II SA/Gl 1250/24

II SA/Gl 1250/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-12-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Urząd Górniczy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 10, art. 21 ust. 5, art. 205 ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 19 lipca 2024 r. nr PR.5121.3.2024 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w G. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2024 r., wydanym na skutek wniosku Burmistrza K. z dnia 17 kwietnia 2024 r., negatywnie uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie zabudowy wolnostojącej wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] w O., obręb O., gm. K., w odniesieniu do terenów górniczych.
W uzasadnieniu organ I instancji podał, że inwestycja planowana jest w granicach terenu górniczego [...] oraz [...] ustanowionych dla złoża kruszywa naturalnego [...] , których położenie zweryfikowano w serwisie "MIDAS". Organ wskazał dalej, że aktualnie podmiotem posiadającym koncesję na wydobywanie kopaliny ze złoża jest C. Sp. z o.o. w O. (dalej: Cegielnia), która prowadzi działalność na podstawie koncesji nr [...] udzielonej przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 2 marca 1993 r. z terminem obowiązywania na czas oznaczony 57 lat, tj. do dnia 31 marca 2050 r. Została ona zmieniona decyzjami Wojewody [...] z dnia 31 października 1997 r., z dnia 5 września 2002 r., z dnia 7 maja 2003 r., a także decyzjami Marszałka Województwa [...] z dnia 30 listopada 2006 r. oraz z dnia 31 maja 2007 r. Organ wyjaśnił również, że dla przedmiotowej działki nie została wydana decyzja uznająca rekultywację gruntów za zakończoną. Nadto koncesja pozostaje w mocy i dla złoża [...] nie wpłynął dodatek do dokumentacji geologicznej celem jego wygaszenia czy rozliczenia. W toku postępowania, pismem z dnia 25 kwietnia 2024 r., Kierownik Zakładu Cegielni – D. P. oświadczyła, że na przedmiotowej działce występuje złoże gliny i w związku z tym planują w przyszłości wydobycie tego surowca niezbędnego do prowadzenia działalności. Podała także, że z uwagi na to, że złoże z kopalni [...] za kilka lat ulegnie wyczerpaniu, Cegielnia chce kontynuować wydobycie w obrębie [...] . Stwierdziła też, że specyfikacja terenów górniczych wiąże się z niestabilnością gruntów, możliwe są występowania osuwisk czy innych zagrożeń związanych z działalnością górniczą, tak jak występowały na terenie[...] . Wskazała na realne ryzyko podtopień w związku z bliskością planowanych budynków do zbiornika wodnego będącego pozostałością po wyrobiskach gliny. Wskazała, że taka sytuacja nie tylko zagraża bezpieczeństwu przyszłych mieszkańców, ale również może prowadzić do konfliktów i roszczeń wobec Cegielni, związanych z uciążliwościami z jakimi mierzyć będą się przyszli mieszkańcy, np. hałas czy zapach.
Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji niewątpliwie będzie stanowić przeszkodę w podejmowaniu przedsięwzięć niezbędnych do zapewnienia racjonalnej gospodarki złożem Stopka I, natomiast w interesie publicznym jest prowadzenie racjonalnej gospodarki złożami kopalin. Powołał się również na zasadę racjonalnej gospodarki złożem kopaliny oraz bezpieczeństwo ruchu zakładu górniczego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła obecnie skarżąca G. S., będąca wnioskodawcą w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazała, że działka inwestycyjna nie stanowi własności Cegielni. W jej ocenie nie posiada ona zatem praw do wydobywania złóż gliny znajdujących się w obrębie złoża [...], a fakt posiadania przez koncesji na wydobycie nie jest nadrzędny nad prawem własności przysługującym skarżącej. Nadto Cegielnia nie posiadając prawa własności do tej działki nie ma możliwości wydobycia gliny z tego terenu. Nigdy też nie starał się o to. Skarżąca wskazała dalej, że organ I instancji zbytnio wybiegł w przyszłość zakładając, że nowi mieszkańcy będą zakłócać ciągłość produkcji w prowadzonym przedsiębiorstwie. Okoliczność ta nie została potwierdzona. Stwierdziła również, że hipotetyczne roszczeniowe postawy nowych mieszkańców mogły mieć już teraz przełożenie na zakłócenie ciągłości produkcji. Wskazała przy tym, że nie można porównywać terenów [...] oraz [...] i przypisywać im dokładnie takich samych cech. Nawet jeśli na terenie [...] zdarzały się osuwiska czy podtopienia nie oznacza to, że tereny [...] będą narażone na podobne skutki wydobycia gliny. Stąd też dla poszczególnych działek ewidencyjnych należy wykonać stosowne badania, a z raportu środowiskowego przygotowanego dla przedmiotowej działki wynika, że nie istnieją jakiekolwiek zagrożenia dla planowanej inwestycji. Nadto nie odnotowano przypadków podtopień, a wykonane analizy nie wskazują na niebezpieczeństwo z tym związane. Skarżąca zaakcentowała, że nie ma przepisu zakazującego zabudowy terenów, na których występują złoża. Z kolei dokumentacja geologiczna nie potwierdza w sposób bezpośredni występowania złoża kopaliny na terenie spornej działki, na której planowana jest inwestycja.
Rozpoznając to zażalenie Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że sentencja postanowienia organu I instancji powinna brzmieć "odmawiam uzgodnienia" a nie "uzgadniam negatywnie". Z kolei w treści uzasadnienia swojego postanowienia organ I instancji omyłkowo wskazał, że złoże [...] jest złożem kruszywa naturalnego, w sytuacji gdy w rzeczywistości mamy do czynienia ze złożem surowców ilastych ceramiki budowlanej. Organ odwoławczy stwierdził jednak, że opisane nieścisłości w żaden sposób nie wpłynęły na rozstrzygnięcie sprawy.
Następnie organ odwoławczy wywiódł, że stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r., poz. 1290), zwanej dalej p.g.g., obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony m.in. do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. W myśl zaś art. 21 ust. 5 p.g.g., koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni. Podał także, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż koncesja jest publicznoprawnym uprawnieniem podmiotowym przyznanym, w drodze decyzji właściwego organu administracji, indywidualnie oznaczonemu podmiotowi, który spełnia ustawowo określone wymagania podmiotowe, jak i przedmiotowe wykonywania określonego rodzaju działalności gospodarczej. Tym samym Cegielnia, działając na podstawie udzielonej jej koncesji, jest uprawniona do wydobycia kopaliny i prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji w granicach obszaru górniczego [...], w tym również na przedmiotowej działce. Niewątpliwie zatem znajdzie tu zastosowanie zasada racjonalnej gospodarki złożem. W konsekwencji realizacja na przedmiotowej działce planowanej inwestycji będzie możliwa dopiero po wyeksploatowaniu z przestrzeni tej nieruchomości złoża surowców ilastych ceramiki budowlanej, rozliczeniu zasobów tego złoża i wydaniu przez właściwy organ decyzji o uznaniu za zakończoną rekultywacji tego gruntu. Odnośnie zarzutu zażalenia, że działka inwestycyjna nie stanowi własności Cegielni oraz że podmiot ten nie posiada praw do wydobywania kopaliny ze złoża [...], organ odwoławczy podał, że Cegielnia jest uprawniona do wydobycia kopaliny i prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji w granicach tego obszaru górniczego na podstawie udzielonej mu koncesji. Natomiast stosunki prawnorzeczowe i zobowiązaniowe dotyczące przedmiotowej działki nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ podzielił przy tym stanowisko skarżącej, że nie ma regulacji prawnej, która przewidywałaby generalny zakaz zabudowy terenów, na których występują złoża kopalin, to jednak w rozpatrywanej sprawie planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana w granicach obszaru górniczego ustanowionego w decyzji koncesyjnej, a nie tylko w miejscu, w którym udokumentowano złoże kopaliny. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), zwanej dalej u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja niewątpliwie narusza uprawnienia przedsiębiorcy górniczego, wynikające z posiadanej przez niego koncesji. Organ nie zgodził się również z twierdzeniami strony skarżącej, iż dokumentacja geologiczna nie potwierdza w sposób bezpośredni występowania złoża kopaliny na terenie działki, na której miałaby powstać inwestycja, a nadto, że nie były czynione żadne kroki prowadzące do wydobycia gliny z terenu przedmiotowej działki. Koncesja na wydobywanie kopaliny może zostać udzielona wyłącznie na udokumentowane złoże kopaliny. Ponadto, udokumentowanie złoża kopaliny [...] i uzyskanie koncesji na jego eksploatację niewątpliwie stanowią działania zmierzające do wydobycia kopaliny z tego złoża. Zaznaczył, że podobne stanowisko zajął Marszałek Województwa [...] , który postanowieniem z dnia 27 maja 2024 r. odmówił uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołując się na wynikającą z przepisów prawa konieczność ochrony złóż kopalin.
W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa własności przysługującego skarżącej do przedmiotowej nieruchomości;
- art. 125 oraz 126 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2024 r., poz. 54), zwanej dalej p.o.ś., poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie, że eksploatacja kopalin powinna być prowadzona w sposób gospodarczo uzasadniony z uwzględnieniem interesu społecznego, choć nie wykazano, że istnieje konieczność wydobycia kopalin ze spornego terenu i że będą one w ogóle wydobywane, co skutkowało uznaniem, że w zasadzie wszystkie działalności człowieka na terenach złóż są zakazane;
- art. 37 ust. 1 i art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. e) p.g.g., poprzez odgórne założenie, że wydobycie kopalin położonych na spornej nieruchomości jest konieczne z uwagi na udzieloną koncesję oraz prowadzenie racjonalnej gospodarki, choć nie wykazano by inwestycja utrudniała lub uniemożliwiała wydobycie kopalin czy też by istniała konieczność ich wydobycia;
- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieuprawnione stwierdzenie, że prawa właścicielskie co do spornej nieruchomości nie mogą naruszać interesu podmiotu posiadającego koncesję na wydobycie kopalin, podczas gdy kopaliny nie są wydobywane i nie udowodniono w żaden sposób, kiedy może nastąpić ich ewentualne wydobycie, zaś sam fakt posiadania koncesji nie świadczy o tym, że będzie ona realizowana;
- art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez niedostateczne ustalenie i wyjaśnienie całego stanu faktycznego uniemożliwiającego dokonanie oceny, czy inwestycja będzie miała wpływ na wydobycie kopalin oraz czy kopaliny te rzeczywiście będą wydobywane oraz w jakim czasie, a także nie przeprowadzono jakichkolwiek analiz pozwalających na ocenę dokładnych ilości złóż na spornej nieruchomości;
- art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji, z uwagi na brak przepisu zakazującego zabudowy terenu, na którym występują złoża kopalin;
- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego przez organ I instancji w sytuacji, gdy było wadliwe, a co powinno było skutkować wydaniem przez organ decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
- art. 124 § 2 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, tj. niewyjaśnienie istoty sprawy, polegającej na przytoczeniu przepisów bez jednoczesnego zbadania w jaki sposób inwestycja uniemożliwi eksploatację kopalin oraz czy eksploatacja taka w ogóle będzie tam kiedykolwiek prowadzona, a także poprzez niepozyskanie opinii pozwalających na ustalenie, czy objęcie działki warunkami zabudowy eksploatację taką utrudni bądź uniemożliwi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu są postanowienia wydane w oparciu o art. 106 § 1 k.p.a., a ich materialnoprawną podstawę stanowi art. 64 § 1 u.p.z.p. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 4 tej ustawy. Celem postępowania przewidzianego w tym przepisie jest wyrażenie stanowiska przez inny organ wszędzie tam, gdzie wymaga tego wyraźny przepis prawa. Stanowisko organu współdziałającego ma charakter wpadkowy, współkształtujący treść finalnego rozstrzygnięcia administracyjnego, kończącego postępowanie. Organ administracji prowadzący postępowanie wpadkowe, wyraża swoje stanowisko co do przedmiotu postępowania głównego, oceniając je przez pryzmat własnej wiedzy z tej dziedziny życia społecznego, która należy do zakresu działalności tego organu, a która zarazem jest niezbędna dla oceny przewidzianych prawem warunków powstania potencjalnej inwestycji.
Przywołany wyżej przepis art. 53 ust. 4 pkt 4 w związku z art. 64 § 1 u.p.z.p. wymaga uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem nadzoru górniczego w odniesieniu do terenów górniczych. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 15 p.g.g., terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. To z kolei prowadzi do wniosku, że organ nadzoru górniczego uzgadniający decyzję o warunkach zabudowy w pierwszej kolejności winien jest ustalić czy i w jakiej części nieruchomość znajduje się w przestrzeni objętej terenem górniczym, a jeżeli tak, to jaki potencjalny szkodliwy wpływ mogą mieć na nią roboty górnicze związane ze specyfiką planowanej eksploatacji kopalin.
Następnie ocenie powinien być poddany stopień tej szkodliwości w odniesieniu do ewentualnej realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Dopiero bezsporne stwierdzenie, że negatywne oddziaływanie zakładu górniczego przybierze taki rodzaj lub intensywność, że wyklucza to powstanie planowanej inwestycji w proponowanej we wniosku postaci, daje podstawę do odmowy wydania uzgodnienia.
W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że zgormadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie daje podstaw do zajęcia jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, a co za tym idzie konieczne będzie zweryfikowanie raz jeszcze okoliczności sprawy i ich dogłębne wyjaśnienie.
Przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego ustalić granice terenu górniczego, co uniemożliwia jednoznaczną ocenę tego, czy rzeczywiście objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nieruchomość znajduje się w jego obrębie, a jeżeli tak, to czy w całości, czy też w części. Powoływanie się w tym kontekście przez organ na dane zawarte w Systemie Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych MIDAS jest niewystarczające dla wydania postanowienia uzgadniającego, a to chociażby tylko z tego powodu, że podmiot prowadzący ten system (Państwowy Instytut Geologiczny) sam zastrzega, iż dane w nim zawarte mają wyłącznie charakter poglądowy, a lokalizacja obiektów jest przybliżona (vide: informacja zawarta na stronie internetowej pod adresem: http://geoportal.pgi.gov.pl/portal/page/portal/midas/zrodlo_danych. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że system MIDAS, w odróżnieniu od np. Krajowego Rejestru Sądowego albo Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, nie ma charakteru rejestru publicznego, a co za tym idzie poczynienie ustaleń opartych o jego zawartość jest co prawda dopuszczalne, nie mniej jednak winno być skonfrontowane z innymi dowodami, których wszak w niniejszej sprawie brakuje. Już sam ten fakt pozwala uznać wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie za niepełne, oparte na wybrakowanym materiale źródłowym i niepoparte żadnymi innymi dowodami pozwalającymi ustalić fundamentalne dla rozpoznania sprawy okoliczności faktyczne.
Dalej wskazać przyjdzie, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego wielokrotnie posłużono się pojęciem obszaru górniczego, co z perspektywy zarówno obowiązujących regulacji jak i przedmiotu sprawy dyskwalifikuje to rozstrzygnięcie. Nie bez powodu w art. 53 ust. 4 pkt 4 u.p.z.p. ustawodawca wyraźnie odwołuje się do pojęcia terenu górniczego, jako przestrzeni objętej przewidywanymi, szkodliwymi wpływami robót górniczych. Tymczasem wedle art. 6 ust. 1 pkt 5 p.g.g. obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Bez wątpienia więc obszar górniczy nie może być utożsamiany z terenem górniczym, jakkolwiek mogą zdarzyć się sytuacje, gdy ich granice będą się pokrywały. Wobec braku jakichkolwiek dokumentów pozwalających jednoznacznie ustalić przestrzeń, w której znajduje się zarówno obszar górniczy jak i teren górniczy, nie można z całą pewnością stwierdzić, że objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomość znajduje się w ich granicach.
Trzecią kwestią, będącą konsekwencją zasygnalizowanych wyżej mankamentów zaskarżonego aktu, jest brak jednoznacznej odpowiedzi, na pytanie jakie potencjalne negatywne oddziaływania na nieruchomość inwestora będą następstwem działania podmiotu prowadzącego zakład górniczy. Organ co prawda wspomina o możliwych osuwiskach, zmianie stosunków wodnych itp. Jednakże ogólnikowość tego rodzaju stwierdzeń, bez jednoznacznego wskazania ich zasięgu oraz stopnia, wyklucza jednoznaczne stwierdzenie, czy rzeczywiście planowana zabudowa jest całkowicie wykluczona.
W tym miejscu zauważyć trzeba, że to w treści koncesji oznaczane są granice obszaru górniczego oraz terenu górniczego (vide: art. 32 ust. 1 i 2 p.g.g.). Tym samym dla oceny sygnalizowanych wyżej okoliczności nieodzownym byłoby zapoznanie się z jej treścią i bezsporne ustalenie zarówno granic terenu i obszaru górniczego jak i określonych w niej przewidywanych oddziaływań związanych z ruchem zakładu górniczego. Samo powołanie się na stanowisko przedsiębiorcy górniczego (nota bene: organ w żaden sposób nie zweryfikował, czy osoba podpisana pod pismem z dnia 25 kwietnia 2024 r. miała prawo wyrazić stanowisko w imieniu przedsiębiorcy) jest w tej sytuacji niewystarczające i ewidentnie narusza zasady rzetelnego prowadzenia postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Zauważyć też przyjdzie, że co prawda kwestie trwałości koncesji nie leżą w gestii organu nadzoru górniczego, nie mniej jednak nie można przejść do porządku nad ewentualnymi wątpliwościami dotyczącymi pozostawania koncesji udzielonej stronie skarżącej w obrocie prawnym. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że koncesja została wydana w roku 1993, a co za tym idzie przynajmniej zbadania wymagałoby, czy w świetle art. 205 p.g.g. udzielona koncesja nadal obowiązuje, jakie określa warunki eksploatacji oraz jak ustalone zostały w niej granice terenu górniczego. Bez jednoznacznego rozstrzygnięcia tych kwestii nie sposób mówić o wszechstronnym i kompleksowym zbadaniu okoliczności sprawy.
Dodatkowo, w świetle twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, wątpliwości budzi tytuł prawny Cegielni do eksploatacji przedmiotowego złoża. W tym zakresie organ również nie poczynił wyczerpujących ustaleń. W aktach brak jest informacji co do stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, jej właściciela, daty nabycia (informacje z ewidencji gruntów, numer księgi wieczystej). Co prawda, jak już wyżej zauważono organ nadzoru górniczego nie jest organem koncesyjnym, jednak dokonując przedmiotowego uzgodnienia i powołując się na funkcjonowanie w obrocie prawnym określonej treści koncesji, winien był co najmniej ocenić jej aktualność. Nie można bowiem bezkrytycznie wywodzić, że uprawnienia przedsiębiorcy wynikające z koncesji na eksploatację złóż surowców ilastych ceramiki budowlanej, stanowią o tak drastycznym ograniczeniu prawa własności, że niemożliwym staje się zagospodarowanie nieruchomości przez jej właściciela, zwłaszcza przy uwzględnieniu treści art. 21 § 1 Konstytucji RP. Ta kwestia musi być również dogłębnie wyjaśniona w ponownym postępowaniu, a organ odwoławczy niezależnie od wniosków do jakich dojdzie w tej kwestii, wyczerpująco odniesie się do niej w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Poprzestanie w tym zakresie, tak jak ma to miejsce w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jedynie na stwierdzeniu, że ograniczenie praw właścicielskich do zagospodarowania terenu znajduje swoje źródło w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż naruszałoby to chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich, jest w okolicznościach niniejszej sprawy niewystarczające. Organ nadzoru górniczego w ogóle nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 10 ust. 3 p.g.g. złoża kopalin niewymienione w ust. 1 i 2 są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej. Do nich właśnie należą złoża surowców ilastych ceramiki budowlanej. Ich eksploatacja bez tytułu prawnego do nieruchomości, w granicach której się znajdują, wydaje się na gruncie obecnie obowiązujących przepisów p.g.g. niemożliwa. Wynikające z koncesji i chronione tą koncesją uprawnienie przedsiębiorcy do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni (art. 21 ust. 5 p.g.g.) nie stanowi samo w sobie o ograniczeniu prawa własności. Wszak przedsiębiorca musi legitymować się jeszcze tytułem prawnym do złoża bądź odpowiednim roszczeniem w stosunku do właściciela (zob. m.in. art. 18, art. 19, art. 24 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 2 pkt 2 p.g.g.). W sytuacji, kiedy złoża nie stanowią własności Skarbu Państwa, nie mamy do czynienia z własnością górniczą oraz użytkowaniem górniczym, ani też roszczeniem o jego ustanowienie (art. 10, art. 12 p.g.g.). Tymczasem jedynie użytkowanie górnicze można uznać za prawo rzeczowe sui iuris, służące umożliwieniu korzystania z własności górniczej przez inne podmioty niż Skarb Państwa. W doktrynie można spotkać się z poglądem, wedle którego w pozostałych przypadkach, a więc do złóż, o których mowa w art. 10 ust. 3 p.g.g., koncesja nie nadaje żadnych uprawnień do dysponowania nieruchomością i nie może być uważana za źródło praw podmiotowych. Tym samym należy zachować daleko idącą ostrożność w takim interpretowaniu przepisów p.g.g., które z faktu samego istnienia koncesji wywodzi daleko idące uprawnienie do ograniczenia uprawnień właścicielskich osób trzecich. Tzw. uprawnienia górnicze, jako obejmujące wykonywanie działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym, wywodzą się bowiem z prawa własności przestrzeni, w granicach których mają być wykonywane, bądź praw podmiotowych od niej pochodnych (zob. szerzej na ten temat: A. Lipiński, "Konkurencyjne" postępowania koncesyjne dotyczące działalności regulowanej prawem geologicznym i górniczym, PUG 2014, nr 2, s. 2-8).
Również powoływana przez organy zasada racjonalnej gospodarki złożem (art. 37 ust. 1 i art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. e p.g.g.) sama w sobie nie może prowadzić do ograniczenia prawa własności nieruchomości, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy na przedmiotowej działce eksploatacja złoża nie jest prowadzona, a jej potencjalne uruchomienie w niedającej się przewidzieć przyszłości powinno co najmniej skłonić organ do refleksji nad istnieniem przesłanek do tak daleko idącego ograniczenia uprawnienia do dysponowania nieruchomością.
Mając wszystko powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Rozpoznając ponownie zażalenie skarżącej na postanowienie organu I instancji, organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe rozważania, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W szczególności organ odniesie się do podniesionych w zażaleniu zarzutów po wyjaśnieniu i ustaleniu tych kwestii, które do tej pory nie zostały dostatecznie wyjaśnione bądź też w ogóle nie zostały przez organ wzięte pod uwagę. W zależności od wyniku tych ustaleń organ wyda postanowienie zawierające jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. W każdym przypadku organ wyczerpująco i przekonywująco uzasadni swoje rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.). Przypomnieć przy tym przyjdzie, że organ będzie związany wyrażoną w niniejszym orzeczeniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).
Wyjaśnić jeszcze wypadnie, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.