II SA/GL 1294/20

II SA/Gl 1294/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1379/21 - Wyrok NSA z 2024-11-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 127 par. 1, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Spółki "A" w S. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dopuszczalności odwołania w sprawie udostępnienia nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] r. znak [...], na podstawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami - zezwolił na udostępnienie "B" S.A. z siedzibą w K. nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w S., oznaczonej działkami nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 7, nr 8, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. - S., a decyzją z [...] r. nr [...] - na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami - zezwolił na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Obwieszczeniami z [...] r. i z [...] r., działając na podstawie art. 49 k.p.a. w związku z art. 118a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zawiadomił o wydaniu ww. decyzji.
Pismem z dnia 28 listopada 2018 r. "A" w S. (dalej "Spółka" ) wniosła do Starosty [...] skargę na działania organu. Skarga ta została uzupełniona 3 grudnia 2018 r. Jednocześnie pismo to zostało skierowane do wiadomości Wojewody Śląskiego.
Pismo Spółki zostało przez organ administracji potraktowane jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie. Postanowieniem z [...] r. znak [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł - na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. - o odmowie wznowienia postępowań zakończonych ostatecznymi decyzjami Starosty [...] z [...] r. znak [...] zezwalającej na udostępnienie "B" ww. nieruchomości, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją linii elektroenergetycznej 110 kV relacji P. - S. oraz z dnia [...] r. nr [...] zezwalającej operatorowi na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu stwierdził, iż po analizie, w kontekście art. 235 k.p.a., treści pism Spółki z 28 listopada 2018r. i z 3 grudnia 2018r., w których zarzucono, iż Spółka nie została uznana za stronę postępowania, zakwalifikował je jako żądanie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnił, że Spółka mimo wezwań, pismami z 3 i z 29 sierpnia 2018 r., z 10 października 2018 r. i z 27 listopada 2018 r., nie wykazała tytułu prawnego do ww. nieruchomości, nie podała księgi wieczystej ani zbioru dokumentów świadczącego o prawie własności.
Na postanowienie to zażalenie złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i rozpatrzenie wniosku o wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] r. z uwzględnieniem postanowień art. 150 § 1 i § 2 k.p.a.
Wojewoda Śląski, postanowieniem z [...] r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie to zostało następnie zaskarżone do tutejszego Sądu, który wyrokiem z 23 lipca 2019 r. sygn. II SA/Gl 328/19, uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody Śląskiego z [...] r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z [...] r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarga wniesiona w związku z treścią decyzji organu I instancji, w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tych decyzji. Skoro zatem w niniejszej sprawie nie podlega wątpliwości, że pisma Spółki wniesione zostały w terminie do złożenia odwołania, to powinny podlegać rozpatrzeniu jak odwołania od decyzji Starosty.
W związku z powyższym Starosta [...], pismem z [...] r. przekazał Wojewodzie Śląskiemu odwołania Spółki od decyzji z [...] r. oraz [...] r. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Zaskarżonym obecnie postanowieniem Wojewoda Śląski stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółki od decyzji z [...] r. [...]. Wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji stronie przysługuje odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zgodnie zaś z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Organ podniósł, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji oraz sytuację, kiedy odwołanie zostało złożone od decyzji, która stała się już ostateczna. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnej. W rozpatrywanej sprawie występuje niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych.
Nieruchomość położona w S., oznaczona jako działki nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5, nr 6, nr 7 oraz nr 8, nie posiada urządzonej księgi wieczystej, a Spółka - wpisana w ewidencji gruntów, mimo wezwań organu I instancji, nie przedłożyła dokumentu potwierdzającego jej tytuł własności do niej. Dowodem na tę okoliczność jest przede wszystkim księga wieczysta, nie jest nim natomiast ewidencja gruntów i budynków. Co prawda, zgodnie z art. 11 ustawy z 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963r., nr 28, poz. 169 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015r., dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadziło się ksiąg wieczystych, jednakże przepis ten już nie obowiązuje. Usunięcie tego przepisu spowodowało, że wspólnota gruntowa samym wpisem do ewidencji gruntów nie może wykazać prawa do nieruchomości.
W ocenie Wojewody Śląskiego odwołanie Spółki od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r., jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż Spółka nie wykazała tytułu prawnego do nieruchomości i wobec tego nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., zakończonego tą decyzją, a zatem nie posiada legitymacji do skutecznego wniesienia odwołania.
Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Domagając się uchylenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nakazanie mu rozpatrzenie odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznania skargi na rozprawie zarzuciła organowi odwoławczemu:
1) naruszenie art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z dnia 29 czerwca 1963 r. poprzez przeoczenie, iż wspólnota gruntowa oznacza wyłącznie nieruchomości, a zatem ma charakter przedmiotowy i nie jest uprawnione - w świetle brzmienia art. 1 ustawy- przypisywanie jej cech podmiotowych ("wspólnota gruntowa samym wpisem do ewidencji gruntów nie może wykazać prawa własności do nieruchomości");
2) naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 14 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez wadliwe ustalenie, iż Spółka nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej nieruchomości wpisanych w ewidencji gruntów jako wspólnota gruntowa;
3) naruszenie art. 76 ust. 1 k.p.a. poprzez nieuprawnione zakwestionowanie mocy prawnej wpisów w ewidencji gruntów jako dokumentów urzędowych;
4) naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie będące wynikiem wadliwych ustaleń faktycznych oraz wadliwej oceny prawnej, w tym:
- niedostrzeżenie bezpodstawnego zakwestionowania przez Starostę [...], jego własnych zapisów w ewidencji gruntów wskazujących Skarżącego jako właściciela działek nr geod. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8;
- wadliwe ustalenie, iż wpis w ewidencji gruntów stwierdzający, iż mamy do czynienia z nieruchomościami stanowiącymi wspólnotę gruntową jest tożsamy z ustaleniem, iż jest to nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym;
- zignorowanie przez Starostę [...] oraz przez Wojewodę Śląskiego znaczenia postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt V CSK 309/17, wydanego z udziałem skarżącego, zawierającego stwierdzenie: "Wypis z ewidencji gruntów stwierdzający, że spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą gruntową jest właścicielem działki wchodzącej w skład tej wspólnoty (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 ze zm.) jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym, stanowiącym - wobec braku księgi wieczystej - dowód prawa spółki do rozporządzania tą nieruchomością.";
- przyjęcie wadliwej interpretacji nowelizacji ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (art. 11 ustawy) dotyczącej uchylenia zakazu prowadzenia ksiąg wieczystych dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową w rozumieniu art. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, iż działka gruntu wpisana do ewidencji gruntów przez właściwy organ jako wspólnota gruntowa, przestała być wspólnotą gruntową z dniem wejścia w życie w/w nowelizacji;
- niedostrzeżenie wykładni wpisu w ewidencji gruntów dokonanej przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt V CSK 309/17 wskazującej, iż zapis stwierdzający, że spółka sprawująca zarząd nad wspólnotą gruntową jest właścicielem działki wchodzącej w skład tej wspólnoty oznacza w istocie dowód prawa spółki do rozporządzania tą nieruchomością (jak właściciel). Spółka nie jest właścicielem nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową, czego nie dostrzegł Organ wojewódzki, jest natomiast -z mocy ustawy o zwg- jedynym podmiotem uprawnionym do rozporządzania nieruchomościami stanowiącymi tę wspólnotę. Czyni to w imieniu i na rzecz uprawnionych do udziału we wspólnocie, jednocześnie członków spółki. (patrz np. - stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 1242/16 : "Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do zagospodarowania gruntów wchodzących w skład wspólnoty. Spółka ma osobowość prawną (art. 15 ust. 1 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych). Swoje stanowisko co do zagospodarowania wspólnoty udziałowiec może więc wyrazić jedynie w pracach organów spółki, także wyłącznie spółka reprezentuje interesy udziałowców na zewnątrz.";
- zignorowanie przez organ wojewódzki własnego stanowiska odnośnie charakteru prawnego wpisu do ewidencji gruntów nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową wypowiedzianego w podobnej sprawie (remont sieci elektroenergetycznej). WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 758/14 podzielił stanowisko wojewody i uznał "A" w S. za stronę postępowania w sprawie z wniosku "C" S.A. o udzielenie zezwolenia na wejście w teren nieruchomości stanowiącej -zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów - wspólnotę gruntową w S.;
- zignorowanie przez organ wojewódzki własnego stanowiska wypowiedzianego w postępowaniu o ustalenie odszkodowania za grunty stanowiące wspólnotę gruntową w S. wywłaszczone przez Gminę S. pod drogę lokalną ( patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 lutego 2016 r. sygn.. akt II SA/Gl 721/15). Wojewoda ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącej Spółki za grunty uznane za wspólnotę gruntową w S. na podstawie zapisów w ewidencji gruntów;
5) naruszenie art. 138 § 2 i 2a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Rozstrzygana sprawa dotyczy stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącej Spółki od decyzji Starosty [...] w przedmiocie zezwolenia "B" na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Sąd będzie oceniał rozstrzygnięcie organu odwoławczego tylko w tym zakresie. Inaczej mówiąc ustali, czy wedle stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu Wojewoda Śląski zastosował w sposób prawidłowy obowiązujące przepisy prawa.
Prawną podstawą możliwości złożenia odwołania od decyzji administracyjnej jest art. 127 § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynikają dwie przesłanki, których wystąpienie daje podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zgodnie z tym przepisem od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przesłanką podmiotową, wyznaczoną w art. 127 § 1 k.p.a. jest wniesienie odwołania przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. II OSK 964/20).
Strona postępowania administracyjnego została zdefiniowana w art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jest nią "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Należy mieć jednak świadomość, że przepis art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. W przypadku podmiotu wnoszącego odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej interes prawny przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowaną w odwołaniu decyzją organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 czerwca 2020 r. II SA/Lu 245/20).
Skarżąca wywodzi swój interes prawny do złożenia odwołania w sprawie z prawa własności nieruchomości, których dotyczy rozstrzygnięcie Starosty [...]. Wykazuje zaś swoje prawo wpisem do ewidencji gruntów.
W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu. Nie wykazała bowiem skutecznie, że jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości a nawet tego, że przysługuje jej do nich jakiekolwiek prawo rzeczowe.
Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest rozumienie zmian, jakie nastąpiły na mocy ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. poz. 1276). Ich przyczyną (uzasadnienie projektu ustawy - druk sejmowy nr 3193) były problemy przy ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Stwierdzono tam jasno, "w związku z powyższym obecnie, po ponad 50 latach od wejścia w życie ustawy, istnieją trudności w ustaleniu pochodzenia gruntów użytkowanych wspólnie, a więc w zaliczeniu ich do wspólnot gruntowych albo do mienia gromadzkiego, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do udziału we wspólnotach gruntowych stało się bardzo utrudnione, a niejednokrotnie niewykonalne". Zostały więc wprowadzone szczególne procedury (art. 8 – 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), które powalają rozstrzygnąć spory, między innymi co do własności poszczególnych nieruchomości. Wykazanie swoich uprawnień do poszczególnych może nastąpić właśnie w tym trybie. Nie można w tym zakresie powoływać się na nieobowiązujący już art. 11 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Wyłączał on prowadzenie dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową ksiąg wieczystych. Ale przepis ten utracił moc w związku z wyżej wskazanymi zmianami art. 8 i nast. ustawy. Usunięcie go z ustawy stanowi logiczną konsekwencję wprowadzonych zmian zmierzającą do usunięcia istniejących wątpliwości. De lege lata wykazanie prawa spółki do poszczególnych nieruchomości musi następować na zasadach ogólnych (wskazanie księgi wieczystej lub zbioru dokumentów). Wykazywanie praw rzeczowych w oparciu o ewidencję gruntów nie jest wystarczające. W tym zakresie Sąd podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r. (sygn. II SA/Gl 955/17 za CBOSA), gdzie stwierdził wprost, że "zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 1963 r. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.). w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2015 r., dla nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową nie prowadziło się ksiąg wieczystych. Zaistniał wówczas spór w doktrynie, czy sama ewidencja może stanowić podstawę wykazania prawa własności wspólnoty gruntowej. Trafnie jednak organ II instancji uznał, iż usunięcie tego przepisu z obrotu prawnego spowodowało, że podnoszone wątpliwości stały się bezprzedmiotowe. De lege lata, w ocenie składu orzekającego, wpisem do ewidencji gruntów i budynków nie można wykazać prawa do nieruchomości również w przypadku wspólnot gruntowych. Zatem podniesiona w skardze argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie". Wyrok ten jest prawomocny.
Biorąc uwagę powyższe należy uznać, że zarzuty wymienione w pkt 1-3 i częściowo 4 skargi są nieuzasadnione.
Skarżąca powołuje się również na kilka orzeczeń organów administracji, sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Jak wcześniej wspomniano, w niniejszej sprawie Sąd ocenia, czy wedle stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu Wojewoda Śląski zastosował w sposób prawidłowy obowiązujące przepisy prawa. Zatem bezprzedmiotowe jest analizowanie innych rozstrzygnięć, które nie są bezpośrednio związane ze sprawą.
Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.