II SA/Gl 1263/25

II SA/Gl 1263/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 6
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Dz.U. 2026 poz 143
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 , art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lutego 2026 r. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu r. sprawy ze skargi D.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 18 lipca 2025 r. nr SKO.I/427/116/2025 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia 26 maja 2025 r. nr [...], 2. zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem D. P. (dalej "Strona" lub "Skarżąca") z dnia 17 maja 2023 r. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. nastąpiło przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w B. przy pl. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] Miasto, dla której Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgę wieczystą nr [...], w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 6) – dalej "ustawa przekształceniowa".
Prezydent Miasta B. (dalej "Prezydent", "organ" lub "organ I instancji"), postanowieniem z dnia 18 lipca 2023 r. odmówił Stronie wydania zaświadczenia, co utrzymało w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 5 września 2023 r. Rozstrzygnięcia te zostały jednak wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1904/23. W tamtejszym wyroku Sąd sformułował wiążącą ocenę prawną w trybie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143) – dalej "p.p.s.a.", wskazując, że wysokość stawki procentowej opłaty rocznej (6%) nie determinuje braku skutku przekształcenia. Sąd stwierdził, że akt notarialny na podstawie którego nieruchomość oddana została w użytkowanie wieczyste miał miejsce w dniu 8 października 2013 r., tymczasem dla sprawy rozstrzygające znaczenie ma stan na dzień 1 stycznia 2019 r. Zabrakło więc, zdaniem Sądu, jednoznacznego wskazania, że przywołane przez organy okoliczności, choć wystąpiły w 2013 r., to nie uległy zmianie do dnia 1 stycznia 2019 r. Ponadto, zdaniem Sądu, nawet gdyby wskazane okoliczności dotyczące 2013 r. były nadal aktualne w dacie 1 stycznia 2019 r., to nie wystarcza to do stwierdzenia, że ta nieruchomość nie mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej. Kryterium, o którym mowa w tym przepisie jest liczba lokali mieszkalnych w budynku. Co najmniej połowa liczby lokali musi być lokalami mieszkalnymi, a spełnienie tego wymogu w dacie 1 stycznia 2019 r. dawało podstawę do wydania zaświadczenia o przekształceniu. Zdaniem Sądu nie ma znaczenia to, czy lokale stanowiły w tej dacie odrębną własność. Dla obliczenia lokali mieszkalnych trzeba brać pod uwagę zarówno lokale prawnie wyodrębnione, jak i niewyodrębnione, pod warunkiem, że stanowią one samodzielne lokale mieszkalne. Sąd zaakcentował, że ustalenie stosunku ilości lokali mieszkalnych do pozostałych lokali powinno nastąpić w sposób obiektywny. Za niewystarczające należy uznać oświadczenia składane w tym zakresie przez użytkownika wieczystego. Dla powyższych ustaleń bez znaczenia pozostaje sposób faktycznego wykorzystywania lokali. Okoliczność, że w lokalu mieszkalnym (budynku wielorodzinnym) zarejestrowana jest działalność gospodarcza, czy też, że jest on wskazany jako siedziba spółki prawa handlowego nie niweczy – zdaniem Sądu - automatycznie jego podstawowej funkcji mieszkalnej. Sąd wskazał, że organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, czy wykluczona jest możliwość wydania zaświadczenia w ww. przedmiocie i zobowiązał organ do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w uzasadnieniu wyroku, do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym do sięgnięcia do danych uwidocznionych w kartotece budynków według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego ustalił, iż budynek przy ul. [...] w B. należący do Strony w ewidencji gruntów i budynków (dalej jako: "EGiB") figuruje jako budynek mieszkalny (KŚT 110). Ustalono także, że decyzją z dnia 30 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "PINB") udzielił Stronie pozwolenia na częściowe użytkowanie obiektu. Organ ustalił jednak, że w budynku zarejestrowana jest działalność gospodarcza (sklep spożywczy, biura) i zwrócił się do Strony o dostarczenie umów najmu lokali obowiązujących w dacie 1 stycznia 2019 r. Strona odmówiła przedłożenia dokumentów, argumentując to brakiem podstawy prawnej do takiego żądania w trybie zaświadczeniowym.
Postanowieniem z dnia 26 maja 2025 r. Prezydent ponownie odmówił wydania Stronie zaświadczenia. Organ uznał, że ze względu na częściowy odbiór budynku, brak prawnego wyodrębnienia lokali przed rokiem 2023 oraz faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej, nie jest możliwe potwierdzenie, że budynek spełnia wymogi art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej.
Po rozpatrzeniu zażalenia Strony, Kolegium postanowieniem z dnia 18 lipca 2025 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie o wydanie zaświadczenia (art. 217–220 k.p.a.) ma charakter uproszczony i służy potwierdzeniu jedynie stanów niewątpliwych. Zdaniem Kolegium, dokonując oceny czy nieruchomość spełnia przesłanki do przekształcenia dokonuje się porównania powierzchni użytkowej budynku do powierzchni mieszkalnej budynku lub stosunek liczby lokali mieszkalnych do liczby lokali niemieszkalnych znajdujących się w budynku.
W ocenie organu odwoławczego taka weryfikacja na dzień 1 stycznia 2019 r. była niemożliwa, ponieważ jak wynika z akt sprawy nieruchomość została oddana w 2018 r. do częściowego użytkowania, a lokale mieszkalne zostały wyodrębnione dopiero w 2023 r. Kolegium zwróciło uwagę, że z analizy zapisów kartoteki budynków uzyskano informację, że na dzień 1 stycznia 2019 r. w jednostce rejestrowej G142 obejmującej działkę [...] wykazany był budynek przy ul. [...] dla którego wskazano rodzaj wg KŚT - budynki mieszkalne (110) bez wykazanej powierzchni użytkowej oraz wykazany budynek z adresem budynku [...], dla którego wskazano Rodzaj wg KŚT- pozostałe budynki niemieszkalne (109) bez wykazanej powierzchni użytkowej. Dla przedmiotowej działki zgodnie z kartą posesji prowadzoną przez Wydział Urbanistyki i Architektury nie odnaleziono wniosku o zmianę sposobu użytkowania w latach 2013 - 2019. Budynek został przeznaczony na funkcje usługowe i mieszkaniowe, piwnica i parter przeznaczono na funkcje użyteczności publicznej, na I piętrze, i poddaszu zalecono organizację mieszkań.
Kolegium wskazało, że z informacji Wydziału Spraw Obywatelskich i Przedsiębiorczości uzyskano informację, iż na dzień 1 stycznia 2019 r. w budynku prowadzona była działalność gospodarcza w lokalu nr [...], [...], [...] oraz sklep spożywczy. Wydział stwierdził także, że na dzień 1 stycznia 2019 r. brak jest możliwości potwierdzenia czy ww. nieruchomość zamieszkiwały jakiekolwiek osoby, bowiem w rejestrze ludności nie ma danych dotyczących miejsca zamieszkania osób. Mimo wezwania Skarżąca (właścicielka budynku) nie przedłożyła umów najmu i tym samym nie udokumentowała, że na dzień 1 stycznia 2019 r. przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele mieszkaniowe.
W konsekwencji weryfikacji materiału dowodowego sprawy Kolegium uznało, że Prezydent słusznie uznał, że nieruchomość gruntowa oznaczona jako działka nr [...], położona w B. przy ul. [...] zabudowana budynkiem nie spełnia przesłanek określonych w art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej.
Kolegium podtrzymało stanowisko Prezydenta, że pomimo zapisu w kartotece budynków (budynek mieszkalny i pozostałe budynki niemieszkalne) dla działki nr [...] należącej do Skarżącej, na dzień 1 stycznia 2019 r. nie jest możliwe jednoznaczne potwierdzenie, że znajdujący się na tej nieruchomości budynek jest budynkiem mieszkalnym. Ponieważ budynek ten został oddany do użytkowania częściowo, stąd w ocenie Kolegium brak jest możliwości porównania powierzchni użytkowej do powierzchni mieszkalnej budynku lub stosunku liczby lokali mieszkalnych do liczby lokali niemieszkalnych. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, brak jest możliwości urzędowego potwierdzenia stanu prawnego budynku poprzez wydanie zaświadczenia.
Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżyła postanowienie Kolegium w całości, zarzucając mu:
1. rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. – poprzez uchybienie zasadzie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1904/23. Skarżąca wskazała, że organy bezpodstawnie powróciły do argumentacji opartej na stawce 6% i celu umowy z 2013 r., mimo że Sąd uznał te okoliczności za irrelewantne dla skutku przekształcenia;
2. rażące naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy przekształceniowej – poprzez błędną odmowę wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy nieruchomość spełnia ustawowe przesłanki (stosunek 4 lokali mieszkalnych do 1 usługowego);
3. rażące naruszenie art. 217 i 218 k.p.a. – poprzez uznanie braku podstaw do wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wniosek dotyczył urzędowego potwierdzenia stanu prawnego wynikającego wprost z prowadzonej ewidencji i rejestrów;
4. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. – polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozważeniu całości materiału dowodowego i pominięciu faktów znanych organowi z urzędu (wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali w 2023 r.);
5. naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. – poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wykraczającego poza zakres "konieczny", przejawiające się w żądaniu od strony dokumentów cywilnoprawnych (umów najmu), które nie mają wpływu na status budynku w rozumieniu ustawy przekształceniowej;
6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. – poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym brak odniesienia się do argumentacji Skarżącej o funkcjonalnym związku lokali z budynkiem mieszkalnym.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż ustawa przekształceniowa wprowadziła mechanizm przekształcenia z mocy samego prawa (ex lege). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Skutek ten następuje w dacie określonej ustawą, o ile nieruchomość spełnia przesłanki przedmiotowe zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy.
Zaświadczenie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. Nie kreuje ono nowego stanu prawnego, lecz stanowi urzędowe potwierdzenie faktu, że przekształcenie nastąpiło z mocy prawa. Służy ono jako podstawa do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków. Jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, zaświadczenie nie jest decyzją administracyjną i nie może służyć rozstrzyganiu sporów co do istnienia prawa, jeśli dane wynikające z rejestrów publicznych są jasne. W wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r., sygn. I OSK 1791/20, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "ze względu na przyjętą w ustawie konstrukcję zaświadczenia, organ przed jego wydaniem nie prowadzi postępowania administracyjnego obejmującego postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Organ w takim przypadku, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., może przeprowadzić w koniecznym zakresie jedynie postępowanie wyjaśniające. Odgrywa ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych lub wyjaśnienie czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenie, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i określenie ich ewentualnych dysponentów. W ramach postępowania wyjaśniającego organ jest obowiązany jedynie zbadać, czy dokumenty będące w jego posiadaniu dopuszczają wydanie zaświadczenia o żądanej treści."
W ocenie Sądu kluczowym uchybieniem organów w kontrolowanej sprawie jest naruszenie normy art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia". Sąd w wyroku z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1904/23, jednoznacznie wyłożył, iż wysokość stawki opłaty rocznej (6%) oraz "cel użytkowania" określony w umowie z 2013 r. nie mogą stanowić przeszkody do stwierdzenia skutku przekształcenia, o ile obiektywny stan zabudowy na dzień 1 stycznia 2019 r. odpowiadał wymogom art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej. Ponowne odwołanie się przez Kolegium do tego argumentu jak słusznie zauważyła Skarżąca stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. Organ administracji nie jest uprawniony do ponownego analizowania kwestii prawnych, które zostały już w danej sprawie wiążąco rozstrzygnięte przez sąd administracyjny. Ignorowanie wytycznych sądu prowadzi do wadliwości rozstrzygnięcia, która musi skutkować jego uchyleniem.
W ocenie Sądu organy dokonały także błędnej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy przekształceniowej, uzależniając wydanie zaświadczenia od prawnego wyodrębnienia lokali. Sąd podkreśla, iż na potrzeby tej ustawy należy przyjmować autonomiczną interpretację pojęcia "lokalu", która nie jest tożsama z rygorystyczną definicją samodzielnego lokalu mieszkalnego wynikającą z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm.). Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. I SA/Wa 2679/19, zaaprobowany przez NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. I OSK 793/21, CBOSA). Sąd Najwyższy oraz sądy administracyjne wskazują, że przy kwalifikacji budynku jako mieszkalnego wielorodzinnego istotne jest jedynie to, czy lokal technicznie i funkcjonalnie nadaje się do zamieszkania i temu celowi służy. Brak wpisu w księdze wieczystej w dacie 1 stycznia 2019 r. nie stoi na przeszkodzie przekształceniu, jeśli z dokumentacji projektowej i ewidencji wynika, że budynek wielolokalowy składa się w przeważającej mierze z jednostek mieszkalnych.
W kontrolowanej sprawie budynek należący do Skarżącej, położony przy ul. [...] w B., zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną przed datą przekształcenia, obejmował 4 lokale mieszkalne i 1 lokal usługowy. Proporcja ta (80% lokali mieszkalnych) z nawiązką wypełnia przesłankę "co najmniej połowy lokali mieszkalnych". Fakt zarejestrowania działalności gospodarczej w części lokali nie zmienia charakteru budynku jako mieszkalnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. I OSK 793/21, faktyczny sposób wykorzystania budynku mieszkalnego na działalność gospodarczą nie niweczy jego charakteru mieszkalnego na gruncie ustawy przekształceniowej.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2101 ze zm.), dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę gospodarki nieruchomościami. Organy administracji są tymi wpisami związane. Skoro w kartotece budynków (KŚT 110) budynek Skarżącej figurował jako "mieszkalny", organ nie był uprawniony do prowadzenia postępowania zmierzającego do podważenia tego zapisu.
Sąd badając akta administracyjne sprawy dopatrzył się również naruszenia art. 218 § 2 k.p.a. przez organy orzekające w sprawie co przejawiło się w nieuzasadnionym żądaniu od Skarżącej przedłożenia prywatnoprawnych umów najmu. Postępowanie wyjaśniające w trybie zaświadczeniowym ma charakter ograniczony i nie może służyć ustalaniu nowego stanu faktycznego, który nie wynika z danych posiadanych przez organ. W ocenie Sądu żądanie dostarczenia umów najmu celem "weryfikacji sposobu zamieszkiwania" było działaniem bezpodstawnym. Cel przekształcenia bada się na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej i rejestrów publicznych, a nie w drodze dochodzenia co do stosunków cywilnoprawnych właściciela z osobami trzecimi.
Reasumując, w ocenie Sądu organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej oraz naruszyły art. 153 p.p.s.a. Zgromadzony w aktach materiał dowodowy, w tym dane z kartoteki budynków (KŚT 110) oraz zatwierdzony projekt budowlany, pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że nieruchomość przy ul. [...] w B. spełnia kryteria budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Odmowa wydania zaświadczenia w oparciu o brak dostarczenia umów najmu oraz kwestionowanie wpisów w EGiB naruszało art. 218 k.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu i instancji nie mogą ostać się w obrocie prawnym.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku i podejmie rozstrzygnięcie zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 i art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.