II SA/Gl 1280/24

II SA/Gl 1280/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 267
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Ewa Bojarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2025 r. sprawy ze skargi [...] "K." S.A. w K. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia 17 lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 7417 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 17 czerwca 2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. , działając na podstawie art. 272 ust. 17 Prawa wodnego ustaliło, w formie informacji K. S.A. (dalej jako: "skarżąca", "Kopalnia") za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 157 312 zł za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi.
Pismem z dnia 27 czerwca 2024 r, adresatka informacji złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z faktem ustalenia opłaty zmiennej. Podniosła, że nie odprowadza ścieków do wód i do ziemi, lecz odprowadza do rzeki [...] wody kopalniane pochodzące z wyrobiska górniczego, które na skutek naturalnej infiltracji silnie zanieczyszczonych wód pochodzących z tej rzeki również ulegają zanieczyszczeniu (bez ingerencji i działania ze strony kopalni), a które po wymieszaniu z tymi zanieczyszczonymi wodami są zrzucane wylotem do odbiornika. Podmiot wskazuje, iż posiada pozwolenie wodnoprawne z dnia 14 grudnia 2023 r. obejmujące w pkt 3 pozwolenie na usługę wodną - wprowadzenie istniejącym wylotem do wód rzeki [...] w km 6+550 ścieków przemysłowych stanowiących zanieczyszczone wody, pochodzące z odwodnienia odkrywkowego zakładu górniczego.
Podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/GI 994/19) uznał, że organy administracji wodnej nie wykazały jakiejkolwiek odpowiedzialności strony za jakość zrzucanych do rzeki [...] wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego. W konsekwencji tamtego orzeczenia organ rozpoznał ponownie sprawę i wydał decyzję z dnia 23 czerwca 2020 r., w której określił stronie wysokość nadpłaty w opłacie stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwocie 28 211,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stwierdzając brak podstaw do obciążania kopalni opłatą stałą za odprowadzanie do rzeki wód pochodzących z odwadniania zakładu górniczego.
Zdaniem podmiotu, infiltracja wód z rzeki do wód podziemnych wyrobiska i w konsekwencji zanieczyszczenie wód tego wyrobiska wynika z faktu, iż lustro wody rzeki [...] położone jest o kilka metrów ponad spągiem wyrobiska zakładu górniczego. Na skutek tego zachodzi bardzo intensywna infiltracja wód bezpośrednio do wyrobiska i do wód podziemnych znajdujących się w wyrobisku, co było przedmiotem wielu opracowań. Aktualnie dla działalności wydobywczej zakładu górniczego Kopalni obowiązuje dokument pn. ,,Dokumentacja hydrologiczna dla złoża [...] z grudnia 1996 r., zatwierdzona decyzją z dnia 06 lipca 1998 r. Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa". W przedmiotowym opracowaniu aktualny dopływ wód do wyrobiska określono na podstawie wielkości zrzutów wód w latach 1990-95 oraz w oparciu o obliczenia na modelu numerycznym. W średnim dopływie wynoszącym wówczas 27,2 m3/min udział wód czystych określono na 5,4 m3/min, a udział wód zanieczyszczonych określono na 21,80 m3/min. W dokumentacji tej określono również prognozowany dopływ do wyrobiska, jaki będzie mieć miejsce w 2024 r. Zarówno w roku wykonania tego opracowania, jak również według prognozowanego stanu udział wód czystych wynosi około 20 %, a udział wód zanieczyszczonych pochodzących z infiltracji rzeki [...] wynosi 80 %. Z opracowań tych wynika zatem jednoznacznie istotny, niekorzystny wpływ wód rzeki [...] na jakość wód w wyrobisku górniczym (tj. zanieczyszczanie wód w wyrobisku górniczym przez wody rzeki). Zdaniem podmiotu wody podziemne bez udziału wód z rzeki [...] są wodami czystymi i nie mogą być zaliczane do ścieków.
W ocenie podmiotu taki sam wniosek został już raz przedstawiony przez organ w decyzji z dnia 23 czerwca 2020 r. znak [...], na mocy której Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. PGW WP odstąpił od wymierzenia stronie opłaty stałej za rok 2019. W treści tej decyzji organ przyznał wprost, że nie jest zasadne obciążenie Kopalni opłatą stałą za wprowadzanie do rzeki pierwotnie niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładu, z uwagi na fakt, iż ulegają one późniejszemu zanieczyszczeniu na skutek infiltracji silnie zanieczyszczonych wód. Co istotne, kwestia istnienia podstaw do obciążania Kopalni opłatą stałą za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została rozpatrzona z uwzględnieniem aktualnej definicji ścieków z art. 16 pkt 61 lit. e) ustawy Prawo wodne. Zwrócono także uwagę, że organ w treści decyzji z dnia 23 czerwca 2020 r. wyraźnie stwierdził, iż wody czyste - pochodzące z górotworu od strony południowej i południowo-wschodniej nie są ściekami.
W dalszej części sprzeciwu strona przedstawiła zagadnienia techniczne wprowadzania ścieków do rzeki. Podkreślono, że regularne badania jakości wód wskazują, iż wody rzeki są silniej zanieczyszczone powyżej miejsca zrzutu wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego, a mniej zanieczyszczone poniżej miejsca tego zrzutu.
Zaskarżoną obecnie decyzją Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wymierzył Kopalni za okres I kwartału 2024 r, opłatę zmienną w wysokości: 157 312 zł za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi. Wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wydał decyzję z dnia 14 grudnia 2023 r. znak: [...], zgodnie z którą udzielono podmiotowi pozwoleń wodnoprawnych na:
1) wprowadzanie do wód rzeki [...] w km 15+300 istniejącym wylotem, ścieków bytowych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków,
2) odprowadzanie do wód rzeki [...] w km 15+300 istniejącym wylotem, wód opadowych i roztopowych, pochodzących z terenu zakładu górniczego Kopalni,
3) wprowadzanie istniejącym wylotem do wód rzeki [...] w km 6+550 ścieków przemysłowych stanowiących zanieczyszczone wody, pochodzące z odwadniania odkrywkowego zakładu górniczego Kopalni,
4) wprowadzanie do ziemi za pomocą urządzenia wodnego - rowu leśnego w km 0+190, na działce nr [...], obręb [...] [...], ścieków przemysłowych - popłuczyn z płukania filtrów zakładowej stacji uzdatniania wody.
Jak wskazano Prawo wodne w art. 268 ust. 1 oraz w 269 ust. 1 wskazuje zamknięty katalog rodzajów korzystania z wód objętych opłatą za usługi wodne. W art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, wskazano, że opłaty za usługi wodne ponosi się w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Ponadto z art. 270 ust. 8 Prawa wodnego wynika, iż opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Na podstawie powołanej decyzji, a także art. 271 ust. 5 prawa wodnego, w pierwszej kolejności ustalono wysokość opłaty stałej w formie informacji rocznej z dnia 7 marca 2024 r. znak: [...] a następnie, w wyniku nieuznania reklamacji podmiotu, w formie decyzji z dnia 26 kwietnia 2024 r, znak: [...], która to została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co podmiot podkreślił w piśmie reklamacyjnym.
Wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego ustalana jest jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5); 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu; 3) zawiesiny ogólnej; 4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO2). Dane do ustalania wysokości opłaty zmiennej do dnia 31 grudnia 2026 r., zgodnie z art. 552 ust. 2a pkt 2 oraz ust. 2b pkt 1 Prawa wodnego pozyskuje się na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, składanych przez podmioty do Wód Polskich za poszczególne kwartały.
Kopalnia pismem z dnia 23 kwietnia 2024 r., pomimo wyszczególnienia przez PGW WP Zarząd Zlewni w G. w powołanym wyżej piśmie usług wodnych, z którymi wiąże się obowiązek składania oświadczeń, złożyła oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne za okres od 5 stycznia 2024 r. do 31 marca 2.024 r. w związku z pozwoleniem wodnoprawnym znak [...] wyłącznie w zakresie wprowadzanych ścieków bytowych oraz ścieków przemysłowych - wód popłucznych. Nie złożyła natomiast oświadczenia w zakresie wprowadzanych do cieku [...] ścieków przemysłowych stanowiących zanieczyszczone wody, pochodzące z odwadniania odkrywkowego zakładu górniczego Kopalni. Brakujące oświadczenie, zostało przesłane przez podmiot dopiero pismem z dnia 21 maja 2024 r., w którym podniesiono również, iż wprowadzanie do rzeki [...] wód kopalnianych pochodzących z odwodnienia odkrywkowego zakładu górniczego nie podlega opłacie stałej ani opłacie zmiennej.
W rozpatrywanej sprawie suma chlorków i siarczanów w wodach pochodzących z odwadniania zakładu górniczego wprowadzanych do rzeki [...] znacznie przekracza wartość powołaną w ww. przepisie, co również potwierdził podmiot w swoim piśmie reklamacyjnym oraz oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne z dnia 21 maja 2024 r. W tabeli D powołanego oświadczenia wskazano, iż w okresie I kwartału 2024 r. podmiot wprowadził do rzeki [...] 2 596 770,0 m3 ścieków będących wodami zasolonymi o zawartości sumy chlorków i siarczanów 1 210 mg/l. Nie wykazano natomiast wprowadzania do wód rzeki [...] wód o zawartości sumy chlorków i siarczanów mniejszej lub równej 500 mg/l. Ponadto zgodnie z tabelą nr 9 dołączoną do operatu wodnoprawnego, pozyskanego przez organ w toku postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty stałej, średnia (dane z wielolecia 2014-2022) suma chlorków i siarczanów w wodach pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego zrzucanych do rzeki [...] wynosi 1 346 mg/l. W latach 2022-2023 r. wartości te wahały się od 1 270 - 1 800 mg/l. Dołączone do akt sprawy oświadczenie podmiotu oraz wyniki badań jednoznacznie wskazują zatem, iż w rozpatrywanym przypadku przepisy prawa wodnego dotyczące bezpośrednio opłat za usługi wodne nie dają możliwości odstąpienia od naliczenia tejże opłaty.
Organ zwrócił uwagę, na niekonsekwencję Kopalni, w kwestii kwalifikowania wód pochodzących z odwodnienia wyrobiska górniczego jako wód niezanieczyszczonych. Zarówno powołana wyżej decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. , udzielająca podmiotowi pozwolenia wodnoprawnego, jak również reklamowana opłata zmienna, zostały oparte na przepisach aktualnie obowiązującego prawa wodnego, a brzmienie art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, który stanowi główne źródło sporu, nie uległo zmianie między dniem wydania pozwolenia wodnoprawnego, a dniem ustalenia wysokości opłaty zmiennej na nim opartej, W piśmie reklamacyjnym podmiot powołuje się na wyrok Wojewódzkiego .Sądu Administracyjnego w sprawie dotyczącej opłaty stałej za 2019 r., potwierdzając tym samym, iż w chwili udzielenia nowego pozwolenia wodnoprawnego był świadomy przepisów dotyczących ponoszenia opłat za usługi wodne, w tym konieczności ponoszenia opłat za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Mimo powyższego, po otrzymaniu pozwolenia wodnoprawnego, podmiot nie skorzystał z możliwości złożenia odwołania, przyjmując tym samym zapisy decyzji dotyczące zakwalifikowania wód pochodzących z odwadniania odkrywkowego zakładu górniczego jako ścieków przemysłowych stanowiących wody zanieczyszczone.
Organ zauważył, iż powołane wyżej wyjaśnienie, całkowicie zaprzecza przedstawionej wcześniej argumentacji. Podmiot w pierwszej części reklamacji, przedstawia szereg wyjaśnień starając się potwierdzić, iż wody pochodzące z odwadniania wyrobiska górniczego są wodami niezanieczyszczonymi, mając przy tym świadomość, że wyłącznie w takim przypadku możliwe byłoby odstąpienie od ustalania wysokości opłat za usługi wodne z tego tytułu, podczas gdy próbując wyjaśnić przyczynę zmiany treści wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w tym samym piśmie reklamacyjnym podmiot wskazuje, iż aktualnie obowiązujące przepisy prawa oraz stan faktyczny, nie pozwalają na uznanie wód pochodzących z odwadniania wyrobiska górniczego za wody niezanieczyszczone, a tym samym na wykluczenie ich z definicji ścieków zwartej w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego.
Podkreślono, iż to sam podmiot w trakcie postępowania administracyjnego, na skutek konieczności złożenia wyjaśnień na podstawie jakiej regulacji prawnej, wnioskodawca żąda wydania pozwolenia wodnoprawnego na "odprowadzanie niezanieczyszczonych wód kopalnianych", zmienił wniosek, w zakresie kwalifikacji tych wód. W piśmie reklamacyjnym, jako przyczyny modyfikacji wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, podmiot wskazuje: stanowisko organu wydającego pozwolenie wodnoprawne, aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a także aktualny stan faktyczny (silnie zanieczyszczenie wód rzeki [...] infiltrujących do wyrobiska, z którego odprowadzana jest woda kopalniana), które nie pozwalają potraktować wód odprowadzanych z odwodnienia odkrywkowego wyrobiska górniczego Kopalni jako niezanieczyszczonych wód kopalnianych, podkreślając przy tym jednocześnie, iż powyższe przyczyny są od Kopalni niezależne.
Organ wskazał, iż powołane wyżej wyjaśnienie, całkowicie zaprzecza przedstawionej wcześniej argumentacji. Podmiot w pierwszej części reklamacji, przedstawia szereg wyjaśnień starając się potwierdzić, iż wody pochodzące z odwadniania wyrobiska górniczego są wodami niezanieczyszczonymi, mając przy tym świadomość, że wyłącznie w takim przypadku możliwe byłoby odstąpienie od ustalania wysokości opłat za usługi wodne z tego tytułu, podczas gdy próbując wyjaśnić przyczynę zmiany treści wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, w tym samym piśmie reklamacyjnym podmiot wskazuje, iż aktualnie obowiązujące przepisy prawa oraz stan faktyczny, nie pozwalają na uznanie wód pochodzących z odwadniania wyrobiska górniczego za wody niezanieczyszczone, a tym samym na wykluczenie ich z definicji ścieków zwartej w art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego.
Odnosząc się do zarzutów podmiotu związanych z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/GI 994/19) wskazano, że strona twierdzi, że opłata stała wymierzona za 2019 rok została w całości zakwestionowana w powyższym wyroku, z uwagi na rażące braki dowodowe po stronie organu i niewykazanie przez organ jakiejkolwiek odpowiedzialności Kopalni za jakość zrzucanych do rzeki [...] wód pochodzących odwodnienia z zakładu górniczego. Zdaniem Kopalni od dnia wydania tego wyroku organ nie pozyskał żadnych nowych dowodów, które zmieniałyby ocenę prawną wyrażoną przez WSA i pozwalałyby na obciążenie Kopalni opłatą zmienną 7 tego tytułu. Zdaniem podmiotu, wydając informację ustalającą wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2024 r. organ w żaden sposób nie odniósł się do znanych mu już argumentów i zestawień z badań. Podmiot podnosi ponadto, iż organ nie wykonał żadnych zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 listopada 2019 r., zamiast tego obciążył Kopalnię ponownie bezzasadną opłatą zmienną.
W odpowiedzi na powyższe, organ zauważył, iż powołany przez stronę wyrok WSA w Gliwicach został wydany w sprawie ustalenia wysokości opłaty stałej za okres 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r., na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa [...] decyzją z dnia 7 stycznia 2014 r. WSA w wyroku tym, słusznie zauważył, że powołane pozwolenie wodnoprawne Marszałka Województwa [...] zostało wydane na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm. - dalej jako prawo wodne z 2001 r.), podczas gdy zaskarżona decyzja określająca wysokość opłaty stałej za 2019 r. została oparta na przepisach aktualnie obowiązującego Prawa wodnego. WSA zestawiając ze sobą przepisy prawa wodnego z 2001 r. oraz obowiązującego prawa wodnego, jasno pokazuje, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania pozwolenia (tj. pod rządem Prawa wodnego z 2001 r.) niezanieczyszczone wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych stanowiły ścieki, którymi pod rządem Prawa wodnego z 2017 r. już nie są. Definicja z art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego nakazuje przyjąć, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami, dotyczącymi: wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie oraz niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. WSA wskazało zatem, że od dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego istotnie zmieniły się przepisy prawa definiujące pojęcie "ścieków". Z tego względu w procesie interpretacji przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć.
Mając powyższe na uwadze, zarzut podmiotu jakoby organ od dnia wydania powołanego wyroku nie pozyskał żadnych nowych dowodów, które zmieniałyby ocenę prawną wyrażoną przez WSA i pozwalałby na obciążenie Kopalni opłatą zmienną z tego tytułu, nie ma odzwierciedlenia w stanie faktycznym. W przeciwieństwie do powołanej wyżej sprawy, aktualna opłata zmienna za I kwartał 2024 r. ustalona została w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym na mocy obowiązującej ustawy prawo wodne, w tym art. 16 pkt 61 lit. e, którego treść nie uległa zmianie na przestrzeni okresu od dnia wydania pozwolenia wodnoprawnego, do dnia ustalenia wysokości opłaty zmiennej w formie informacji, jak również do dnia rozpatrzenia reklamacji, co stanowi istotną różnicę w stosunku do sprawy z 2019 r. Tym samym nie jest zasadny również zarzut wobec organu dotyczący odstąpienia od dotychczasowej praktyki rozstrzygania - podstawą rozstrzygnięcia jest bowiem inna ustawa (Prawo wodne) i inne pozwolenie wodnoprawne.
Strona zarzuca ponadto, iż organ nie wykonał żadnych zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 listopada 2019 r., zamiast tego obciążył Kopalnię ponownie bezzasadną opłatą zmienną. Powyższy zarzut również nie ma swojego odzwierciedlenia w rzeczywistości.
W pierwszej kolejności organ podniósł, iż zalecenia zawarte w powoływanym przez podmiot wyroku odnosiły się do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej opłaty stałej za okres 2019 r. ustalanej na podstawie nieobowiązującego już w tej części, pozwolenia wodnoprawnego Marszałka Województwa [...]. Obecnie prowadzone postępowanie administracyjne dotyczy natomiast opłaty zmiennej za okres I kwartału 2024 r. ustalanej w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G., a więc sprawy całkowicie niezależnej od powyższej. Ponadto WSA w Gliwicach w powołanym przez podmiot wyroku sądowym w żaden sposób nie wskazał, iż wody pochodzące z odwadniania wyrobiska górniczego wprowadzane przez podmiot do rzeki [...] , organ traktować powinien jako wody niezanieczyszczone. WSA wskazał jedynie, że w procesie interpretacji pozwolenia wodnoprawnego udzielonego na podstawie prawa wodnego z 2001 r. należy uwzględnić aktualne znaczenie poszczególnych pojęć. WSA zwrócił ponadto uwagę na braki dowodowe, co jednak również nie odnosi się do prowadzonego aktualnie postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, organ zebrał materiał dowodowy, w tym m.in. oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne, wyniki badań oraz operat wodnoprawny, którego całokształt, zdaniem organu, nie potwierdza założenia podmiotu, jakoby wprowadzane przez nich do rzeki [...] wody, można było zakwalifikować do niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego wskazanych jako wyjątek w art. 16 pkt 16 lit. e Prawa wodnego. Zauważyć można również, iż na podstawie zgromadzonych dokumentów, przedmiotowa kwestia, była analizowana przez, dwa oddzielne organy, najpierw w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, a następnie w toku postępowań w sprawie określenia wysokości opłat za usługi wodne.
Podkreślono również zapis w operacie wodnoprawnym, zgodnie z którym intensywna infiltracja silnie zanieczyszczonych wód pochodzących z rzeki [...] , jest wynikiem faktu, iż spąg wyrobiska położony jest o kilka metrów poniżej lustra wody rzeki. Zdaniem organu stwierdzenie to dodatkowo potwierdza, że funkcjonowanie zakładu górniczego nie pozostaje obojętne dla środowiska, a tak silna infiltracja wód z rzeki [...] , jest wynikiem zaburzeń naturalnych stosunków wodnych w gruncie, powstałych wskutek działalności wydobywczej.
Reasumując powyższe, organ wskazał, że okoliczności przedstawione przez podmiot w piśmie reklamacyjnym nie stanowią przestanki do odstąpienia od naliczenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi w zakresie odprowadzenia wód pochodzących z odwodnienia odkrywkowego zakładu górniczego K. do rzeki [...] w okresie I kwartału 2024 r. Powołana opłata zmienna została ustalona w związku z obowiązującym i niezaskarżonym przez podmiot, pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. oraz na podstawie oświadczeń podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne z dnia 23 kwietnia 2024 r. i dnia 21 maja 2024 r. Organ zauważa, iż zarówno powołane pozwolenie wodnoprawne, jak również ustalona opłata zmienna, oparte zostały na przepisach aktualnie obowiązującego prawa wodnego, a brzmienie art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, który stanowi główne źródło sporu, nie uległo zmianie między dniem wydania pozwolenia wodnoprawnego, a dniem ustalenia wysokości opłaty zmiennej z nim związanej. Mając na uwadze treść spornego przepisu, kluczowe dla niniejszej sprawy, było przeanalizowanie wyników składu chemicznego, tych wód z odwodnienia zakładu górniczego, które zrzucane są do rzeki [...] w km 6+550, albowiem to nie jakość wód odbiornika, a jakość wód wprowadzanych przez podmiot do odbiornika warunkuje możliwość zakwalifikowania ich jako wody niezanieczyszczone.
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła jej adresatka. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu, zasądzenia kosztów postępowania oraz przeprowadzenia dowodów z dokumentów potwierdzających tezy skargi zrzuciła organowi administracji:
1) naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. polegające na odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od dotychczasowej praktyki rozstrzygania spraw dotyczących opłat za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi w takim samym stanie faktycznym oraz prawnym i wydanie zaskarżonej decyzji w przedmiocie określenia skarżącej opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi w sytuacji, w której w 2020 roku w tym samym stanie faktycznym i prawnym organ wydał decyzję administracyjną, w której odstąpił od określenia skarżącemu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do takiego obciążenia oraz w łatach 2021-2023 nie wydał żadnej decyzji w tym przedmiocie z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do takiego obciążenia, a co za tym idzie nie obciążał adresatki decyzji za ten okres również opłatą zmienną za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi,
2) naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. polegające na:
a) dokonaniu błędnej oceny znajdujących się w aktach sprawy raportów z badań wód rząpia czystego, rząpia brudnego oraz wód rzeki [...] poniżej i powyżej miejsca zrzutu oraz bezzasadnym pominięciu przedstawionej w reklamacji przez Skarżącego argumentacji dotyczącej bezspornego zjawiska naturalnej infiltracji zanieczyszczonych wód rzeki i ich wpływu na pierwotnie niezanieczyszczone wody kopalniane pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż Kopalnia wprowadza ścieki do cieku i dokonuje zanieczyszczenia tej rzeki co zdaniem organu uzasadnia obciążenie Kopalni opłatą zmienną za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi, podczas gdy z przedstawionych wyników badań wynika, że pierwotne wody kopalniane pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, bez udziału infiltrujących i zanieczyszczonych wód z rzeki [...] , stanowią tzw. niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego wyłączone z definicji ścieków określonej w art. 16 ust. 61 lit. e.) ustawy Prawo wodne, jak również stanowią wody, które nie przekraczają stężenia zasolenia określonego w art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne, a przez to są zwolnione z opłaty zmiennej za ich wprowadzanie do wód lub do ziemi,
b) bezzasadnym pominięciu danych wynikających ze znajdujących się w aktach sprawy raportów z badań wód rząpia czystego, rząpia brudnego oraz wód rzeki [...] poniżej i powyżej miejsca zrzutu oraz pominięciu przedstawionej w reklamacji przez skarżącą argumentacji dotyczącej bezspornego zjawiska naturalnej infiltracji zanieczyszczonych wód rzeki [...] i ich wpływu na pierwotnie niezanieczyszczone wody kopalniane pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego i niesprawiedliwego obciążenia Kopalni opłatą zmienną za zrzucanie do rzeki pierwotnie zanieczyszczonych wód infiltrujących z tej rzeki do wyrobiska (opłatą za przepompowanie wód silnie zanieczyszczonych bez ingerencji zobowiązanej),
c) niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebraniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz bezzasadnym pominięciu raportów z badań wód i argumentów przedstawionych w reklamacji, co doprowadziło do uznania, iż na skutek działalności skarżącej dochodzi do powstania wód kwalifikujących się jako ścieki i ich późniejszego zrzutu do rzeki, podczas gdy stan mieszania się pierwotnie czystych wód z odwodnienia zakładu górniczego i silnie zanieczyszczonych wód infiltrujących z rzeki jest naturalny i niemożliwy do zapobieżenia przez Kopalnię, a zatem nie jest ona podmiotem dokonującym jakichkolwiek zanieczyszczeń rzeki [...] , wobec czego nie powinna ponosić jakichkolwiek opłat z tego tytułu,
3) naruszenie art. 7a kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której istnieją uzasadnione wątpliwości interpretacyjne dotyczące pojęcia "niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego" z art. 16 ust. 61 lit .e). ustawy Prawo wodne, które wpływają na sposób klasyfikacji wód odprowadzanych przez skarżącą do rzeki, a wątpliwości te powinny być rozstrzygane na rzecz Kopalni, bowiem postępowanie administracyjne dotyczyło nałożenia obowiązku w postaci zapłaty opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi, która ma charakter podatku,
4) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżąca wprowadza zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym do rzeki ścieki i zanieczyszcza te rzekę, podczas gdy skarżąca wprowadza pierwotnie niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, które jednak przed zrzutem do odbiornika ulegają samoczynnemu zanieczyszczeniu na skutek naturalnego zjawiska infiltracji i zmieszania się z silnie zanieczyszczonymi wodami pochodzącymi z rzeki, za co Kopalnia nie ponosi odpowiedzialności i nie ma na to zjawisko żadnego wpływu, a zatem wody odprowadzane do odbiornika nie powinny być kwalifikowane jako zanieczyszczone,
5) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż skarżąca wprowadza zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym do rzeki ścieki i zanieczyszcza te rzekę, podczas gdy wody kopalniane pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego stanowią pierwotnie niezanieczyszczone wody podziemne pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego, które bez ingerencji infiltrujących i silnie zanieczyszczonych wód, nie stanowią ścieku i są zwolnione z opłaty zmiennej,
6) naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 2 i art. 271 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 16 pkt 61 lit. e) i art. 16 pkt 74 ustawy Prawo wodne poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i obciążenie skarżącej opłatą zmienną za wprowadzanie ścieków do wód, w sytuacji w której pierwotnie niezanieczyszczone wody kopalniane będące pod wpływem wód infiltracyjnych z rzeki nie stanowią wód zanieczyszczonych, a nadto odprowadzanie przez Kopalnię do silnie zanieczyszczonej rzeki wód o mniejszym zanieczyszczeniu niż wody tej rzeki nie jest emisją powodującą pogorszenie jakości ekosystemów wodnych i nie powinno skutkować obciążeniem skarżącej żadnymi opłatami za wprowadzanie ścieków.
7) naruszenie art. 268 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo wodne poprzez ich bezpodstawne zastosowanie i obciążenie skarżącej opłatą zmienną za wprowadzanie ścieków do wód, podczas gdy stopień zanieczyszczenia wodna wylocie odbiornika wynika wyłącznie z przepompowywania silnie zanieczyszczonych wód rzeki [...] (zmieszanych na skutek infiltracji z niezanieczyszczonymi wodami podziemnymi pochodzącymi z odwodnienia zakładu górniczego) z powrotem do tejże rzeki, a zatem zrzut wód przez Kopalnię nie stanowi wprowadzania ścieków do rzeki i nie skutkuje zwiększeniem zanieczyszczenia rzeki,
8) naruszenie art. 279 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego (bez uwzględnienia infiltrujących wód z rzeki [...] ) nie przekraczają stężenia zasolenia określonego w tym przepisie, a zatem wprowadzanie takich wód zwolnione jest z opłaty zmiennej.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087) "gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną". Zasada powyższa jest realizowana poprzez wprowadzenie różnego rodzaju instrumentów ekonomicznych, których konstrukcja prawna winna odzwierciedlać wyrażoną wyżej regułę.
Szczególną rolę w tym zakresie odgrywają opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 ustawy). Jedną z najważniejszych, z gospodarczego punktu widzenia jest ta ustalana za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Analizując treść przepisów regulujących opłaty za usługi wodne nie można abstrahować od innej regulacji, którą jest art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54). Wprowadza on zasadę czasami określaną "zanieczyszczający płaci". Zgodnie z tym przepisem "kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia". Jak przyjmuje się w doktrynie realizacji wyżej wskazanej zasady służą przede wszystkim instrumenty ekonomiczne, takie jak opłaty za korzystanie ze środowiska czy kary pieniężne za wprowadzanie zanieczyszczeń niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu na korzystanie ze środowiska. Zasada "zanieczyszczający płaci z art. 7 p.o.ś. nadaje kierunek interpretacyjny pozostałym przepisom tej ustawy" (wyrok NSA z 6.02.2014 r., II OSK 2136/12, LEX nr 1497909). Jednocześnie jednak w orzecznictwie podkreśla się, że "obowiązek poniesienia kosztów usunięcia skutków zanieczyszczenia środowiska związany jest z faktycznym jego zanieczyszczeniem" (K. Gruszecki Komentarz do art. 7 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska – lex/el). Wskazuje się także, że analizowana zasada jest znana pod nazwą "zasady sprawcy" i według ujęć doktrynalnych zobowiązuje do wykazania i wyliczenia kosztów spowodowania szkód i ubytków w środowisku oraz obciążenia nimi sprawców tych szkód (Komentarz do art. 7 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska pod redakcją J. Jendrośki – lex/el).
Reasumując powyższe nie będzie błędem stwierdzenie, że ustalanie opłat (za korzystanie ze środowiska) dla podmiotu, który zanieczyszcza środowisko jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem właściwego organu. Jednoczenie opłatą taką nie może być obciążony podmiot, który takiego zanieczyszczenia nie powoduje.
Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest to, czy skarżąca wprowadza ścieki do wód i powinna z tego tytułu ponosić opłaty. Organ administracji wodnej uważa że tak, gdyż Kopalnia posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód. Strona skarżąca przedstawia zaś szeroką i logiczną argumentację, że niejako "pośredniczy" tylko we wprowadzaniu wód zanieczyszczonych, które w istocie przepływają przez jej wyrobiska. Pomiary wskazują jednocześnie, że poziom zanieczyszczeń w rzece jest wyższy przed zrzutem wód odwodnieniowych przez skarżącą.
Organ administracji wodnej, w odniesieniu do wprowadzania ścieków do rzeki przez skarżącą badał przede wszystkim kwestie formalne. Na tę okoliczność zwrócił uwagę tutejszy Sąd w wyroku z dnia 22 listopada 2019 r. (sygn. II SA/Gl 994/19) uchylając decyzję ustalającą Kopalni opłatę roczną. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wprost wskazano na uchybienia w zakresie postępowania dowodowego. Jak wskazał skład orzekający naruszono w sprawie art. 7, 77 §1, 80, 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu "stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy". W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ administracji wodnej uznał zaś, że skarżąca nie wprowadza zanieczyszczeń do wód, stwierdzając nadpłatę opłaty za wprowadzanie ścieków.
Sytuacja ta zmieniła się radykalnie, gdy skarżąca uzyskała nowe pozwolenie wodnoprawne. Uznano wtedy, że wprowadza ona ścieki do wód, pomimo tego, że ani profil działalności, ani jej zakres, ani warunki hydrologiczne nie uległy zmianie.
Na powyższą okoliczność zwrócił już uwagę tutejszy Sąd w wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. (sygn. II SA/Gl 890/24), w którym uchylono decyzję ustalającą dla skarżącej opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód (na rok 2024). Wskazano tam, że "samo dysponowanie pozwoleniem wodnoprawnym nie przesądza jeszcze o obowiązku ponoszenia opłaty stałej wymienionej w art. 270 ust. 8 u.p.w., a jej ustalenie nie może polegać na bezkrytycznym podstawieniu danych z pozwolenia wodnoprawnego do wzoru określonego w art. 271 ust. 5 u.p.w. Wykładnia tych uregulowań winna być dokonana przy uwzględnieniu art. 9 ust. 3 u.p.w. i art. 9 ust. 1 RDW. Wymiar opłaty stałej musi być poprzedzony wykazaniem, że adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie z usług wodnych korzysta. Fundamentem systemu opłat za usługi wodne jest bowiem zasada zwrotu kosztów usług wodnych".
Powyższe orzeczenie nie ma bezpośredniego wpływu na obecnie rozpatrywaną sprawę ustalonej dla skarżącej opłaty zmiennej. Nie można jednak pomijać podniesionej tam argumentacji, z którą należy się zgodzić. Orzeczenie to w istocie kwestionuje kluczowa dla sprawy okoliczność dotyczącą tego, czy Kopalnia wprowadza ścieki do wód.. Dotyczy to między innymi wykładni art. 16 pkt 61 ustawy, który definiuje pojęcie ścieków. Pod lit. e stwierdza się, że ściekami są wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. Analiza tego przepisu dowodzi, że wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy, co do zasady, uznawać za ścieki, jednakże poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami (wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2388/21). Dotyczy to również stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1724/21. Skład orzekający wyraził tam pogląd, że "wprawdzie wzór obliczania opłaty zawarty w tym przepisie odnosi się do parametrów określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, lecz jego interpretacja nie może być oderwana od podstawowej zasady dotyczącej opłat za usługi wodne, czyli zasady "zanieczyszczający płaci".
Sąd nie ma wątpliwości, że podmioty wprowadzające ścieki do wód powinny z tego tytułu ponosić zarówno opłatę stałą jak i zmienną. Konieczne jest jednak wykazanie, że taki fakt ma miejsce. Nie wystarczy tu jedynie formalne "przeliczenie" ilości wyprowadzonych ścieków i "podstawienie" pod odpowiednią pozycję tabeli zawierającej stawki opłaty. A z tego sytuacją, w ocenie składu orzekającego mamy do czynienia. Decyzją z dnia 23 czerwca 2020 r., organ określił stronie wysokość nadpłaty w opłacie stałej za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w kwocie 28 211,00 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stwierdzając brak podstaw do obciążania kopalni opłatą stałą za odprowadzanie do rzeki wód pochodzących z odwadniania zakładu górniczego. Przyznał zatem, że nie wprowadza ona ścieków do wód. Jednakże opierając się o nowe pozwolenie wodnoprawne uznał, że jednak te ścieki obecnie skarżąca wprowadza. I nowym dowodem na to ma być pozwolenie wodnoprawne.
Taki sposób rozumowania nie jest zgodny zarówno z przeprowadzoną wyżej wykładnią zasady "zanieczyszczający płaci", jak również ze stanem faktycznym. Wcześniej wskazał już to Sąd, że w okresie od wydania decyzji z 2020 r. do dnia wydania decyzji nie wykazano aby zmienił się profil korzystania ze środowiska ani jego rozmiar. Nie jest zatem uzasadniony wniosek (a do tego można w istocie sprowadzić rozumowanie organu), że pod rządem "starego" pozwolenia wodnoprawnego skarżąca ścieków do wód nie wprowadzała, a obecnie już wprowadza. Co wynika z akt administracyjnych, stan faktyczny w tym zakresie nie uległ zmianie.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ administracji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. Ustali wielkość ścieków wprowadzanych do wód przez Kopalnię i ustali należną opłatę. Przy czym musi wyraźnie wskazać, jaka część ścieków wprowadzanych do rzeki jest faktycznie "wytwarzana" przez obecnie skarżącą. Oczywiście tylko od tej części opłata może zostać ustalona.