II SA/Gl 1245/20

II SA/Gl 1245/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1305/21 - Wyrok NSA z 2024-02-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 59, art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 2, 3, 7, 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ic
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. (data wpływu do Urzędu) M. C. (dalej: wnioskujący, inwestor) wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K., na działce nr 1, obręb [...] L. Pismem z dnia 16 lipca 2019 r. inwestor uzupełnił złożony wniosek, nieznacznie zmieniając parametry planowanej nadbudowy.
Po otrzymaniu wniosku Prezydent Miasta K. (dalej: organ, organ pierwszej instancji) poinformował strony o wszczęciu postępowania, przygotował niezbędne w sprawie dokumenty, w tym wymaganą analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz projekt decyzji przygotowany przez uprawnionego architekta
W dniu 5 grudnia 2019 r. inwestor złożył nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania garażu na pomieszczenia mieszkalne budynku jednorodzinnego położonego na wymienionej powyżej działce w K. W oparciu o przygotowane wcześniej materiały dotyczące analizy architektoniczno- urbanistycznej z [...] r. (część graficzna i opisowa) uprawniona architekt przygotowała projekt decyzji oraz wyniki analizy, a organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej przepisy art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1- 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił dla wnioskującego warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla: rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] w K. (dz. nr 1, k.m. [...], dz. L.). W decyzji ustalił podstawowe dane charakteryzujące inwestycję, warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska i ochrony zdrowia ludzi, w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, określił warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, obsługi komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, a także warunki w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Określił wymagane wskaźniki w zakresie wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, jej wysokości po nadbudowie oraz geometrię dachu. Podał również zakres rzeczowy inwestycji tj.: rozbudowa budynku o klatkę schodową, nadbudowa budynku o jedną kondygnację (tj. kondygnacja III nad główną częścią budynku i kondygnacja II nad częścią garażową) z przeznaczeniem na zadaszony taras w poziomie III kondygnacji oraz zmiana sposobu użytkowania garażu na funkcję mieszkalną, podział budynku na dwa lokale mieszkalne, realizacja 4 miejsc parkingowych łącznie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego postepowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z przepisów art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ustawy, a wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy. Organ stwierdził, że spełnienie powyższych warunków, w myśl art. 64 i 56 ustawy zobligowało do wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy.
Dalej organ opisał stanowiska sąsiadów inwestora i ich stosunek do planowanej inwestycji. Sąsiedzi zwrócili uwagę na prawdziwe zamiary inwestora - tj. przeznaczenia całego budynku na cele mieszkalne dla studentów, oraz podnieśli (J. G.), że przedmiotowy budynek ma bardzo słabe fundamenty, w związku z czym nie nadaje się do nadbudowy.
Odnosząc się do tych uwag organ podkreślił, że przedmiotowa decyzja nie bada planowanej inwestycji pod kątem zgodności z przepisami Prawa budowlanego, gdyż nastąpi to dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.
Następnie organ stwierdził, że pozostałe strony postępowania skorzystały z uprawnienia wynikającego z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zapoznały się z analizą, wynikami analizy i projektem decyzji oraz skorzystały z możliwości końcowego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, m.in. w piśmie z 10 lutego 2020 r. J. K. i M. M., a w piśmie z dnia 9 lutego 2020 r., K. B. i M. B. Przedstawili oni obawy, że inwestor planuje zmianę sposobu użytkowania budynku pod najem (budynek zamieszkania zbiorowego) oraz że wnioskowana nadbudowa garażu oraz realizacja tarasu w poziomie II kondygnacji spowoduje możliwość przechodzenia na sąsiednią działkę po dachach budynków. Taki sposób użytkowania spowoduje, w ich ocenie, zatargi i paraliż komunikacyjny wśród mieszkańców budynków obsługiwanych z wewnętrznej drogi dojazdowej. Strony dodały, że planowana budowa jest zbyt wysoka i nieestetyczna oraz zmniejszy wartość rynkową sąsiednich działek.
Dalej organ wyjaśnił, że po zapoznaniu się z uwagami stron, inwestor w piśmie z dnia 18 lutego 2020 r. oświadczył, że inwestycja będzie realizowana zgodnie z wnioskiem jako budynek mieszkalny, jednorodzinny z dwoma lokalami mieszkalnymi, a obecnie w budynku przeprowadzane są roboty demontażowe.
Wobec powyższego odnosząc się do uwag stron zgłaszanych w toku postępowaniu organ stwierdził, że decyzję o warunkach zabudowy wydano na wniosek inwestora, a zatem może odnieść się jedynie do wnioskowanych parametrów oraz funkcji w nim określonych. Stwierdził, że nie ma podstawy, aby zakładać realizację inwestycji niezgodnie z wnioskiem. Wskazał, że stwierdzenie użytkowania obiektu niezgodnie z przeznaczeniem po jego realizacji należy do kompetencji nadzoru budowlanego i może nastąpić dopiero po zaistnieniu tego faktu.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł, reprezentowany przez pełnomocnika, uczestnik postępowania M. M. (dalej skarżący), wnosząc o jej uchylenie i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.
Decyzji organu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., poz. 1588), poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w oparciu o stan faktyczny przyszły i niepewny, a nie w oparciu o analizę istniejącej zabudowy,
- naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., poprzez odstąpienie od zasady wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w braku ku temu uzasadnienia,
- art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o fakty znane organowi z urzędu, niezakomunikowane stronom postępowania, co do planowanej rozbudowy sąsiedniego budynku bliźniaczego,
- art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez orzeczenie według stanu faktycznego nieaktualnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji co do planowanej rozbudowy sąsiedniego budynku bliźniaczego oraz niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na przyjęciu deklarowanego przez inwestora celu inwestycji objętej zaskarżoną decyzją (budynek mieszkalny jednorodzinny), podczas gdy z dokumentów dostarczonych przez inwestora wynika wniosek, że budynek przeznaczony jest na cele zamieszkania zbiorowego.
W uzasadnieniu rozwinięto przedstawione zarzuty. M.in. skarżący podkreślił, że brak jest podstawy prawnej pozwalającej na przyjęcie przewidzianej w decyzji wysokości 10 metrów. Wysokość ta, wbrew twierdzeniom organu, nie "stanowi harmonijnego powiązania z planowaną rozbudową sąsiedniego budynku bliźniaczego" i w jego ocenie - narusza ład przestrzenny, a nadto nie stanowi przedłużenia krawędzi elewacji odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ani nie została ustalona jako średnia wysokość występująca na obszarze analizowanym. Wobec czego, zdaniem skarżącego, organ ustalił "inną wysokość", o której mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zaznaczył, że na analizowanym obszarze jedynie elewacja trzech budynków o przeznaczeniu mieszkaniowym, jednorodzinnym wynosi 10 metrów. Analizie poddano natomiast trzydzieści sześć budynków, wobec czego średnia wartość elewacji frontowych nie może wynosić 10 metrów, uzasadniających przyjęcie takiej wysokości elewacji frontowej inwestycji bez konieczności szczególnego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach nie uwzględniło odwołania i zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, ust. 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu, Kolegium przywołało treść art. 61 ust. 1 ustawy podkreślając, że decyzje o warunkach zabudowy stanowią typowy przykład aktów związanych. Następnie podniosło, że organ pierwszej instancji dokonał wyznaczenia analizowanego obszaru z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przy szerokości frontu działki - 24 metry, w konsekwencji wyznaczyło obszar analizowany w odległości minimum 72 m od granic terenu objętego wnioskiem.
Kolegium dodało, że wnioskodawca nie planuje zmiany funkcji zabudowy. Po rozbudowie przedmiotowy budynek pozostanie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Jeżeli chodzi o parametry budynku, to musi on nawiązywać do budynków istniejących w zakresie: wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., ponieważ wymaga to istnienia na obu działkach sąsiednich budynków o takich samych wysokościach. Również nawiązanie do średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie pozwoli na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W ocenie Kolegium nie można doszukać się naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji polegającego na ustaleniu wysokości elewacji frontowej planowanego budynku na poziomie 10 metrów, aczkolwiek Kolegium nie akceptuje uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium słuszny był zarzut skarżącego, że nie można brać pod uwagę planowanej rozbudowy na działce sąsiedniej, bowiem art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wzorcem mogą być jedynie obiekty istniejące. Wszelkie odstępstwa muszą wynikać z analizy funkcji, z analizy zaś wynika, że wszystkie budynki z obszaru analizowanego, które mają 10 metrową lub większą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mają jednocześnie dachy płaskie (czyli takie jak budynek przy ul. [...]).
Kolegium uznało że nie można uznać za niedopuszczalne nadbudowanie budynku zbliźniaczonego bez nadbudowania drugiego z budynków, ponieważ byłoby to niewynikające z przepisów prawa ograniczenie prawa własności. Dlatego, w ocenie Kolegium, występująca na analizowanym obszarze zależność dach płaski/ wysokość około 10 metrów pozwala na uzasadnienie rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Na koniec Kolegium zauważyło, że organy związane są treścią wniosku. Jeżeli więc inwestor oświadcza, że planuje rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to organ pierwszej instancji nie może doszukiwać się wprowadzenia w błąd. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie pozwala na rozpoczęcie prac budowlanych, do tego uprawnia dopiero pozwolenie na budowę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył, reprezentowany przez radcę prawnego, skarżący zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na braku ustalenia, że funkcję planowanej zabudowy nie stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a zabudowa usługowa (wynajem pokoi studentom),
- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji niezawierającej uzasadnienia wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niż wynikająca z § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego błędne zastosowanie pomimo braku ku temu przesłanek, skutkujące dowolnym i nieznajdującym uzasadnienia ustaleniem parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, przeczącym obowiązującemu ładowi przestrzennemu,
- art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na potwierdzeniu, że przyjęcie za niedopuszczalne nadbudowanie budynku zbliźniaczonego bez jednoczesnego nadbudowania drugiego z budynków, stanowiłoby niewynikające z przepisów ograniczenie prawa własności, skutkujące błędnym ustaleniem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy. Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu, podkreślając, iż zasadnicze naruszenie polega na utrzymaniu w mocy decyzji obarczonej naruszeniem § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 cytowanego rozporządzenia. Skarżący argumentował, że powołany przepis wymaga by ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej, inaczej niż przy zastosowaniu zasady przedłużenia krawędzi w stosunku do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich lub inaczej niż w oparciu o średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, "wynikało" z przeprowadzonej przez organ analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego żaden z organów nie uzasadnił właściwie zastosowania normy pozwalającej na odstąpienie od zasad wyrażonych w § 7 ust. 1 lub ust. 3 rozporządzenia.
Ponadto skarżący wskazał, że ustalenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej na 10 metrów stanowi zaprzeczenie ładu przestrzennego. Budynki znajdujące się na sąsiadujących nieruchomościach mierzą 6 metrów i 7 metrów, zatem obiekt nie będzie "wpisywał się" harmonijnie w istniejącą zabudowę. Jednocześnie skarżący podkreślił, że każdy z obiektów znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach pełni funkcję mieszkalną jednorodzinną, co tym bardziej czyni niezrozumiałym odejście przez organ od wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie tak istotnie odbiegającym od średniej.
Zdaniem skarżącego istotnym jest również fakt, że sporny (inwestowany) obiekt stanowi spójną całość z domem jednorodzinnym posadowionym na nieruchomości, do której przysługuje skarżącemu tytuł prawny, bowiem obiekty te połączone są tarasami. Skarżący poniósł, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez organ, iż niedopuszczenie nadbudowania budynku zbliźniaczonego bez jednoczesnego nadbudowania drugiego z budynków stanowiłoby naruszenie prawa własności. Uprawnienie właściciela do zagospodarowania nieruchomości nie jest bowiem nieograniczone, ale musi być zgodne z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącą narzędzie kształtujące sposób wykonywania prawa własności.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2020 r., reprezentowany przez pełnomocnika, uczestnik postępowania - inwestor M. C., odnosząc się do zarzutów skargi, wniósł o jej oddalenie.
W zakresie zarzutu nieustalenia rzeczywistego celu inwestycyjnego - tj. zabudowy usługowej podniósł, że zamiarem skarżącego jest blokowanie każdego rodzaju zagospodarowania jego działki. Wskazał, że żaden z powołanych przez skarżącego argumentów sprowadzających się do wskazania formy sposobu zagospodarowania terenu nie może świadczyć o pozornym celu inwestycyjnym, a co za tym idzie, wadliwym ustaleniu funkcji planowanej zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 7 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego z uwagi na brak uzasadnienia co wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust. 4 tego rozporządzenia wskazał, że zgodnie z treścią analizy architektoniczno – urbanistyczną rzeczywistą podstawą ustalenia parametru wysokości górnej elewacji frontowej było odniesienie do wysokości innych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym oraz uwzględnienie szerszego kontekstu urbanistycznego i ładu przestrzennego, które przemawiały za przyjęciem takiej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
Zdaniem uczestnika istotna jest wyrażona w analizie aprobata dla stworzenia kaskadowego układu zabudowy, który powstanie w przypadku pozostawienia garażu budynku nr [...] w stanie dotychczasowym, z jednoczesnym podniesieniem wysokości obecnego garażu i budynku głównego na działce 1. Brak podniesienia głównej części budynku spowodowałoby stworzenie formy o charakterze monolitycznym, która mogłaby być przytłaczająca w odbiorze.
Uczestnik podtrzymał swoje stanowisko, że § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi podstawę prawną dla określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jedynie w wypadku wyznaczania tego parametru dla nowej zabudowy. Przepis ten zatem w ogóle nie odnosi się do przypadków nadbudowy. Również § 7 ust. 3 rozporządzenia nie może być wprost stosowany, jako że odsyła do § 7 ust. 1, tj. również do przypadku nowej zabudowy, stąd też w tym przypadku należy posługiwać się każdorazowo i indywidualnie i uwarunkowaniami określonymi dla danej inwestycji na podstawie § 7 ust. 4.
Zdaniem uczestnika postępowania również, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez przyjęcie, że nie jest dopuszczalne uzależnienie nadbudowy budynku w zabudowie bliźniaczej od jednoczesnej nadbudowy drugiego budynku w tej zabudowie należy uznać za chybiony. Uczestnik podzielił pogląd Kolegium, że dla takiego rodzaju ograniczenia w prawie zabudowy brak jest podstawy prawnej.
Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 2020 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Nie można bowiem podzielić stanowiska orzekających w sprawie organów zakresie interpretacji obowiązujących w sprawie przepisów ustawy i rozporządzenia wykonawczego.
Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 293) Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie czy rozbudowie (nadbudowie) obiektów budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności (art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym, ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej) mogą wyłącznie wynikać z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale wyłącznie wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje temu wyraz art. 6 ust. 2 stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 tej ustawy mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 64 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest od lat jednolite stanowisko co do charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja deklaratoryjna o charakterze związanym. Związany charakter decyzji o warunkach zabudowy oznacza, że przed jej wydaniem organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeżeli takiej niezgodności nie stwierdzi, jest zobowiązany wydać decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, gdyż nie tworzy porządku prawnego, ale stanowi informację o charakterze urzędowym, co i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować, nie naruszając przepisów prawa i w kontekście wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Funkcją decyzji o warunkach zabudowy jest określenie dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa oraz wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja jako całość powinna odpowiadać.
Podkreślić przy tym należy, że warunkiem, od którego bezwzględnie zależy możliwość wydania pozytywnej dla inwestora decyzji, jest prawidłowo przeprowadzona analiza urbanistyczna. Należy bowiem badać wpływ planowanej, konkretnie dającej się zidentyfikować, inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, co oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną i architektoniczną całość, zaś zamierzenie inwestycyjne jako nowy niekolidujący z taką całością element.
O wadze tego dokumentu świadczy zapis § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowiący, że "Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy". Oznacza to, że decyzja nie zawierająca takiego załącznika jest decyzją niekompletną, wydaną z naruszeniem prawa. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja Prezydenta Miasta K. zawiera wymagane załączniki nr 2 - tj. załącznik "wyniki analizy architektoniczno- urbanistycznej" dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] w K. oraz część graficzną dla tego przedsięwzięcia. Należy przy tym podkreślić, że zostały one przygotowane przez uprawnioną architekt na podstawie analizy przygotowanej przez złożeniem przez inwestora nowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy (analiza z [...] r, a nowy wniosek z dnia [...] r.) Niezależnie od tego uchybienia należy odnieść się merytorycznej do treści wydanych w sprawie decyzji.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest – jak już powyżej zaznaczono - ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i to głównie z punktu widzenia zachowania istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego). Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.
W myśl art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1do 5, tj. w sytuacji, gdy: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z przywołanej regulacji wynika, że właściwy organ jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego i ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Oznacza to, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.
Podkreślenia wymaga, że wymieniony art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, względnie przebudowa czy rozbudowa istniejącej już zabudowy (jak w niniejszej sprawie), powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, Wyd. C.H. Beck, str. 614).
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia, które w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu nakazują właściwemu organowi wyznaczenie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1do 5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Sporządzana analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.
W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować wnikliwy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący - zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia - w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w granicach "obszaru analizowanego".
W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wymaganych warunków.
Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie autorka analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu prawidłowo wyznaczyła obszar analizowany. Wobec szerokości frontu działki, na której przewidziano przedmiotową inwestycję - 24 metry, wyznaczono obszar analizowany w odległości 72 m od granic terenu objętego wnioskiem. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mogąca stanowić podstawę do dokonania ustaleń wymaganych przepisami rozporządzenia.
W przygotowanym materiale znajdują się zdjęcia konkretnych budynków z numerami do zidentyfikowania na załączonej mapie, a w tabelce [...] przy konkretnych budynkach przy wskazanym adresie, podano powierzchnię działki zabudowanej, powierzchnię zabudowy, wskaźnik zabudowy, geometrię dachu, ilość kondygnacji, wysokość elewacji frontowej, wysokość budynku oraz szerokość elewacji frontowej, ale nie podano już wyliczonej z tych danych średniej wartości podanych parametrów. W analizie architektoniczno - urbanistycznej z dnia [...] [...] omówione zostały przyjęte parametry planowanej inwestycji. Wobec tego, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku już istniejącego. Nie było zatem potrzeby wyznaczania parametru w postaci linii zabudowy. W stosunku jednak do pozostałych parametrów powinna być przeprowadzona dokładna i wnikliwa analiza urbanistyczna.
W takim wypadku należało brać pod uwagę przede wszystkim wynikający z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadniczy cel ustawy, jakim jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój jako podstawę tych działań, które mają na celu dopuszczenie planowanej inwestycji. Zgodnie z wynikającą z art. 2 pkt 1 tej ustawy definicją legalną, przez "ład przestrzenny" - należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Oznacza to, że w przypadku obiektów podlegających rozbudowie należy brać pod uwagę położenie, kształt i gabaryty całego rozbudowanego obiektu, a nie tylko części dobudowanej, gdyż to właśnie ten nowy, rozbudowany obiekt, będzie rzutował na kwestię zachowania ładu przestrzennego.
W przypadku wskaźnika szerokości elewacji frontowej, to planowana inwestycja nie spowoduje zmiany tego wskaźnika. Co do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu podlegającego zabudowie, to został on ustalony na poziomie wskaźnika średniego. Przy średnim wskaźniku powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym 0,25, obecny wskaźnik zabudowy wynosi 0,20, a po zrealizowaniu planowanej rozbudowy będzie on wynosił do 0,24.
Odnosząc się natomiast do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej to został on wyznaczony na 10m. W analizie wyjaśniono, że budynki w obszarze analizowanym mieszczą się w wysokości od 4 do 12m. Tak więc przyjęta w decyzji wielkość tego parametru nie jest też wielkości średnią występującą na obszarze analizowanym .
Tymczasem, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku, gdy wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia).
Wprawdzie dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4 rozporządzenia). Jednak z analizy urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że ustalając ten parametr badano zabudowę w całym obszarze analizowanym. Nie wyjaśniono przy tym powodów, dlaczego dopuszczono się wyjątku od ustalonej w przepisie § 7 ust. 1 rozporządzenia zasady ustalania wysokości nowej zabudowy w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie wzięto pod uwagę zabudowy istniejącej na działce sąsiedniej, tworzącej swoisty układ zabudowy bliźniaczej. Wadliwości tej nie dostrzegły organy obu instancji, przyjmując bez głębszego uzasadnienia za prawidłowe wyznaczenie wysokości górnej krawędzi na poziomie 10m. W związku z tym wyjaśnienia wymaga, że pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić trzeba, że pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną niż "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Odstąpienie od zasady ustalonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Trudno bowiem za uzasadnienie tej kwestii uznać enigmatyczne stwierdzenie organu odwoławczego, iż nawiązanie do średniej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie pozwoli na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Nie można przy tym podzielić twierdzenia tego organu, iż niedopuszczenie do nadbudowy budynku zbliźniaczonego bez nadbudowania drugiego z budynków zbliźniaczonych stanowi niewynikające z przepisów prawa ograniczenie prawa własności. Uprawnienie właściciela do zagospodarowania nieruchomości nie jest bowiem nieograniczone, ale zgodnie z przepisami ustawy musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonej analizy zabudowy i zagospodarowania terenu.
Nie jest też do przyjęcia jako prawdziwa teza uczestnika postępowania tj. inwestora, że przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi podstawę prawną dla określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jedynie w wypadku wyznaczania tego parametru dla nowej zabudowy i znajduje zastosowania w przypadku nadbudowy. Przepisy rozporządzenia mają bowiem zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także do nadbudowy, jako nowej formy zagospodarowania terenu.
Jak wskazano powyżej celem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie możliwości wykonania określonej inwestycji na danym terenie przy zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego (urbanistycznego). Dlatego też planowana zabudowa nie może odbiegać od zabudowy na sąsiednich działkach. Jest ona wyrazem poszanowania zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Stąd też rzeczywistą podstawą ustalenia parametru wysokości górnej elewacji frontowej, zgodnie z przepisem rozporządzenia powinno być odniesienie do wysokości budynków zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie, a nie w całym obszarze analizowanym i to jeszcze nie wysokość średnia, ale znacznie przewyższająca najbliższej sytuowane budynki. Budynki znajdujące się na sąsiadujących nieruchomościach mierzą 6 metrów i 7 metrów, zatem wbrew opinii organów obiekt nie będzie "wpisywał się" harmonijnie w istniejącą zabudowę. Ustalenie parametru górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego budynku po rozbudowie na 10 metrów stanowi zaprzeczenie ładu przestrzennego. Proponowany przez uczestnika postępowania kaskadowy układ zabudowy, który powstanie w przypadku pozostawienia garażu budynku nr [...] w stanie dotychczasowym, z jednoczesnym podniesieniem wysokości obecnego garażu i budynku głównego na działce 1 byłoby zrozumiały i do przyjęcia, gdyby taki typ zabudowy był obecny w analizowanym obszarze. Jeśli jednak go nie ma, a tak jest w niniejszej sprawie, nie można mówić o zachowaniu funkcjonującego na tym terenie ładu przestrzennego i urbanistycznego.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia prawa materialnego i procesowego oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit.a i li.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i decyzją ją poprzedzającą.
O kosztach obejmujących wpis od skargi (500,00 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480,00 zł) i opłata skarbowa (17zł) orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 cytowanej ustawy, a także a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. 2018 r. poz. 265).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu pierwszej instancji instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i ponowienie analizy urbanistycznej oraz usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa.