II SA/GL 1256/24

II SA/Gl 1256/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 16 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 2a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 lipca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1086/2024/7965 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. M. (dalej: Strona, Skarżący) stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 lipca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1086/2024/7965 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 15 maja 2023 r. Nr [...], wydaną w oparciu o art. 16 ust. 1-4, art. 24 ust. 1-2a i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390), Wójt Gminy T. (dalej: organ pierwszej instancji), przyznał Stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2023 r. do 29 lutego 2024 r. w wysokości 215,84 zł miesięcznie.
W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 31 marca 2023 r., do którego przedłożono: orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. oraz wyrok Sądu Rejonowego w G. [...] z dnia [...] r. sygn. akt [...] zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] r. w ten sposób, że ustalił, iż niepełnosprawność Strony istnieje od [...] 1998 r. Następnie organ przywołał brzmienie art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, iż na tej podstawie ustalono Stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Świadczenie zostało ustalone począwszy od 1 marca 2023 r., ponieważ ww. wyrok został wydany w dniu [...] r. a wniosek złożono dopiero w marcu 2023 r., co było zaniechaniem Strony niezależnym od organu. Organ wyjaśnił równocześnie, że jeśli wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zostałby złożony w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub jego stopniu, zasiłek pielęgnacyjny przysługiwałby od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W ostatnim zdaniu uzasadnienia organ podał, że z tych względów "ustalił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, odmawiając jednak zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r.".
Decyzja została doręczona w dniu 16 maja 2023 r.
Pismem z dnia 29 maja 2023 r. Skarżący wniósł o uzupełnienie i sprostowanie powyższej decyzji. Wskazał, że decyzja nie zawierała odpowiedniego oznaczenia organu, niepełny podpis osoby wydającej decyzję, brak załączenia upoważnienia do wydania decyzji, a ponadto brak w niej rozstrzygnięcia co do wniosku o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2020 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia 14 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji sprostował oczywiste omyłki decyzji z dnia 15 maja 2023 r. (określenie organu, czytelność podpisu, załączenie upoważnienia).
Odrębną decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...], organ odmówił zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r. nr [...].
W odwołaniu od decyzji z dnia 15 maja 2023 r., Odwołujący się podkreślił, że decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 marca 2023 r. do 29 lutego 2024 r. jest "jak najbardziej zasadna", jednak "druga część nie powinna mieć miejsca w tej decyzji", i to od tej części odmawiającej zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r. wnoszone jest odwołanie. Wskazał też, iż w dniu 31 marca 2023 r. złożył na druku urzędowym wniosek o przyznanie świadczenia od marca 2023 r. oraz drugi wniosek o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2020 r., ponieważ decyzja ta była wadliwa a niepełnosprawność istniała już w 2020 r., co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu.
Postanowieniem nr [...] z dnia 10 sierpnia 2023 r. organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1720/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił ww. postanowienie Kolegium w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 lipca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1086/2024/7965, działając w oparciu o art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Po zwięzłym przywołaniu stanu sprawy, organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia 2 marca 2020 r. odmówiono Stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z uwagi na brak wskazania w orzeczeniu z dnia [...] r. daty powstania niepełnosprawności. W związku z zapadłym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. zmieniającym orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, Odwołujący się złożył wniosek o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2020 r., ponadto odrębnym wnioskiem wniósł o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ mocą decyzji z dnia 14 czerwca 2023 r. nr [...], rozpoznając wniosek o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2020 r. - odmówił Stronie zmiany ww. decyzji z dnia 2 marca 2020 r., która została odrębnie zaskarżona. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2023 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia 14 czerwca 2023 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszym postępowaniu Odwołujący się skarży część decyzji z dnia 15 maja 2023 r., wyraźnie aprobując rozstrzygnięcie przyznania prawa do przyznanego świadczenia za okres wskazany w decyzji. Przy tych ustaleniach organ odwoławczy uznał za zasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, ponieważ podnoszona w odwołaniu kwestia została zbadana w toku rozpoznawania odwołania od decyzji z dnia 14 czerwca 2023 r.
Decyzja została doręczona w dniu 16 lipca 2024 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze skierowanej w dniu 14 sierpnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podniósł względem zaskarżonej decyzji zarzuty: błędnego przyjęcia, iż nie można zmienić decyzji organu pierwszej instancji; błędnego przyjęcia, że "organ pierwszej instancji decyzję może rozstrzygnąć i wydać jedynie w uzasadnieniu, zamiast w osnowie decyzji"; brak przeprowadzenia rozprawy i dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez organ odwoławczy, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, w ocenie Skarżącego organ odwoławczy błędnie przyjął, że nie można zmienić decyzji z dnia 2 marca 2020 r., chociaż zapadł wyrok zmieniający orzeczenie o niepełnosprawności, w tym zmieniający datę rozpoczęcia istnienia niepełnosprawności, należało zatem na podstawie nowych dowodów, zmienić wcześniejszą wadliwą decyzję i przyznać Skarżącemu świadczenie co najmniej od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2023 r. W ocenie Skarżącego istotną kwestią jest brak rozstrzygnięcia w sprawie zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r. przez przyznanie świadczenia od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2023 r., natomiast decyzja z dnia 15 maja 2023 r. nie zawierała odpowiedniego rozstrzygnięcia oraz "nie zdecydowała w sprawie zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r.", gdyż "w osnowie decyzji nie było o tym mowy".
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wyjaśnienia wymaga, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten odpowiada prawu.
Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do treści art. 16, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku, 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) osobie, która ukończyła 75 lat (ust. 2). Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia (ust. 3).
Istota sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy decyzją organu pierwszej instancji rozstrzygnięto w przedmiocie wniosku o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2020 r.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w dniu 31 marca 2023 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, wniesiony na urzędowym formularzu, do którego przedłożono orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia [...] r. nr [...] o stopniu niepełnosprawności oraz wyrok z Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] r. sygn. akt [...].
W tym samym dniu do organu wpłynął również odrębny wniosek Skarżącego o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2020 r. nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.
Wnosząc o uzupełnienie i sprostowanie decyzji pismem z dnia 29 maja 2023 r. Skarżący wyraźnie wskazał, iż złożył dwa wnioski w dniu 31 marca 2023 r., a otrzymał jedną decyzję, która nie zawiera decyzji odmownej co do wniosku o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2023 r., a w ocenie Strony w sprawie należało wydać dwie decyzje. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2023 r. organ sprostował oczywiste omyłki w decyzji z dnia 15 maja 2023 r. oraz poinformował, że prześle decyzję wydaną w dniu 14 czerwca 2023 r. w zakresie zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r. Jak podał organ odwoławczy, decyzja z dnia 14 czerwca 2023 r. o odmowie zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r. została odrębnie zaskarżona przez Skarżącego, a po rozpoznaniu odwołania Kolegium decyzją z dnia 24 sierpnia 2024 r. uchyliło decyzję z dnia 14 czerwca 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Następnie organ decyzją z dnia 4 października 2023 r. nr [...] przyznał Stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 marca 2022 r. do dnia 28 marca 2023 r. Decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 38/24 oddalił skargę na ww. decyzję Kolegium (orzeczenie prawomocne). W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 marca 2022 r. do dnia 28 marca 2023 r. jest prawidłowa, decyzją z dnia 15 maja 2023 r. przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od dnia 1 marca 2023 r. do 29 lutego 2024 r., zatem organ jest zobowiązany do rozstrzygnięcia w zakresie wniosku strony o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lutego 2020 r. do 28 lutego 2022 r.
Niewątpliwie zatem wniosek o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2020 r. stał się przedmiotem rozpoznania w ramach odrębnego postępowania administracyjnego i w toku tamtego postępowania Skarżący mógł formułować i zgłaszać zarzuty.
Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej Sąd zważył także na następującą kwestię. Zgodnie z treścią przepisu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja administracyjna zawiera rozstrzygnięcie, który to element decyzji jest zasadniczy, albowiem stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 maja 2023 r. - dotyczyło jedynie rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, tj. od marca 2023 r. do końca okresu zasiłkowego. Niewątpliwie uwzględniając datę złożenia wniosku 31 marca 2023 r., decyzja ta jest prawidłowa, co w zakresie przyznania świadczenia oraz okresu jego przyznania nie było w sprawie kwestionowane. Ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nastąpiło bowiem zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych od dnia 1 marca 2023 r. Należy pamiętać, że ustawodawca nie dał możliwości swobodnego wyboru daty początkowej ustalenia prawa do świadczenia. W orzecznictwie akcentuje się ponadto, że termin ustanowiony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter terminu materialnego, którego cechą wyróżniającą jest brak możliwości jego przywrócenia na podstawie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2021 sygn. akt I OSK 207/19). Termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 389/21, z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 720/22).
Przechodząc dalej, uzasadnienie decyzji z dnia 15 maja 2023 r. - zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem Strony oraz uzasadnienie daty, od której zasiłek został przyznany, a także uzasadnia brak podstaw do zastosowania art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jedynie w ostatnim zdaniu uzasadnienia, które w żaden sposób nie nawiązuje do rozstrzygnięcia oraz pozostałej treści uzasadnienia, pada sformułowanie: "Z powyższych względów organ ustalił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, odmawiając jednak zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r.". Sformułowanie to nie zostało poprzedzone analizą czy argumentacją mogącą uzasadniać, że organ poddał pod rozwagę i rozstrzygnął również wniosek o zmianę decyzji z 2020 r. Jak zauważył również sam Skarżący w treści wniesionej skargi, objęta niniejszym postępowaniem decyzja z dnia 15 maja 2023 r., "nie zdecydowała w sprawie zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r.".
W ocenie Sądu pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem nie powstały niedające się usunąć sprzeczności. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że to rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy, konkretyzacja prawa dokonuje się w rozstrzygnięciu, nie zaś w innych elementach decyzji. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 września 2022 r. I SA/Ke 239/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2022 r. IV SA/Po 991/21).
Przedmiot sprawy został wyznaczony przez wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, zaś kwestia odnosząca się do żądania zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r. stanowi odrębną sprawę administracyjną, pozostają poza zakresem niniejszego postępowania. Wobec powyższego, skoro w niniejszej sprawie nie rozstrzygano i nie rozstrzygnięto w przedmiocie zmiany decyzji z dnia 2 marca 2020 r., a decyzja przyznająca prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia 15 maja 2023 r. na okres wskazany w decyzji organu pierwszej instancji, nie naruszała prawa, stąd też brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi.
Zarzuty i argumentacja skargi odnosiły się w głównej mierze do wskazanego odrębnego postępowania toczącego się w sprawie z wniosku o zmianę decyzji z dnia 2 marca 2020 r., i tam też mogły być podnoszone. Sąd nie stwierdził braków uzasadnienia zaskarżonej decyzji mogących stanowić podstawę zastosowania kompetencji kasatoryjnych. Stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony, i wbrew twierdzeniom skargi nie wymagał uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.