II SA/GL 1256/22

II SA/Łd 836/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 323
art. 16 ust. 1, ust. 6, ust. 7 i 8, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 9, art. 32 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2024 poz 572
art. 9, art. 10 par. 1, art. 61 par. 1 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi O. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 września 2024 r. znak SKO.4114.272.2024 w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 lipca 2024 r., znak [...]. dc
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 września 2024 r. znak: SKO.4114.272.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania O. C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 31 lipca 2024 r. znak: SOCII.5110.095330.2006.041819.00000 .2024 w przedmiocie zmiany prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 23 września 2005 r. O. C. wystąpiła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z 4 listopada 2005 r. znak: FR-US 8121-1/041819-W/006833/2005 Prezydent Miasta Łodzi przyznał O. C. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 01.09.2005 r. na czas nieokreślony w wysokości 144,00 zł miesięcznie. Decyzja ta była zmieniana w związku z waloryzacją kwoty zasiłku pielęgnacyjnego kolejnymi decyzjami: z 12 września 2006 r. znak: FR-US 8121-1/041819/WAL/2006 i z 4 października 2018 r. znak: SOC.II. 8181-1/095330/06/041819/000001/18.
Po uzyskaniu informacji, iż O. C. przy świadczeniu rentowym pobiera dodatek pielęgnacyjny, decyzją z 31 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił własną decyzję z 4 listopada 2005 r., zmienioną decyzjami z 12 września 2006 r. i z 4 października 2018 r. w ten sposób, że orzekł o przyznaniu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia dla O. C. w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2005 r. do 31.08.2006 r., w wysokości 153,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2006 r. do 31.10.2018 r., w wysokości 184,42 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 31.10.2019 r., w wysokości 215,84 zł miesięcznie na okres od 01.11.2019 r. do 31.03.2021 r. Organ wskazał jednocześnie, że świadczenia za okres od 01.09.2005 r. do 31.03.2021 r. zostały wypłacone na podstawie zmienianych decyzji.
W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że 30 lipca 2024 r. wpłynęła informacja z ZUS, z której wynika, iż przyznany stronie został dodatek pielęgnacyjny od 01.04.2021 r. Wobec powyższego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje od 01.04.2021 r.
Jednocześnie pismem z 31 lipca 2024 r., przesłanym skarżącej wraz z powyższą decyzją, Prezydent Miasta Łodzi poinformował ZUS, że O. C. pobierała zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2005 r. do 31.08.2006 r.; w wysokości 153,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2006 r. do 31.10.2018 r.; w wysokości 184,42 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 31.10.2019 r.; w wysokości 215,84 zł miesięcznie na okres od 01.11.2019 r. do 31.07.2024 r. i w związku z przyznaniem O. C. dodatku pielęgnacyjnego od 01.04.2021 r. powstała nadpłata zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 01.04.2021 r. do 31.07.2024 r. i przy zastosowaniu normy art. 16 ust. 7 u.ś.r. koniecznym jest dokonanie zwrotu nadpłaconego świadczenia w wysokości 8.633,60 zł za okres od 01.04.2021 r. do 31.07.2024 r. na wskazane w piśmie konto.
W odwołaniu od powyższej decyzji O. C. wyjaśniła, iż zaskarża ją w części dotyczącej uznania za nienależnie pobrane świadczenia z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 01.04.2021 r. do 31.07.2024 r. i żądania zwrotu nadpłaty zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 8.633,60 zł. Jej zdaniem, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 30 ust. 2 u.ś.r., art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uznania za nienależnie pobrane świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i żądania zwrotu nadpłaty zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 8.633,60 zł; zawieszenie zajęcia wierzytelności - świadczeń wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, I Oddział w Łodzi, do czasu rozpoznania odwołania oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu na okoliczności wskazane w odwołaniu (brak winy w powstaniu nadpłaty, niezasadne uznanie zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia nienależnie pobranego, brak świadomości nienależności świadczenia wobec braku prawidłowego pouczenia co do zasad przyznania świadczenia, ponadto strona pozostaje osobą całkowicie zależną od jej rodziców, zarówno finansowo jak i w zakresie wszystkich czynności opiekuńczych, ponosi wysokie koszy utrzymania, a pozyskane środki zostały w całości wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem). Do odwołania strona załączyła pismo ZUS o zajęciu wierzytelności, wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz fakturę za wykup leków.
Powołaną na wstępie decyzją z Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572 - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 32 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 323 - dalej w skrócie "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 32 ust. 1 u.ś.r., art. 16 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.ś.r., a następnie wyjaśniło, że zaskarżoną decyzją organ I instancji zmienił własną decyzję z 4 listopada 2005 r. przyznającą O. C. zasiłek pielęgnacyjny na czas nieokreślony, zmienioną decyzjami z 12 września 2006 r. i z 4 października 2018 r., z uwagi na waloryzację kwoty zasiłku pielęgnacyjnego w związku z wyjściem na jaw faktu, iż O. C. przy świadczeniu rentowym pobiera dodatek pielęgnacyjny od 1 kwietnia 2021 r. (pismo ZUS z 30 lipca 2024 r.).
Zaskarżona decyzja wydana została w trakcie trwania okresu na jaki zostało przyznane świadczenie rodzinne, a więc gdy decyzja przyznająca reguluje sytuację prawną strony i wypłacano w tym okresie przyznane tą decyzją świadczenie. Zatem, organ pierwszej instancji prawidłowo wydał swe rozstrzygnięcie na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Z analizy powyższej normy wynika, że oparta na niej decyzja wywołuje skutek ex nunc (łac. od teraz) - nie determinuje więc skutku w postaci stwierdzenia, że świadczenie rodzinne zostało nienależnie pobrane, ani też nie zobowiązuje do zwrotu określonej kwoty.
W przypadku O. C. zaistniała przesłanka z art. 16 ust. 6 u.ś.r., będącego tzw. normą kolizyjną. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że w przypadku zbiegu dwóch uprawnień - do zasiłku pielęgnacyjnego i do dodatku pielęgnacyjnego - osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Po uzyskaniu powyższej informacji organ pierwszej instancji zasadnie zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2024 r. zmienił własną decyzję z 4 listopada 2005 r. przyznającą stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego i mając na względzie art. 16 ust. 6 u.ś.r. orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 01.09.2005 r. do 31.03.2021 r.
Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że informacja zawarta w dodatkowym piśmie organu pierwszej instancji z 31 lipca 2024 r., nie ma wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji. Pismem tym skierowanym do ZUS organ I instancji poinformował stronę o skutkach wynikających z art. 16 ust. 7 u.ś.r. tj. jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego.
Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 21 lutego 2023 r. II SA/Gl 1256/22, który zapadł w analogicznym do niniejszej sprawy stanie faktycznym, że regulacja art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 tej ustawy. Z uwagi na regulację szczególną dotyczącą łącznego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego przepisy art. 30 u.ś.r. w ogóle nie mają zastosowania w sprawie. Art. 16 ust. 7 u.ś.r. rozstrzyga też w sposób odmienny niż określa to art. 30 ust. 1 u.ś.r., sposób zwrotu tego świadczenia, co likwiduje kwestię jego "nienależności".
Kolegium wskazało, że z porządku prawnego - obowiązujących w tym zakresie regulacji ustawowych wynika, iż nie budzi żadnych wątpliwości brak możliwości prawnych pobierania jednocześnie obu świadczeń - zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Po pierwsze - zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym przyznawanym w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 u.ś.r.). Dodatek pielęgnacyjny ma natomiast za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat, z zastrzeżeniem ust. 4. (art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Po drugie, w przypadku kolizji obu świadczeń, ustawodawca pozbawił beneficjenta prawa do decydowania, które świadczenie chce otrzymywać. W art. 16 ust. 6 u.ś.r. uregulował bowiem w sposób kategoryczny kwestię zbiegu uprawnień w ten sposób, że prawo do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego. Po trzecie, do chwili wejścia w życie nowelizacji art. 16 u.ś.r. polegającej na uzupełnieniu jego treści o ustęp 7 i 8, nie istniała procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny. W powyższym zakresie zastosowanie miały przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Po czwarte, nowelizacja art. 16 u.ś.r. odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy zasiłek pielęgnacyjny został pobrany jednocześnie z tożsamym, co do jego celu, świadczeniem (dodatkiem pielęgnacyjnym), a więc z naruszeniem zasady określonej w art. 16 ust. 6 u.ś.r. Zdarzenie, o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r., a więc przyznanie przez organ emerytalno-rentowy dodatku pielęgnacyjnego za ten sam okres, za który wypłacany był zasiłek pielęgnacyjny, co do zasady nie mieści się w definicji legalnej "nienależnego świadczenia" przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. Przepisy art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. zostały wprowadzone ustawą nowelizacyjną z dnia 24 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1302) i stosownie do jej art. 10 pkt 2 weszły w życie 4 marca 2016 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wyraźnie wskazano, że wprowadzenie art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. miało na celu uproszczenie dochodzenia zwrotu należności wynikających z równoczesnego pobierania zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, spełniających podobny cel. Tak więc wyjęcie tego rodzaju sytuacji z reżimu ustalania i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji i ulg w tym zakresie, było świadomym zabiegiem ustawodawczym, znajdującym racjonalne umotywowanie. Oczywisty jest bowiem brak uprawnień do równoczesnego pobierania obu tych świadczeń, a potrącenie nadpłaty z bieżących świadczeń emerytalno-rentowych następuje z zachowaniem kwot wolnych od potrąceń zgodnie z art. 140 i 141 ustawy o emeryturach, co wystarczająco chroni interesy osób pobierających te świadczenia.
Oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wobec stwierdzenia zaistnienia zbiegu uprawnień, organ pomocowy zobowiązany jest do uchylenia decyzji ustalającej prawo do zasiłku i dokonania zawiadomienia właściwego dla wypłaty dodatku pielęgnacyjnego organu rentowego o konieczności potrącenia, określonej w wydanym akcie, łącznej kwoty pobranego w kolizji z dodatkiem pielęgnacyjnym, świadczenia rodzinnego (zasiłku pielęgnacyjnego). Na mocy zaś art. 16 ust. 8 u.ś.r., przekazanie wartości pieniężnej odpowiadającej łącznej wysokości zasiłku pobranego w zbiegu, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych. Ww. potrącenie dokonywane przez organ rentowy ma w tej sytuacji charakter czynności materialno-technicznej, kształtującej - wobec jasno wyrażonej w normach art. 16 ust. 6, 7 i 8 u.ś.r. woli ustawodawcy - sytuację prawną strony i rozstrzygając tym samym o legitymacji do pobierania pozostających w kolizji świadczeń. Zgoda osoby zainteresowanej nie jest w tym przypadku wymagana, gdyż istotnym jest sam przepływ informacji pomiędzy organem rentowym a pomocowym, w postaci ww. zawiadomienia o zbiegu konkurencyjnych form wsparcia. (...) opisana powyżej procedura z art. 16 ust. 7 i ust. 8 u.ś.r., ma zastosowanie jedynie w zakresie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz w sytuacji stwierdzenia przez organ pomocowy opisanego powyżej zbiegu form wsparcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w sprawie, brak jest przy tym jakichkolwiek podstaw, by organ uprzednio wypłacający zasiłek, wszczynał na zasadzie art. 30 ust. 2 u.ś.r. odrębne postępowanie, uwieńczone wydaniem decyzji uznającej świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane i zobowiązujące do jego zwrotu. Sąd kasacyjny podzielił przy tym, wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Irrelewantne jest w tej sytuacji, czy w przypadku normowanym art. 16 ust. 7 u.ś.r., zasiłek pielęgnacyjny zostanie oceniony przez organy jako świadczenie nienależnie pobrane, gdyż zastosowanie znajdzie merytoryczna reguła kolizyjna "lex specialis derogat legi generali", której konsekwencją będzie "uproszczony" tryb postępowania - wynikający z unormowań art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. (wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r. I OSK 1559/23).
Kolegium odnosząc się następnie do wniosku o zawieszenie zajęcia wierzytelności wskazało, że wykracza on poza przedmiot niniejszego postępowania. Dodało przy tym, że kwoty zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za okres, za który przyznano dodatek pielęgnacyjny zostały wyjęte z reżimu nienależnie pobranych zasiłków pielęgnacyjnych i w odniesieniu do tego typu świadczeń istnieje podstawa do dokonywania potrąceń przez ZUS bez konieczności prowadzenia egzekucji administracyjnej.
W tym stanie rzeczy Kolegium stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 32 u.ś.r. w zw. z art. 16 ust. 6 u.ś.r.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Kolegium wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi O. C. wniosła o zmianę decyzji organów obu instancji i uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uznania za nienależnie pobrane świadczeń z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego i żądania zwrotu nadpłaty zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 8633,60 zł. Zaskarżonej decyzji autorka skargi zarzuciła:
a) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 2 u.ś.r., poprzez ustalenie, że pobrane świadczenie jest świadczeniem nienależnym,
b) naruszenie przepisów postępowania:
- art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie aktualnej sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej skarżącej, braku możliwości jakiegokolwiek zarobkowania, konieczności sprawowania nad nią stałej opieki oraz wysokich kosztów wynikających z tej opieki oraz poprzez ustalenie, że skarżąca została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności mimo, że od miesiąca kwietnia 2020 r. posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym,
- art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.
Zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji niezasadnie uznał, że pobierane przez nią świadczenie było nienależne. Skarżąca ani jej opiekunowie (rodzice) nie ponoszą winy w pobieraniu wskazanych powyżej świadczeń, a jest to wyłączenie wynik działania urzędników ustalających przesłanki przyznania świadczeń, wynika to również z braku wymiany jakichkolwiek informacji ze strony jednostek rządowych i samorządowych. Składając wnioski o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i przyznaniu świadczeń, matka działająca w imieniu skarżącej zaznaczała w odpowiednich rubrykach formularza, jakie świadczenia z ubezpieczenia społecznego córka pobiera w chwili składania wniosku. Nigdy nie zatajano rodzaju świadczeń przyznanych podopiecznej, składano również wraz z wnioskiem dodatkową dokumentację medyczną, dotyczącą jej aktualnego stanu zdrowia. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Oznacza to, że w sprawie o ustalenie, iż świadczeniobiorca pobrał nienależne świadczenie i ciąży na nim obowiązek jego zwrotu, zachodzi konieczność dokonania oceny istnienia przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., tj. zaistnienia okoliczności należytego pouczenia osoby pobierającej świadczenie rodzinne o sytuacjach, w których następuje brak prawa do ich pobierania. Takiej zaś oceny nie dokonał prawidłowo organ I instancji. Podkreślić należy, że pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Wspomniane pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takiego pouczenia i zawinienia po stronie skarżącej. Skarżąca nie jest w stanie dokonać zwrotu wskazanych powyżej środków, zostały one również przez skarżącą w całości wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem. Ponadto, panująca w kraju sytuacja spowodowała, że koszty utrzymania znacznie wzrosły, dotyczy to również cen zakupów podstawowych produktów czy leków. Z kwot zasiłkowych skarżąca opłaca znaczne koszty związane z niezbędnym leczeniem, a na tę okoliczność składa jedną z ostatnich faktur VAT, wystawioną za zakup niezbędnych leków w kwocie niemalże 800 zł. Skarżąca nie posiada przy tym żadnych oszczędności ani wartościowych przedmiotów, które pozwoliłyby na przynajmniej częściowy zwrot świadczeń wskazanych w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi. Jednocześnie orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z 24 kwietnia 2024 r., skarżąca została zaliczona do grona osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. W pkt 5 orzeczenia wskazano na konieczność zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające funkcjonowanie osoby niepełnosprawnej. Wysokość uzyskiwanych obecnie świadczeń z ZUS nie pozwala na zakup żadnych dodatkowych środków pomocniczych, tym bardziej nie będzie to możliwe po dokonaniu częściowego zajęcia tych świadczeń. Nie będzie ona w stanie również wykupić niezbędnych leków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w motywach zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 24 września 2024 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 31 lipca 2024 r., na mocy której organ zmienił własną decyzję z 4 listopada 2005 r., zmienioną decyzjami z 12 września 2006 r. i z 4 października 2018 r. w ten sposób, że orzekł o przyznaniu dla O. C. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2005 r. do 31.08.2006 r., w wysokości 153,00 zł miesięcznie na okres od 01.09.2006 r. do 31.10.2018 r., w wysokości 184,42 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 31.10.2019 r., w wysokości 215,84 zł miesięcznie na okres od 01.11.2019 r. do 31.03.2021 r. Organ wskazał jednocześnie, że świadczenia za okres od 01.09.2005 r. do 31.03.2021 r. zostały wypłacone na podstawie zmienianych decyzji.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 32 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 323 - dalej w skrócie "u.ś.r.").
Zgodnie z art. 16 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (ust. 1). Zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (ust. 6). Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego (ust. 7). Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych (ust. 8).
Stosownie do treści art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r. poz. 1251) dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia, z zastrzeżeniem ust. 4.
Z przywołanych wyżej unormowań jasno wynika, że uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Niewątpliwie więc nabycie przez stronę prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje ex lege utratą prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że choć oba świadczenia (zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny) wypłacane są na podstawie odrębnych ustaw - ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, to jednak ich charakter jest porównywalny. Świadczenia te nie służą zatem "wzbogaceniu się" osób do nich uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji. Bezspornie zatem cel, charakter oraz funkcja obu świadczeń są niemalże identyczne. Ustawodawca w art. 16 ust. 6 u.ś.r. unormował kwestię zbiegu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, w ten sposób, że świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającego identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
Z zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego wynika, że decyzją z 4 listopada 2005 r. Prezydent Miasta Łodzi przyznał skarżącej zasiłek pielęgnacyjny na okres od 01.09.2005 r. na czas nieokreślony w wysokości 144,00 zł miesięcznie. Następnie decyzją z 12 września 2006 r. organ pierwszej instancji, zmienił własną decyzję z 4 listopada 2005 r. w zakresie wysokości świadczenia, podwyższając zasiłek pielęgnacyjny od 01.09.2006 r. do kwoty 153 zł miesięcznie. Kolejną decyzją z 4 października 2018 r. organ zmienił decyzję z 4 listopada 2005 r. w ten sposób, że orzekł o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 184,42 zł miesięcznie na okres od 01.11.2018 r. do 31.10.2019 r., w wysokości 215,84 zł miesięcznie na okres od 01.11.2019 r. do bezterminowo. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że decyzją z 5 lipca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Łodzi przyznał skarżącej od 1 czerwca 2024 r. do 30 czerwca 2027 r. dodatek pielęgnacyjny w kwocie 330,07 zł miesięcznie. Odpowiadając na wniosek Prezydenta Miasta Łodzi z 23 lipca 2024 r. dotyczący okresów wypłacanego skarżącej dodatku pielęgnacyjnego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych pismem z 30 lipca 2024 r. poinformował, że O. C. pobiera przy świadczeniu rentowym dodatek pielęgnacyjny od 01.04.2021 r.
Z powyższych okoliczności, których skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć w toku postępowania sądowoadministracyjnego bezspornie wynika, że O. C. od 01.04.2021 r. w związku ze świadczeniem rentowym pobierała dodatek pielęgnacyjny i jednocześnie pobierała zasiłek pielęgnacyjny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 16 ust. 6 u.ś.r., skarżąca z momentem przyznania jej dodatku pielęgnacyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych ex lege utraciła prawo do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego. Przepis art. 16 ust. 6 u.ś.r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i jak zostało to już wcześniej zaakcentowane ustawodawca w takiej sytuacji wykluczył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać, wprowadzając regułę wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego.
W sytuacji jednoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji mając na uwadze dyspozycję art. 16 ust. 7 u.ś.r. zobowiązany jest powiadomić właściwy dla wypłaty dodatku pielęgnacyjnego organ rentowy o konieczności potrącenia łącznej kwoty pobranego w kolizji z dodatkiem pielęgnacyjnym, świadczenia rodzinnego jakim jest zasiłek pielęgnacyjny. Potrącenie dokonywane przez organ rentowy ma w tej sytuacji charakter czynności materialno-technicznej, kształtującej sytuację prawną strony. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 8 u.ś.r. przekazanie wartości pieniężnej odpowiadającej łącznej wysokości zasiłku pobranego w zbiegu, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych.
Wyjaśnić wobec tego należy, że aktualne brzmienie art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. jest konsekwencją nowelizacji z dniem 4 marca 2016 r. przepisu art. 16 u.ś.r. Na mocy art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1302) dodano w art. 16 ustępy 7 i 8 w brzmieniu: "7. Osobie, której przyznano dodatek pielęgnacyjny za okres, za który wypłacono zasiłek pielęgnacyjny, Zakład Ubezpieczeń Społecznych lub inny organ emerytalny lub rentowy, który przyznał dodatek pielęgnacyjny, wypłaca emeryturę lub rentę pomniejszoną o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconego za ten okres zasiłku pielęgnacyjnego i przekazuje tę kwotę na rachunek bankowy organu właściwego.
8. Przekazanie kwoty odpowiadającej wysokości zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w ust. 7, uznaje się za zwrot świadczeń nienależnie pobranych."
Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy VII.3584) w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uregulowany zasiłek pielęgnacyjny, którego celem jest wsparcie osób niepełnosprawnych, poprzez przyznanie środków na częściowe pokrycie wydatków wynikających z konieczności zapewnienia im opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej na podstawie art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do dodatku pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie wynika z faktu, że oba świadczenia, zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny, spełniają podobny cel. Dodatek pielęgnacyjny ma za zadanie zabezpieczyć środki do życia osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat. Nie została jednak przewidziana specjalna procedura dochodzenia kwot nadpłaconych świadczeń, w przypadku gdy przyznany zostanie, za ten sam okres, dodatek pielęgnacyjny, co często ma miejsce w sytuacji, gdy organ rentowy z mocą wsteczną przyznaje rentę lub emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. W powyższym zakresie, zastosowanie mają obecnie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, które przewidują egzekucję administracyjną nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, obecny stan prawny wymaga uzupełnienia o procedurę zwrotu, przez organ wypłacający dodatek pielęgnacyjny, kwoty odpowiadającej nadpłaconemu zasiłkowi pielęgnacyjnemu w przypadku, gdy organ rentowy przyzna za ten sam okres dodatek pielęgnacyjny. W celu uproszczenia procedury dochodzenia ww. kwoty proponuje się wprowadzenie rozwiązania na wzór obecnie funkcjonującego w art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn.zm.). Przepis ten stanowi, że osobie, której przyznano emeryturę i rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę i rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej.
Wprowadzenie zaproponowanego rozwiązania pozwoli w efektywny sposób wyegzekwować kwotę nadpłaconego zasiłku pielęgnacyjnego, przede wszystkim z uwagi na możliwość pominięcia procedur związanych z ewentualną egzekucją administracyjną. Po wprowadzeniu proponowanych zmian organy emerytalno-rentowe, które przyznały dodatek pielęgnacyjny do emerytury lub renty, dokonywać będą pomniejszenia emerytury lub renty o kwoty zasiłku pielęgnacyjnego, i w konsekwencji zwrotem zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego za ten sam okres, za który przyznano dodatek (na rachunek bankowy właściwego organu).
Na tle rozważanego art. 16 ust. 7 u.ś.r. w judykaturze sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielany zresztą w pełni przez skład orzekający Sądu w sprawie niniejszej, wedle którego przepis art. 16 ust. 7 u.ś.r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 30 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten dotyczy bowiem tylko jednego z rodzajów świadczeń rodzinnych, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny i ściśle określonej sytuacji, w której świadczenie to nie jest należne beneficjentowi, a przy tym w sposób odmienny rozstrzyga sposób zwrotu tego świadczenia. Procedura opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie ma zastosowania w żadnej innej sytuacji, w których organ umocowany będzie do żądania zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, a które odpowiadają definicji legalnej świadczenia nienależnie pobranego, przedstawionej w art. 30 ust. 2 u.ś.r. To zaś prowadzi do wniosku, że niezależnie od tego, czy w sytuacji opisanej w art. 16 ust. 7 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny należy uznać za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 u.ś.r. czy też nie, zgodnie z merytoryczną regułą kolizyjną, wyrażaną formułą lex specialis derogat legi generali, procedura zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego, opisana w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r., wyłącza możliwość prowadzenia na podstawie art. 30 u.ś.r. postępowania administracyjnego w celu ustalenia nienależnego pobrania tego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu oraz wydania w tym zakresie decyzji. Ustawodawca w przepisach w art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. wyraźnie przesądził, że opisana w nich konsekwencja prawna następuje z mocy prawa, nie przewidując jednocześnie w opisanej sytuacji wydawania decyzji w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązania do jego zwrotu, w odróżnieniu od innych przypadków nienależnie pobranych świadczeń, gdzie tryb decyzyjny wynika z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 grudnia 2023 r., I OSK 2075/22; z 28 czerwca 2024 r., I OSK 1559/23 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z 21 lutego 2023 r., II SA/Gl 1256/22; w Warszawie z 12 października 2021 r., I SA/Wa 1498/20).
Mając na uwadze powyższe rozważania oraz podniesione w skardze zarzuty Sąd stwierdził, że na gruncie rozpatrywanej sprawy, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, nie miał zastosowania przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Co więcej. przepis art. 30 u.ś.r. nie stanowił podstawy materialnoprawnej wydania zaskarżonej decyzji. Ta została bowiem podjęta na podstawie art. 32 u.ś.r. w zw. z art. 16 ust. 6 i 7 u.ś.r. Przesłane zaś skarżącej wraz z decyzją organu pierwszej instancji z 31 lipca 2024 r. pismo Prezydenta Miasta Łodzi skierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 31 lipca 2024 r. nie jest decyzją administracyjną. Jest to bowiem wyłącznie pismo o charakterze informacyjnym. W tym stanie rzeczy podnoszona w skardze kwestia prawidłowego pouczenia skarżącej jak i stanu jej świadomości, a także trudna sytuacja finansowa, nie mają znaczenia w kontrolowanej sprawie. W tych okolicznościach zarzut naruszenia przez organ art. 30 ust. 2 u.ś.r. Sąd ocenił jako chybiony.
Skoro więc zaskarżona decyzja, co należy wyraźnie podkreślić, nie rozstrzyga o uznaniu za nienależnie pobrane i o obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego Sąd zbadał sprawę w całokształcie, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wskazać wobec tego należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r., stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przywołany przepis stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, dlatego też winien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach. Katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. ma charakter zamknięty. Wystąpienie chociażby jednej z wymienionych wyżej przesłanek stwarza organowi administracji publicznej prawną możliwość uruchomienia z urzędu postępowania w celu weryfikacji decyzji ostatecznej.
Ustalenie na gruncie rozpatrywanej sprawy, iż doszło do kumulatywnego pobierania przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego, co jest zresztą okolicznością bezsporną w stanie faktycznym sprawy niniejszej, stanowiło inną okoliczność, mającą wpływ na prawo do świadczeń, uzasadniającą zastosowanie przez organ przewidzianego w art. 32 u.ś.r. trybu zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 32 ust. 1 u.ś.r. utrwalił się pogląd, według którego decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc - od chwili obecnej). Wpływa ona bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Brak jest więc podstaw by w trybie tego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną ex tunc. Wobec tego przepis ten nie daje podstaw do wstecznego określenia okresu, na który przyznano świadczenie, to jest do ponownego orzeczenia określającego inny (krótszy) okres uprawniający do pobierania świadczenia, niż wynikający z decyzji pierwotnej w sytuacji, gdy okres ten upłynął. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawiera. Nie jest nim art. 32 ust. 1 u.ś.r. ani działający w powiązaniu z art. 163 k.p.a. W sytuacji, gdy upłynął już okres na jaki świadczenie zostało przyznane, brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r., decyzji przyznającej świadczenie. W takim wypadku zastosowanie znajduje już tylko materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 stycznia 2009 r., I OSK 535/08; 3 listopada 2011 r., I OSK 1035/11; 20 marca 2012 r., I OSK 1919/11; 29 listopada 2012 r., I OSK 945/12; 14 grudnia 2012 r., I OSK 1099/12; 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12; 16 czerwca 2016 r., I OSK 15/15; 29 kwietnia 2020 r., I OSK 54/20; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Lublinie z 9 listopada 2010 r., II SA/Lu 500/10; w Gdańsku z 26 listopada 2008 r., I SA/Gd 711/08; w Łodzi z 20 września 2011 r., II SA/Łd 616/11; 14 lutego 2012 r., II SA/Łd 1360/11; 7 października 2014 r., II SA/Łd 543/14; 29 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1033/18; 25 maja 2018 r., II SA/Łd 209/18; 22 maja 2018 r., II SA/Łd 134/18; 23 marca 2023 r., II SA/Łd 1015/22; 19 grudnia 2023 r., II SA/Łd 816/23; 24 września 2024 r., II SA/Łd 392/24, 28 sierpnia 2024 r., II SA/Łd 409/24 - wszystkie dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2022 r., I OSK 1728/21 co do zasady decyzje uchylające decyzje w trybie art. 32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego.
Sąd podziela powyższe poglądy i stwierdza, że w trybie art. 32 u.ś.r. organ nie był uprawniony do zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z mocą wsteczną, za okres już miniony, za który świadczenie zostało wypłacone. Modyfikacja okresu, na który pierwotnie przyznano skarżącej zasiłek pielęgnacyjny (od 1 września 2005 r. na czas niekreślony), poprzez jego skrócenie (od 1 września 2005 r. do 31 marca 2021 r.) w sytuacji, gdy okres ten już upłynął jest niedopuszczalna na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. We wskazanym trybie organ mógł jedynie odmówić stronie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od daty wydania decyzji zmieniającej bądź uchylić decyzję przyznającą stronie zasiłek pielęgnacyjny z mocą od daty wydania decyzji. Natomiast w stosunku do okresu równoczesnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego trwającego od 01.04.2021 r. do 31.07.2024 r. organ winien uruchomić uproszczony tryb dochodzenia świadczenia, o którym mowa w art. 16 ust. 7 u.ś.r.
W sprawie niniejszej organy obu instancji naruszyły art. 32 ust. 1 u.ś.r. w zakresie w jakim decyzją orzeczono o zmianie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym. Stwierdzone uchybienie rzutowało w istotnym stopniu na wynik sprawy. Dodać w tym miejscu trzeba, że w motywach zaskarżonej decyzji Kolegium co prawda dostrzegło, iż z analizy art. 32 ust. 1 u.ś.r. wynika, że oparta na niej decyzja wywołuje skutek ex tunc (łac. od teraz), to jednak, utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji bezrefleksyjnie zaakceptowało naruszenie art. 32 ust. 1 u.ś.r. i skupiło swoje rozważania wyłącznie na zarzutach podniesionych w odwołaniu od decyzji.
Dodać również trzeba, że na gruncie rozpatrywanej sprawy organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. nie powiadomił skarżącej o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego pomimo wyraźnego brzmienia art. 32 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), z zastrzeżeniem ust. 3. O toczącym się postępowaniu skarżąca dowiedziała się dopiero w momencie odebrania decyzji organu pierwszej instancji. Również w toku kontrolowanego postępowania, na żadnym jego etapie nie zapewniono skarżącej możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Organ uruchamiając tryb z art. 16 ust. 7 i 8 u.ś.r. nie pouczył również skarżącej o możliwości złożenia do organu pomocowego wniosku, o którym mowa w art. 30 ust. 9 u.ś.r., o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o odroczenie terminu płatności, albo rozłożenie na raty, co świadczy o naruszeniu art. 9 k.p.a. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 grudnia 2023 r., I OSK 2183/22 niewydanie decyzji o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane nie pozbawia organu administracji właściwości do rozstrzygania w sprawie zastosowania ulgi np. w postaci umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Przy braku takiej kompetencji organu emerytalno-rentowego i w konsekwencji sądu powszechnego, osoba, która pobierała nienależnie świadczenie rodzinne nie może być pozbawiona uprawnienia do ubiegania się o rozpatrzenie jej wniosku w trybie określonym w art. 30 ust. 9 u.ś.r. Nie ma przy tym podstaw do uznania w tym zakresie właściwości sądu powszechnego, skoro przedmiotowa sprawa nie dotyczy nienależnie pobranego świadczenia emerytalno-rentowego lub należnych do tego świadczenia dodatków, lecz dotyczy świadczenia rodzinnego, a tryb potrącenia określony w art. 16 ust. 7 u.ś.r., nie zmienia przedmiotu nienależnie pobranego świadczenia.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ uwzględni zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną w zakresie art. 32 ust. 1 u.ś.r. i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. W toku postępowania organ będzie czuwał nad przestrzeganiem fundamentalnych zasad procedury administracyjnej, unormowanych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.
ds