51 Prawa budowlanego. Ten rodzaj rozumowania nie znajduje podstaw w art. 30 Prawa budowlanego i pozostaje w sprzeczności z zasadą proporcjonalności określoną w art. 2 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę ponownie zważył, co następuje :
W świetle dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania kontrolowanej decyzji ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), a także wobec wynikającego z art. 190 P.p.s.a. związania tą wykładnią, skargę J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy uznać za zasadną.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że J. S. skierowanym do Urzędu Miejskiego w J. pismem z dnia [...] 2001 r. ( nie zaś [...] 2002 r. jak to błędnie określił organ w odpowiedzi na skargę ) zgłosiła zamiar wykonania robót polegających na budowie ogrodzenia działki położonej przy ulicy A [...] w J. od strony tej ulicy. W [...] 2002 r., a zatem blisko rok po dokonanym zgłoszeniu skarżąca wybudowała na należącej do niej działce ogrodzenie z elementów betonowych w granicy z asfaltową jezdnią ulicy A. Bezspornym jest również, że w chwili dokonania zgłoszenia toczyło się postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w J. w sprawie legalności wykonania ogrodzenia działki skarżącej od strony ulicy A, usytuowanego 50 – 80 cm w głąb działki w stosunku do ogrodzenia wykonanego w [...] 2002 r.
Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania ) budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę. Realizacja ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych, a ponadto ogrodzeń o wysokości ponad 2,20 m wymagała jednak zgłoszenia ( art. 30 ust. 1 pkt 2 ), którego należało dokonać przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania tych można było przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ, tj. organ administracji architektoniczno-budowlanej, nie wniósł sprzeciwu ( art. 30
ust. 2 ).
Spór w niniejszej sprawie sprawdza się do oceny charakteru prawnego instytucji zgłoszenia wykonania robót budowlanych, ściślej skutków tego zgłoszenia. Regulacja zawarta w art. 30 ust. 1a , 2 i 3 Prawa budowlanego stanowi wyraz dążenia ustawodawcy do uproszczenia i odformalizowania procesu inwestycyjnego, co słusznie zaakcentował w swoim wyroku z dnia 28 września
2004 r. WSA w Gliwicach. Regułą jest bowiem, że milczenie organu administracji architektoniczno-budowlanej w przeciągu 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia robót upoważnia inwestora do ich rozpoczęcia w terminie określonym w tym zgłoszeniu. Zauważyć też trzeba, że nie każdy upływ terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, daje inwestorowi legitymację do realizacji zamierzonej inwestycji. Należy mieć bowiem na uwadze, że obowiązkiem inwestora jest określić w zgłoszeniu rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót, termin ich rozpoczęcia, ponadto dołączyć określone w przepisie art. 30 ust. 1a tej ustawy dokumenty. Z kolei organ w 30 dniowym terminie od daty doręczenia zgłoszenia zobligowany jest ocenić, czy zamierzenie inwestycyjne objęte jest reglamentacją organu administracyjnego, a jeśli tak czy na wykonywanie robót wymagane jest pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie, czy nie zachodzi potrzeba uzupełnienia zgłoszenia, wreszcie czy nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W toku postępowania wszczętego w wyniku dokonanego zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanej jest umocowany także do nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów ( art. 30 ust. 1a ). Załatwienie zaś sprawy, co do istoty następuje bądź poprzez wydanie decyzji o sprzeciwie ( art. 30 ust. 1 a i ust. 2) lub nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo innych robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia ( art. 30 ust. 3 ). Także niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ jest formą załatwienia sprawy co do istoty.
Rozważania powyższe doprowadziły WSA w Gliwicach w wyroku z 28 września 2004 r. do konkluzji, że skoro w wyniku zawiadomienia przez inwestora o zamiarze wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia dochodzi do wszczęcia postępowania, to w postępowaniu tym obowiązują nie tylko uproszczone reguły wyznaczone przepisami Prawa budowlanego, ale również ogólne zasady procedury administracyjnej. Organ administracyjny upoważniony jest więc do wydania nierozstrzygającego o istocie sprawy postanowienia dotyczącego kwestii wynikłej w toku postępowania ( art. 123 § 2 k.p.a.), np. o zawieszeniu postępowania z przyczyn określonych w art. 97 § 1 k.p.a. Zatem w sytuacji, gdy przed upływem 30 dniowego terminu organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał z przyczyny wymienionej w art. 97 § 1 k.p.a. postanowienie o zawieszeniu wszczętego złożonym wnioskiem postępowania, upływ terminu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie dawał upoważnienia do realizacji zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego.
Ten pogląd prawny nie uzyskał jednak akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem którego określony w art. 30 ust. 2, a aktualnie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, 30 – dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, co zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury powoduje, że nie może być on przedłużany, w tym także postanowieniem organu administracji publicznej zawieszającym postępowanie w sprawie. NSA uznał także, odmiennie niż WSA w przywołanym wyroku, że w postępowaniu rozstrzyganym nie decyzją lecz milczeniem organu nie mają zastosowania wszelkie regulacje zamieszczone w kodeksie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza takie, których zastosowanie prowadzi w istocie do przedłużenia terminu prawa materialnego.
Wobec powyższego skoro stosownie do art. 190 P.p.s.a. Sąd był związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA należało stwierdzić, że postanowienie Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. zawieszające postępowanie zainicjowane pismem skarżącej z dnia [...] 2001 r. nie miało wpływu na bieg 30 dniowego do wniesienia sprzeciwu. Skarżąca była więc uprawniona do podjęcia w [...] 2002 r. robót przy budowie ogrodzenia od strony drogi publicznej. Legitymację taką stworzyło jej bowiem niewniesienie w ustawowym terminie sprzeciwu przez Prezydenta Miasta J..
Tym samym Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, a także kierując się normą zawartą w art. 135 P.p.s.a. poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjmie, że J. S. zrealizowała przedmiotowe ogrodzenie w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie. Organ ten rozważy jednak czy w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w jego aktualnym brzmieniu ( Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), a w przypadku wykluczenia wystąpienia w sprawie okoliczności wymienionych w tych przepisach umorzy postępowanie.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji ustawy. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 P.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).