II SA/GL 1276/23

II SA/Gl 1276/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Renata Siudyka /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 569/24 - Wyrok NSA z 2025-12-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 93, art. 94
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi S. J. (J.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 6 czerwca 2023 r. nr SKO.4104.4.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 28 marca 2022 r., nr [...], Burmistrz W. (dalej: "organ I instancji") zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym 1, karta mapy 4, obręb P., o pow. 0,1280 ha, dla której Sąd Rejonowy w L. prowadzi księgę wieczystą nr [...].
Na skutek rozpatrzenia zażalenia S.J. (dalej: "skarżący"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "SKO") postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., nr SKO.4104.34.2022, uchyliło w całości powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ I instancji postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r., nr [...], kolejny raz pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości.
W rezultacie rozpatrzenia zażalenia skarżącego, SKO postanowieniem z dnia 25 października 2022 r., nr SKO.4104.59.2022, uchyliło w całości postanowienie organu I instancji z dnia 18 lipca 2022 r. W uzasadnieniu wywiodło, że postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.") jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony. Nie ma zatem potrzeby by ten sam organ, który zatwierdzał podział nieruchomości, odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami m.p.z.p. W takiej sytuacji wystarczy ocena, że wymagana zgodność występuje i projekt spełnia warunki przewidziane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268, poz. 2663).
Organ I instancji, działając z urzędu, zważywszy na realizację celów publicznych, decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r., nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej w skrócie: "u.g.n."), zatwierdził projekt podziału przedmiotowej nieruchomości będącej własnością skarżącego, w wyniku którego powstały dwie działki: pierwsza o nr 2 (pow. 0,0129 ha), która zgodnie z m.p.z.p., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] r., nr [...], położona jest w kompleksie oznaczonym jako: KDd - droga dojazdowa kategorii gminnej, oraz druga o nr 3. (pow. 0,1151 ha).
Pismem z dnia 19 stycznia 2023 r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podał, że nie zgadza się z proponowanym podziałem należących do niego nieruchomości. Jego zdaniem, przebieg linii rozgraniczającej tereny KDd i MNR w m.p.z.p. jest linią prostą, dlatego niezrozumiałym jest wykonanie "ugięcia" na jego działce. Podział gruntu pod budowę drogi powinien odbyć się po obu stronach jezdni, a nie tylko po jego działce. Nadto, wcześniejsze plany podziału nieruchomości z dnia 21 sierpnia 2017 r. wskazywały, że droga może mieć szerokość maksymalnie 5 m, a nie proponowane obecnie 8 m.
W wyniku rozpoznania odwołania, SKO decyzją z dnia 6 czerwca 2023 r., nr SKO.4104.4.2023, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało się na obowiązujące postanowienia m.p.z.p., zgodnie z którymi działka skarżącego o nr 2 (pow. 0,0129 ha), znajduje się częściowo na terenie oznaczonym jako KDd - drogi dojazdowe i częściowo na terenie oznaczonym jako MNr - teren zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, a także w chwili wejścia w życie m.p.z.p. była niezbędna na cel publiczny, co wynikało z ustaleń przebiegu dojazdowej drogi kategorii gminnej. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania wyjaśniło, że organ I instancji zrealizował zalecenia zawarte w uprzednio wydanych przez SKO decyzjach oraz postanowieniach z dnia 22 czerwca i 25 października 2022 r. W ocenie SKO, z załączonej do decyzji organu I instancji z dnia 13 stycznia 2023 r. mapy z projektem podziału przedmiotowej nieruchomości nie wynika by miało być na niej "ugięcie", jak też nie wynika to z projektu całej drogi.
Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję, w której zarzucił naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.") w zw. z art 93 ust. 1-2 i art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące wadliwym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji, bowiem organ nie może dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne, jednocześnie przesłanka niezbędności powinna być wykazana przez inicjatora podziału, będącego w tym przypadku organem zatwierdzającym podział;
- art. 81a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie na korzyść skarżącego, w sytuacji niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego;
- art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, jako obywatela, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, dlaczego ingerowanie we własność skarżącego jest niezbędne dla realizacji planowanej inwestycji drogowej, oraz czy podział nieruchomości można przeprowadzić w sposób mniej uciążliwy dla skarżącego;
- art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uznał, że działkę nr 1 w m.p.z.p. oznaczono częściowo symbolem KDd - drogi dojazdowe i w dominującym zakresie symbolem MNr - teren zabudowy budynkiem mieszkalnym i infrastrukturą ogrodową. Art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. konstruuje dodatkową przesłankę "niezbędności", która powinna być wykazana, co w sprawie nie nastąpiło. Przesłanka niezbędności wymaga wyważenia dwóch przeciwstawnych sobie interesów: interesu społecznego (interesu społeczności lokalnej w urządzeniu i korzystaniu z drogi publicznej) i słusznego interesu właściciela dzielonej nieruchomości. Tymczasem, organy obu instancji jej w ogóle nie rozważyły, jak też daleko idącej ingerencji w sferę władztwa skarżącego, która to wartość jest chroniona art. 21 Konstytucji RP. W obu wydanych decyzjach zabrakło również wyjaśnienia, dlaczego podział jest niezbędny do realizacji budowy drogi.
Pismem z dnia 21 lipca 2023 r., SKO, złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a.
Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek w tym przedmiocie, przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącego, w terminie czternastu dni od zawiadomienia o jego złożeniu (art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja SKO z dnia 6 czerwca 2023 r., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji z dnia 13 stycznia 2023 r.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest wydawana na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.), albo - we wskazanych w przepisie przypadkach - z urzędu (art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. - jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, przy czym za cel publiczny art. 6 pkt 1 u.g.n. przyjmuje w szczególności wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji).
W myśl art. 93 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (ust. 1 zd. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Stosownie natomiast do treści ust. 3 tego przepisu podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W razie braku tego planu stosuje się uregulowania zawarte w art. 94 u.g.n.
W tym miejscu wspomnieć trzeba, że plan miejscowy określa między innymi przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977).
Podział nieruchomości jest konsekwencją treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym dopuszczalny jest tylko taki podział, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie. Dlatego też, zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest podstawową przesłanką jego dopuszczalności, co wynika z art. 93 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. (wyjątek stanowi podział dokonany na podstawie art. 95 u.g.n.).
Organ I instancji zasadnie przyjął, że postanowienie opiniujące zgodność projektowanego podziału z treścią m.p.z.p. jest wydawane tylko w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek strony, dlatego nie ma uzasadnionej potrzeby by odrębnie wypowiadał się o zgodności tego podziału z ustaleniami m.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 921/20). Postanowienia obowiązującego m.p.z.p. w sposób jednoznaczny wskazują przebieg drogi publicznej, dlatego sam podział, służący wydzieleniu działek koniecznych dla realizacji tej drogi, jest niezbędny dla osiągnięcia celu publicznego i musi uwzględniać określony jej przebieg, a w konsekwencji odpowiednie wydzielenie gruntów pod drogę. Na etapie wydzielenia działek pod realizację przewidzianego w m.p.z.p. celu publicznego nie ma już miejsca na rozważania zasadności jego zapisów, stanowiących powszechnie obowiązujące na terenie gminy prawo miejscowe, które wiąże zarówno organy gminy, jak i mieszkańców (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1434/18 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2185/19).
Nieruchomość natomiast staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Wszelkie uwagi dotyczące podziału nieruchomości zmierzającego do realizacji celu publicznego mogły zostać zgłoszone na etapie procedury planistycznej. Żaden przepis prawa nie zezwala organowi administracji na ingerencję w przepisy wiążącego m.p.z.p. Możliwość zgłaszania tego typu zastrzeżeń pod adresem planu miejscowego ustawodawca przewidział w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), w procedurze dotyczącej jego uchwalania.
W wyniku dokonania przedmiotowego podziału, nieruchomość należąca do skarżącego została podzielona na dwie nieruchomości. Pierwszą, która jest zdecydowanie większa oraz drugą, nazywaną przez skarżącego "ugięciem", która stanowi wąski pas pierwotnej nieruchomości i ma się stać fragmentem drogi gminnej dojazdowej do zabudowy jednorodzinnej. W uzasadnieniu wydanej z urzędu decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, w postępowaniu wszczętym z urzędu, organ I instancji wskazał precyzyjnie cel publiczny i przesłankę niezbędności, którymi kierował się przy podziale, tj. wydzielenie drogi kategorii gminnej wobec ustaleń m.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 725/16). Co więcej, taka nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny już w chwili wejścia w życie m.p.z.p., w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (np. wyroki NSA: z dnia 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 10/09 i z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 274/11). Zarówno część tekstowa jak i graficzna m.p.z.p., a nadto treść decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazują, że przewidywana droga ma przyjąć status drogi publicznej - ulicy dojazdowej.
Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, że z zaświadczenia z dnia 28 marca 2022 r. wynika, że zgodnie z m.p.z.p. teren oznaczony symbolem "1", zlokalizowany na terenie działki 1, karta mapy 4, obręb P. - znajduje się na terenie oznaczonym jako - KDd - drogi dojazdowe, a teren oznaczony symbolem "2", zlokalizowany na terenie działki 1, karta mapy 4, obręb P., znajduje się na oznaczonym jako - MNr - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Z kolei, w myśl załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404), przeznaczenie terenów o symbolu klasy K obejmuje tereny komunikacji, przy czym tereny należące do kategorii KD obejmują teren komunikacji drogowej publicznej, natomiast klasa przeznaczenia terenu KDD wyznacza teren drogi dojazdowej. Teren komunikacji drogowej wewnętrznej określany jest natomiast symbolem KR. Powyższe przesądza o realizacji celu publicznego, związanego z dokonywanym podziałem, w rozumieniu art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. Droga publiczna nie będzie zatem stanowić drogi wewnętrznej, w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm.). Określenie przeznaczenia planowanej drogi, wynikającego z postanowień m.p.z.p., nie pozostawia wątpliwości co do jej zakwalifikowania jako drogi publicznej. Spełnione zostały tym samym, wbrew twierdzeniom skargi, przesłanki niezbędności przedmiotowego podziału.
W konsekwencji, nie doszło do tzw. "ugięcia" nieruchomości należącej do skarżącego, ale oddzielono pas jego działki, tak samo jak ma to miejsce w przypadku sąsiadujących z nim, po tej samej stronie działki o numerze ewidencyjnym 4.
W tym stanie rzeczy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przywołanych w skardze przez skarżącego. Nie zaniechano bowiem obowiązków wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i nie dostrzeżono w toku postępowania sądowoadministracyjnego innych uchybień, wskazujących na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji.
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).