II SA/Gl 127/20

II SA/Gl 127/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Edyta Kędzierska
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 czerwca 2019 r. A.G., reprezentowana przez pełnomocnika, P.G. zwróciła się do Prezydenta Miasta D. z wnioskiem o zwrot nieruchomości - tj. działek nr 1., nr 2., nr 3., nr 4. i nr 5. arkusz mapy 23 położonych w D. przy ulicy [...] stanowiących własność Skarbu Państwa, wywłaszczonych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] r. z przeznaczeniem pod budowę ciepłociągu. W uzasadnieniu odwołała się do ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując na nowy stan prawny w związku z dostosowaniem ustawy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, co stanowi podstawę prawną do złożenia wniosku. Wskazała dalej, że działka nr 2. została wykorzystana w części pod ciepłociąg, działka nr 5. nie jest zabudowana ciepłociągiem, na części działki nr 4. zrealizowano inny cel publiczny - wybudowano drogę publiczną. Dzisiejszy wygląd nieruchomości to wykopy, gruzowisko, pozostałości z budowy drogi i ciepłociągu a także złomowisko samochodów prowadzone przez prywatny podmiot gospodarczy, który teren ten dzierżawi. Cel wywłaszczenia okazał się pozorny i uległ dezaktualizacji. Nie został osiągnięty cel wywłaszczenia, a teren został oddany w użytkowanie niezgodnie z celem wywłaszczenia podmiotowi komercyjnemu. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie naruszenia zakazu użycia nieruchomości na inny cel niż wynikający z decyzji o wywłaszczeniu, wniosła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Śląski na podstawie przepisów art. 26 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) wyznaczył jako właściwego do rozpatrzenia sprawy - Prezydenta miasta S. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 6 i art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości usytuowanej w D. przy ulicy [...] , oznaczonej jako działki nr 6. i nr 7. o powierzchni 1426m², obecnie oznaczonej jako działki nr 1. o powierzchni 599m², nr 3. o powierzchni 62m², nr 4. o powierzchni 299m², nr 5. o powierzchni 03m² k.m.23
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.G., orzekł już o odmowie zwrotu tej nieruchomości (tj. działek o nr 6. i nr 7. o powierzchni 1426m², obecnie oznaczonej jako działki nr 1. o powierzchni 599m², nr 3. o powierzchni 62m², nr 4. o powierzchni 299m², nr 5. o powierzchni 03m² k.m.[...]). Następnie wnioskiem z dnia 15 lutego 2018 r. wnioskująca wystąpiła o wznowienie wymienionego postępowania na podstawie art. 145a Kodeksu postępowania administracyjnego, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego SK 39/19 oraz art. 145 § 5 (prawdopodobnie art. 145 § 1 pkt 5) Kodeksu postępowania administracyjnego, a Prezydent Miasta S. decyzją z [...] r. odmówił uchylenia własnej decyzji, tj. wymienionej powyżej decyzji z dnia [...] r., W wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji Wojewoda Śląski uchylił zaskarżoną doń decyzję i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1075/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę wnioskującej.
W świetle powyższego brak podstaw do ponownego rozpatrywania sprawy zakończonej prawomocną decyzją.
Wprawdzie ustawą z dnia 4 kwietnia 2918 r. zostały wprowadzone zmiany do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynikające z dwóch wyroków Trybunału Konstytucyjnego (z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 oraz z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15) ale żaden z powyższych przepisów nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Przytoczone zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami dają podstawę do ponownego rozpoznania sprawy w przypadku odmowy zwrotu z uwagi na brak pełnego kręgu uprawnionych do zwrotu lub z uwagi na przejęcie dokonane aktem notarialnym,. co nie miało miejsca w tym przypadku. Wobec powyższego orzeczono jak w postanowieniu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie A.G. wskazała, że zażalenie jest zasadne z następujących przyczyn:
- nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w zakresie podanym we wniosku o zwrot nieruchomości,
- nie wyjaśniono zaistniałego nowego stanu prawnego, nowych faktów i okoliczności zamieniających sytuację wnioskującej- tj.
-działka nr 5. nie jest zabudowana ciepłociągiem i podlega zwrotowi,
- część działki nr 2. nie jest zabudowana ciepłociągiem i w tej części podlega zwrotowi,
- brak wyjaśnienia dzierżawy nieruchomości prywatnemu podmiotowi - tj. "A"...." i czerpania korzyści finansowych z nieruchomości mającej służyć celom publicznym,
- nie wyjaśniono dlaczego poprzedni właściciele i ich spadkobiercy nie zostali powiadomieni o możliwości zwrotu nieruchomości a Gmina D. wynajmuje nieruchomość pod złomowisko łamiąc zakaż użycia wywłaszczonego gruntu z przeznaczeniem różnym od celu publicznego i celu wywłaszczenia,
- nie określono strefy ciepłociągu,
- nie wyjaśniono dlaczego na nieruchomości wywłaszczonej pod ciepłociąg wybudowano drogę i to wcześniej niż ciepłociąg,
- nie odniesiono się do aktualnych zdjęć przedstawiających stan nieruchomości i brak realizacji celu wywłaszczenia,
- nie odniesiono się do wykorzystania w chwili obecnej nieruchomości nie na cel publiczny,
- nie wyjaśniono w jakim celu dokonano podziału nieruchomości
- nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie podanym we wniosku o zwrot nieruchomości.
Zdaniem żalącej zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. uzasadnia złożony wniosek o zwrot nieruchomości.
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwołując się do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego podniósł, że przywołuje on dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, a mianowicie - o wymiarze podmiotowym (wniesienie podanie przez osobę niebędącą stroną) oraz o wymiarze przedmiotowym (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn umożliwiających wszczęcie postępowania). Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do jego wszczęcia. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, gdy sprawa administracyjna jest w toku, albo w sprawie wydane zostało już rozstrzygnięcie, czy też sprawa ma charakter cywilnoprawny.
Zainicjowana wnioskiem odwołującej sprawa zakończona została już decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. o odmowie zwrotu wnioskowanych działek. Złożone w sprawie odwołanie rozpatrywane przez Wojewodę Śląskiego zakończone zostało postanowieniem z dnia [...] r. stwierdzającym uchybienie terminu do jego wniesienia, a skarga odwołującej na to postanowienie została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 909/17 oddalana. Tym samym decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna.
Istnienie w obrocie prawnym ostatecznego orzeczenia administracyjnego rozstrzygającego sprawę, która jest przedmiotem nowego wniosku (tożsamość podmiotowa i przedmiotowa) nakłada na organ obowiązek stwierdzenia istnienia przeszkody procesowej do wszczęcia nowego postępowania i w efekcie obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego). W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Wydane w takich warunkach rozstrzygnięcie dotknięte byłoby wadą z art. 156 § 1 pkt 3 powołanego Kodeksu.
Organ wyjaśnił, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. wbrew twierdzeniom odwołującej nie stworzyła "nowego stanu prawnego" stanowiącego podstawę do żądania zwrotu wnioskowanej nieruchomości.
Organ wyjaśnił, że odmowa zwrotu działek (o nr 1., nr 2., nr 3., nr 4. i nr 5.) nie nastąpiła z uwagi na obciążające je prawa innych podmiotów, lecz była spowodowana ustaleniem, że działki nr 2. i nr 5. nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia, pozostałe zaś stanowiły działki dowłaszczone na wniosek byłej właścicielki.
Nowej podstawy do żądania zwrotu nie tworzy także powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 39/15.
W świetle powyższych ustaleń wniosek odwołującej z dnia 27 czerwca 2019 r. dotyczy sprawy, w której wydane zostało rozstrzygnięcie administracyjne - tj. ostateczna decyzja z dnia [...] r. Stąd też postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w tym samym przedmiocie uznać należy za prawidłowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, działająca przez pełnomocnika, A.G. (skarżąca) wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody Śląskiego i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta S. i zasądzenie kosztów postępowania. Nadto wniosła o przeprowadzenie przez organy wyczerpującego postępowania administracyjnego wyjaśniającego w zakresie faktów i okoliczności zmieniających sytuację wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, wyjaśnienie jej użytkowania przez podmiot prywatny a także sprawdzenie zgodności tego użytkowania z celem uzasadniającym wywłaszczenie i w konsekwencji wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu tej nieruchomości .
W uzasadnieniu powtórzyła argumenty wskazane w zażaleniu, podkreślając niewyjaśnienie wielu okoliczności sprawy i wydanie w sposób niezrozumiały dla niej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Podkreślił, że brak było podstaw do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem.
Przyjdzie zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu czyli żądanie o wszczęcie postępowania- zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taką sytuacją niewątpliwie będzie m.im. prowadzenie już postępowania administracyjnego w sprawie, wydanie w sprawie rozstrzygnięcia albo brak podstawy materialno- prawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania.
Zatem według obowiązujących przepisów wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego względnie czy nie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, powodującą niemożność wszczęcia postępowania. Pierwsza z przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca posiada interes prawny w prowadzeniu postępowania w sprawie zwrotu wnioskowanych nieruchomości. W niniejszej sprawie organ powołał się jednak na drugą z przesłanek wskazanych w art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie "inne uzasadnione przyczyny" - tj. rozstrzygnięcie sprawy ostateczną decyzją pozostająca w obrocie prawnym.
Jest poza sporem, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta D. orzekł o wywłaszczeniu od S.D. na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w D. oznaczonej jako działki nr 1., nr 2., nr 3., nr 4. i nr 5. o łącznej powierzchni 1426m² (k.m.[...]).
Nie podlega także sporowi fakt, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydenta Miasta S. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie zwrotu na rzecz skarżącej (spadkobierczyni S.D.) opisanej powyżej nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu, że na działkach nr 2. i nr 5. cel wywłaszczenia został zrealizowany (nie mogą one zatem podlegać zwrotowi) a działki nr 1., nr 3. i nr 4. stanowią tzw. działki "dowłaszczone" na wniosek byłej właścicielki i dzielą los prawny działek odjętych przymusowo. Decyzja ta jest decyzją ostateczną, gdyż skarżąca nie dochowała terminu do złożenia odwołania, co stwierdził Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 808/17 skargę skarżącej na to postanowienie oddalił.
Nie powiodła się także próba wzruszenia decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w postępowaniu wznowieniowym. Wniosek skarżącej z dnia 15 lutego 2018 r. skierowany do Prezydenta Miasta S. decyzją tego Prezydenta został załatwiony odmownie (decyzja z dnia [...]. Nr [...] - odmowa uchylenia wnioskowanej decyzji). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Nr [...], a skarga skarżącej na tą decyzję oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1075/18.
Tak więc w obrocie prawnym nadal pozostaje wymieniona powyżej decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nie może być wątpliwości co do tożsamości przedmiotowej sprawy zakończonej tą decyzją i sprawą obecnie rozgrywaną. Wymieniona decyzja z dnia [...] r. w niniejszym postępowaniu nie może podlegać ocenie. Dopóki jednak pozostaje ona w obrocie prawnym to uniemożliwia ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie wnioskowym przez skarżącą, czyli organ nie mógł wypowiadać się w zakresie wnioskowanym prze skarżącą. Zgodnie bowiem z przywołanym rozstrzygnięciem orzeczono o odmowie zwrotu wnioskowanej nieruchomości (oznaczonej jako działki nr 2. i nr 5. oraz działki nr 1.. nr 3. i nr 4.) położne w D. przy ulicy [...] W tych okolicznościach ponowne rozstrzygnięcie w sprawie zgodnie ze złożonym przez skarżącą wnioskiem stanowiłoby naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną.
Wbrew bowiem skarżącej nie zaistniały w sprawie żadne nowe okoliczności, ani nie zmienił się stan prawny uzasadniający ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej już decyzją ostateczną.
Wbrew twierdzeniom skarżącej "nowego stanu prawnego" stanowiącego podstawę do żądania zwrotu wnioskowanej nieruchomości nie stworzyła ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Podnoszony przez skarżącą obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela (lub spadkobiercy) o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, nie został wprowadzony wymienioną powyżej nowelizacją, lecz istniał już wcześniej, m.in. w dacie wydania decyzji przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r.
Nowej podstawy do żądania zwrotu nie tworzą także wymieniane przez skarżącą wyroki Trybunału Konstytucyjnego, szczególnie wskazywany wyrok z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15. W wyroku tym Trybunał orzekł, iż niezgodny z Konstytucją jest art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy (gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniające jej nabycie). Nieruchomość, o zwrot której ubiega się odwołująca, nie została nabyta w drodze umowy zawartej w trybie powołanego przepisu.
W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej ostateczną decyzją z dnia [...] r., była oczywiście uzasadniona, przynajmniej do czasu pozostawiania w obrocie prawnym wymienionej powyżej decyzji Prezydenta Miasta S..
Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały zgodnie z art. 61a § 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę.