II SA/Gl 1244/24

II SA/Gl 1244/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2025 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 lipca 2024 r. nr SKO.4103.107.2024 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 19 października 2023 r. W. J., reprezentujący firmę [...] ,,S." (dalej: "inwestor") wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego przy zbiegu ulic [...] i [...] w C., oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...], dla inwestycji polegającej na zabudowie szeregowej 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych o dwóch lokalach mieszkalnych w każdym, z wjazdem od ulicy [...] numer porządkowy [...]. W załączniku B do wniosku wskazane zostały parametry budynku: szerokość elewacji frontowej od 9 do 15 m, liczba kondygnacji nadziemnych 2, wysokość górna elewacji frontowej 8 m, wysokość w kalenicy 8 m.
Decyzją z dnia 22 stycznia 2024 r., nr [...], Prezydent Miasta C. (dalej: "organ I instancji") ustalił dla inwestora warunki zabudowy działki nr [...], położonej przy ul. [...] [...] i ul. [...] w C. dla budowy 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, w zabudowie szeregowej wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej.
W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. (dalej: "skarżący") podniósł zarzuty w zakresie: błędnej powierzchni działki, bo z ewidencji wynika , iż ma ona 969 m² powierzchni a nie 996 m²; braku wyjaśnienia kto jest właścicielem działki a kto wnioskującym o wydanie decyzji; wad sporządzonej analizy, która powinna dotyczyć tylko zabudowy mieszkaniowej a nie łącznie z zabudową gospodarczą; braku odniesienia się do ustaleń planu miejscowego obowiązującego po drugiej stronie ulicy [...]; szerokości elewacji frontowej, która podana została ze zbyt dużą tolerancją nie stosowaną w budownictwie i zawyżoną szerokość budynku od ul. [...] do 15 m, podczas gdy inwestor wnosił o 12 m; braku wskazania czy miejsca parkingowe mają być zapewnione oddzielnie dla każdego segmentu, czy też zgrupowane w jednym miejscu. Podkreślił, że obszar na którym położona jest działka charakteryzuje się zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i brak jest tam budynków szeregowych o tak dużych gabarytach. Samo podawanie wymiarów jednego budynku, w sytuacji wnioskowania o trzy, jest mylące i nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy. Do odwołania dołączona została decyzja organu I instancji z dnia 8 lipca 2003 r., nr [...], zatwierdzająca operat modernizacji ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym danych podmiotowych i przedmiotowych oraz założenia ewidencji dla obrębu [...], z której wynika, iż działka ma 969 m² powierzchni, a zastrzeżenia byłych właścicieli w tym zakresie nie zostały uwzględnione. Dołączył również zdjęcia budynków znajdujących się w obszarze analizowanym oraz kserokopię planu miejscowego dla sąsiedniej jednostki strukturalnej.
W dniu 18 marca 2024 r. do Kolegium zgłosił się skarżący i poinformował, że wskazane we wniosku inwestora parametry dotyczą pojedynczego budynku.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 21 marca 2024 r., nr [...], uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 22 stycznia 2024 r., z uwagi na brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy i wyjaśnienia powierzchni działki pod inwestycję.
W dniu 11 kwietnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego z dołączonym aktualnym wypisem z ewidencji gruntów, z którego wynika, iż powierzchnia działki nr [...] wynosi 996 m², oraz kserokopia pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta C. z dnia 10 kwietnia 2024 r. o błędzie w numerze tejże działki w dokumentach modernizacji gruntów. Z tego powodu, doszło do pomyłki w numeracji i zmiany powierzchni działki na nr [...] a nie na [...] (por. decyzji z dnia 30 września 2003 r. Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K.).
Organ I instancji pismem z dnia 23 kwietnia 2024 r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.
Skarżący zgłosił zastrzeżenia, w których wywiódł, że planowany budynek jest zbyt duży w stosunku do powierzchni działki inwestora, a analiza urbanistyczna nie uwzględnia terenu objętego ustaleniami planu miejscowego, oraz podtrzymał zarzuty dotyczące błędnej powierzchni działki nr [...].
Decyzją z dnia 22 maja 2024 r., nr [...], znak [...], organ I instancji, ustalił dla inwestora warunki zabudowy działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] [...] i ul. [...] w C. o powierzchni 996 m², dla budowy - 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej (pkt 1). W punkcie 2 sentencji decyzji ustalił parametry i wskaźniki zabudowy oraz wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy. Wynika z nich, że powierzchnia zabudowy została określona na nie więcej niż 32% powierzchni terenu, wielkość powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 35%, a linię zabudowy ustalono, w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w odległości min 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] i ul. [...], a także parametry i wskaźniki: szerokość elewacji frontowej - 11 m /ul. [...]/ - linia z tolerancją do 20 %, szerokość budynku od ulicy [...] do 12 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu do 5 m w przypadku dachów stromych, a w przypadku dachów płaskich do 8 m. Dach płaski lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci do 45º. Kierunek kalenicy w dostosowaniu do bryły budynku, przy wysokości budynku w kalenicy do 8 m. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że wskazana do zainwestowania działka położona jest w terenie zabudowanym budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Projektowana inwestycja będzie stanowić kontynuację istniejącej już funkcji. Odnosząc się do linii zabudowy Kolegium wyjaśniło, iż od ul. [...] została ona wskazana na załączniku graficznym, natomiast od ul. [...] zgodnie z ustawą o drogach publicznych, bowiem sąsiedni budynek, tj. budynek skarżącego usytuowany jest niezgodnie z przepisami - w odległości 4 m od krawędzi jezdni, dlatego powinna ona zostać ustalona na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego, wydanego w oparciu o ustawę o drogach publicznych. Wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został w oparciu o § 5 tego rozporządzenia. Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów wyjaśnił, iż kwestie te zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, a teren objęty analizą zagospodarowany jest dla celów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ustalone parametry i wskaźniki znajdują oparcie w wynikach analizy, a powierzchnia działki jest zgodna z dokumentacją geodezyjną. W takiej sytuacji, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestora.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. Domagał się jej uchylenia i dostosowania parametrów planowanej zabudowy do występujących na tym terenie warunków. Wskazał na błędnie wyznaczoną od ulicy [...] linię zabudowy na 6 m podczas, gdy powinna być określona na 9 m, zgodnie z budynkiem usytuowanym na działce sąsiedniej. Zdaniem skarżącego, nadal nie została wyjaśniona powierzchnia działki, a inwestycja stanowić będzie jednolitą bryłę o szerokości ok. 39 m, podczas gdy szerokości budynków przy tej ulicy są mniejsze i wynoszą około 12 m do 16 m. Szerokość ta spowoduje, iż powierzchnia zabudowy ustalona na 32% będzie niemożliwa do realizacji. Do odwołania dołączył kserokopię decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego z dnia 30 września 2003 r. oraz kserokopię planu miejscowego dla terenów położonych w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...].
W dniu 2 lipca 2024 r. do Kolegium wpłynęło pismo skarżącego z dnia 26 czerwca 2024 r., kwestionujące punkty graniczne i w konsekwencji błędne współrzędne w zakresie wielkości działki inwestora.
Kolegium decyzją z dnia 16 lipca 2024 r., nr SKO.4103.107.2024, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 22 maja 2024 r., bowiem wszystkie dane dotyczące własności działki inwestora, jej wielkość i numer oraz gabaryty budynku są poprawne. W uzasadnieniu zreferowało stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło podstawy prawne wydanej decyzji oraz odniosło się do pojęcia obszaru analizowanego. Podzieliło w tym zakresie stanowisko organu I instancji, iż wniosek inwestora dotyczy 3 budynków a nie jednego, dlatego sumowanie poszczególnych szerokości i traktowanie ich jako jednego jest nieuzasadnione. Szerokość każdego z nich została ustalona na 11 m z tolerancją zarówno na plus, jak i na minus 20%. Również wyjaśniona została kwestia powierzchni działki [...], która wynosi 996 m² i wynika z wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Z dokumentacji geodezyjnej wynika, że to działka skarżącego miała błędną numerację, natomiast spory graniczne nie są przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy, co wynika z art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można również stosować wykładni zawężającej do powstawania nowych budynków, jak też zawierać w decyzji nakazów skierowanych do osób trzecich, czego domaga się skarżący. W treści punktu 2 lit. e) decyzji organu I instancji znajduje się informacja dla inwestora o obowiązku ochrony interesów osób trzecich. Nadto, wyliczenia skarżącego w zakresie wskaźników wynikających z planu miejscowego obowiązującego po drugiej stronie ulicy nie są wiążące i nie mają odniesienia do inwestycji. Poprawność zastosowanych rozwiązań będzie przedmiotem oceny na kolejnym etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
Pismem z dnia 20 sierpnia 2024 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję Kolegium, której zarzucił naruszenie art. 54 ust. 1 pkt 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 6-8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że inwestycja polega na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i Kolegium oraz zasądzenia kosztów postępowania, jak również rozpatrzenia sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przywołał fragmenty zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia sądów administracyjnych, stanowiące o charakterze decyzji o warunkach zabudowy terenu oraz przesłankach, zasadach i procedurze ich wydawania. Stwierdził przy tym, że z analizy znajdującej się w aktach sprawy, można wywieźć wniosek o faktycznej dominacji planowanego budynku w sąsiedztwie najbliższym domów jednorodzinnych. W ocenie skarżącego interpretacja dokonana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest błędna, poprzez brak zawarcia obligatoryjnych elementów, w szczególności określenia rodzaju inwestycji w sposób precyzyjnie wyznaczającym ilość planowanych obiektów. Zdaniem skarżącego, budowa do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że ustalenia planu miejscowego dla terenu sąsiedniego dla inwestycji, czyli po drugiej stronie ulicy, nie stanowią wytycznych do ustalania warunków terenu nie objętego jego ustaleniami. Zapisy planu miejscowego nie są wytycznymi dla zabudowy zlokalizowanej w obszarze nie objętym planem. Wartości wskaźników odbiegających od wielkości średnich przyjęto z uwagi na znaczne zróżnicowanie charakteru i gabarytów zabudowy, odmienne formy i zróżnicowanie powierzchniowe działek, nawet w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji oraz przebiegające uskokowo linie zabudowy, zarówno wzdłuż ulicy [...], jak i [...]. Akcentowało, że ustalenie miejsca lokalizacji miejsc postojowych następuje na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę a nie ustalania warunków zabudowy. Podstawą dla ustalenia wskaźników i parametrów zabudowy terenu nie objętego ustaleniami planu miejscowego jest analiza obszaru wyznaczonego na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p, a wyznaczone konkretne wielkości określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "rozporządzenie wykonawcze"). Inwestor wnioskuje o budowę do trzech budynków mieszkalnych i wszystkie parametry ustalane są dla każdego budynku oddzielnie. Nie można więc sumować poszczególnych szerokości, tak jak to robi skarżący. Wyliczenia, w tym zestawienia ze wskaźnikami wynikającymi z planu miejscowego, obowiązującego po drugiej stronie ulicy są niezasadne i przedwczesne oraz nie mają odniesienia do zamierzenia inwestora. Poprawność zastosowanych rozwiązań będzie można ocenić w kolejnym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podejmując rozstrzygnięcie Kolegium miało na uwadze przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wskazanych. Dowodem przeprowadzonym na okoliczność spełnienia przez projektowaną inwestycję tych warunków jest analiza urbanistyczna. W sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania, analizie przedstawiony został sposób zagospodarowania nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...], a także dane charakteryzujące istniejące obiekty. Z powyższej analizy wynika, iż przy obu ulicach znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o zróżnicowanych parametrach i uskokowej linii zabudowy. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w takiej sytuacji budowa kolejnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych będzie kontynuacją istniejącego już zainwestowania. Ustalone parametry i wskaźniki zabudowy nie odbiegają od wielkości budynków już istniejących. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Kolegium zwróciło uwagę, iż przepis § 4 rozporządzenia wykonawczego wskazuje sposób wyznaczania linii nowej zabudowy. Z załącznika mapowego do decyzji wynika, iż linią zabudowy w niniejszym przypadku została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach przy ul. [...] pod numerami porządkowymi [...], [...], [...] i [...]. Budynek pod numerem [...] jest w niewiele większej odległości, a budynek zlokalizowany na działce nr [...] posiada numer porządkowy od ul. [...]. W takiej sytuacji wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy wg budynków pod nr [...], [...],[...] i [...], zdaniem Kolegium, nie stanowi naruszenia ładu przestrzennego. Podkreśliło, że działka nr [...] nie jest objęta ustaleniami planu, zatem postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W żadnym z przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego nie wynika nakaz stosowania ustaleń planu dla terenów nim nie objętych. Podzieliło stanowisko, iż wniosek dotyczy budowy trzech budynków a nie jednego, dlatego sumowanie poszczególnych szerokości i traktowanie trzech budynków jako jednego jest nieuzasadnione. Szerokość każdego z budynków została ustalona na linii z tolerancją zarówno na plus, jak i minus 20%. Zatem projektant będzie musiał sporządzić projekt budowlany tak, aby warunki dotyczące powierzchni zabudowy mogły zostać spełnione. Kwestia powierzchni działki nr [...] została wyjaśniona i wynosi 996 m², co wynika z wypisu z ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji nie mogą być podważane przez subiektywną ocenę skarżącego. Z dokumentacji geodezyjnej wynika wprost, że pomyłka dotyczyła jego działki o nr [...] a nie działki [...], a nawet ewentualne spory graniczne nie są przeszkodą do ustalenia warunków zabudowy. Wynika to wprost z przepisu art. 63 u.p.z.p., w myśl którego zabudowa nie rodzi praw do terenu ani nie narusza uprawnień osób trzecich. Wykładnia zakresu pojęć dobrego sąsiedztwa, kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, nie może być wykładnią zawężającą. Zgodnie z ugruntowaną w systemie prawa zagospodarowania przestrzennego opinią zawartą w "Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. prof. Zygmunta Niewiadomskiego, CH Beck, wyd. 2, Warszawa 2005, "należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące (...). Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ." (cytat).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej wraz z realizacją niezbędnej infrastruktury technicznej (pkt 1). Jak wskazały organy obu instancji, analiza urbanistyczna prowadzi do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcie wpisuje się istniejący w tym obszarze ład przestrzenny. W zaskarżonej decyzji Kolegium zwróciło skarżącemu uwagę na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt SA/Go 441/09, w którym Sąd zauważył, iż ustalona linia orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcanie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2006 r. sygn. IV SA/Wa 1323/06). Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycja na terenie objętym wnioskiem i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uznać zatem należy, iż decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami w zakresie ustalenia warunków zabudowy oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę.
Bezspornie dla inwestycji zostały ustalone parametry i wskaźniki zabudowy oraz wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy. Wynika z nich, że powierzchnia zabudowy została określona na nie więcej niż 32% powierzchni terenu, wielkość powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 35%, a linię zabudowy ustalono, w oparciu o art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w odległości min 6 m od krawędzi jezdni ul. [...] i ul. [...], a także parametry i wskaźniki: szerokość elewacji frontowej - 11 m /ul. [...]/ - linia z tolerancją do 20 %, szerokość budynku od ulicy [...] do 12 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu do 5 m w przypadku dachów stromych, a w przypadku dachów płaskich do 8 m.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., sprowadzające się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, według którego: "Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie uprawnia też do prowadzenia robót budowlanych, nie rozstrzyga kwestii usytuowania projektowanego obiektu na terenie nieruchomości, ani zagadnień techniczno-budowlanych podlegających przepisom prawa budowlanego, lecz nakłada obowiązek wykonania projektu zgodnie z przepisami rozporządzenia wykonawczego. Nie rodzi również praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi.
Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wszczynane na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który określa w nim rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku strony w żadnym zakresie. Nie można również domniemywać zamiaru inwestora.
Określone w decyzji podstawowe parametry zagospodarowania terenu podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Pozytywne przesądzenie o dopuszczalności zabudowy określonego rodzaju na danym terenie tworzy po stronie inwestora uprawnienie do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane przepisami prawa budowlanego są spełnione.
Ponownie przyjdzie wskazać, że ochrona osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami prawa budowlanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 listopada 1999 r. sygn. akt II SA/Gd 2256/97; z 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 129/11; z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13; z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2332/14 i z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 101/13).
Sąd orzekający rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktu związanego, co oznacza, że przed wydaniem decyzji tego rodzaju organ administracji zobowiązany jest zbadać stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa i jeśli stwierdzi niezgodność wydaje decyzję odmowną, a jeśli zaś niezgodności nie stwierdzi wydaje decyzję odpowiadającą żądaniu wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest ona zatem decyzją uznaniową, toteż wniosek o jej wydanie musi być uwzględniony, gdy opisane w nim zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, co przesądza, że realizacja zamierzenia w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 229/11; z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 101/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 179/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 480/13 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Op 112/15). Powyższy pogląd jest również wypowiadany przez przedstawicieli doktryny, którzy wskazują, że organ wydający decyzję o warunkach nie ma uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują żadnych praw, czy obowiązków nieprzewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. Organ nie ma więc "luzu decyzyjnego" (uznanie administracyjne) ani swobody interpretacyjnej, innych niż przewidziane w przepisach odrębnych. Przepisy u.p.z.p. określają nieprzekraczalne granice ustalenia warunków zabudowy w decyzji. Zatem to prawo determinuje treść każdej takiej decyzji. Stanowią więc typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa (por. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Warszawa 1995, s. 116; Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydanie 7, C.H. Beck Warszawa 2013, s. 466; A. Despot-Mładanowicz [w]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją A.Plucińskiej-Filipowicz i M.Wierzbowskiego, Wydanie 1, LexisNexis Warszawa 2014, s. 449).
Prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje u.p.z.p. Ze względu na to, że z mocy przepisów u.p.z.p. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, a z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 698/11).
Wobec takich wyjaśnień dotyczących charakteru decyzji w przedmiocie warunków zabudowy terenu zaakcentować trzeba, że istotą tego postępowania jest ocena stanu faktycznego wynikającego z dokumentów, a dopiero na podstawie takiej decyzji zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, bowiem dopiero na etapie pozwolenia na budowę właściwy organ będzie obowiązany do zweryfikowania projektu budowlanego i oceny czy realizacja inwestycji nie doprowadzi do zmiany rodzaju zabudowy. Organ rozstrzygający w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanego, do którego należy ocena, czy projektowany obiekt spełnia wymogi określone w prawie budowlanym i przepisach wykonawczych (wyrok NSA z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 3383/18).
Przyjdzie w tym miejscu ponownie przypomnieć, że tak samo jak skarżący dysponują prawem własności nieruchomości do nich należącej, tak samo prawo takie mają właściciele okolicznych gruntów co do swoich nieruchomości, w tym także inwestor. Nie istnieje jednak nieograniczone prawo zabudowy posiadanych gruntów. Pewnego rodzaju ograniczeniem są właśnie decyzje w przedmiocie warunków zabudowy terenu, pozwoleń na budowę, procedury zgłoszeń wymaganych na gruncie prawa budowlanego czy też postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zwrócić należy także uwagę na to, że rozpoczęcie procesu jakiegokolwiek procesu inwestycyjnego prowadzi do powstania dla najbliższego otoczenia pewnych mniejszych lub większych uciążliwości. Nadmienić wobec tego trzeba, że często wynikłe stąd zagadnienia przestają stanowić przedmiot zagadnień objętych przepisami prawa administracyjnego, a wkraczają na grunt prawa cywilnego.
W celu dokonania tych ustaleń, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Wspomnianą analizą obejmuje się obszar, którego granice, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, nie mogą być mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, i nie mniejsze niż 50 metrów. Przyjąć należy, że w niniejszej sprawie obszar ten został wyznaczony prawidłowo.
Ustalenia analizy urbanistycznej kwestionowane są przez skarżącego w zakresie braku kontynuacji funkcji przez nową zabudowę.
Zajmując się tym zagadnieniem stwierdzić należy, że warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dające się pogodzić i nie kolidujące z nią (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 825/14 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 249/14).
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że pojęcie "sąsiedztwa", którym posługuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko i dlatego "działka sąsiednia" to również nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, ujętą w obszarze analizowanym. Zatem działka sąsiednia to nieruchomość znajdująca się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3145/17 i z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3393/18). Oznacza to, że ustalenia poczynione w toku postępowania, na które powyżej zwrócono uwagę, pozwalają na stwierdzenie, że projektowana inwestycja wpisuje się w funkcję zabudowy występującą w sąsiedztwie.
Zajmując się prawidłowością określenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wskazać przyjdzie, że stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Natomiast § 5 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej.
W tym kontekście zauważyć należy, że skarżący błędnie zrozumiał treść przytoczonego przepisu. Mianowicie uznał, że wskaźnik intensywności zabudowy to stosunek powierzchni budynku (wszystkich jego kondygnacji) do powierzchni działki/terenu. Tymczasem jest to stosunek powierzchni rzutu poziomego budynku do powierzchni działki/terenu przewidzianego pod inwestycję.
Ponownie przypomnieć należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym i ma ona charakter wstępny. W sposób ogólny ustala warunki inwestowania i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, a jedynie określa, czy planowana inwestycja jest dopuszczalna do realizacji w danym miejscu z punktu widzenia wymogów zagospodarowania przestrzennego. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, a ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2246/15). Oznacza to, że sposób budowy obiektów budowalnych jest określanych poza postępowaniem w sprawie warunków zabudowy. Zatem spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obligowało organ I instancji do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
Sąd stwierdza, iż załącznik graficzny do analizy, jak i sama analiza urbanistyczna załączona do decyzji organu I instancji, zawiera informacje, które pozwoliły skarżącemu na uzyskanie wiedzy co do tego, z jakich przyczyn ustalono warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja organu I instancji w pkt 1 sentencji określa rodzaj inwestycji jako zabudowę mieszkalną jednorodzinną, w podpunkcie precyzyjnie, iż inwestycja obejmuje budowę do trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. W pkt 2 decyzji ustalone zostały wskaźniki zagospodarowania terenu oraz parametry dla każdego budynku. W dalszych punktach decyzja zawiera warunki dotyczące ochrony środowiska i interesów osób trzecich, a także obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Na załączniku graficznym wrysowana został obowiązująca linia zabudowy od ulicy [...] , natomiast od ulicy [...] wskazano na przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem budynek mieszkalny skarżącego posadowiony jest z naruszeniem przepisów. Z powyższej analizy wynika, iż wszystkie sąsiednie nieruchomości zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi o zróżnicowanych parametrach. Ustalone parametry i wskaźniki zabudowy nie odbiegają od wielkości budynków już istniejących. I tak, wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony został jako wartość większa niż średnia, lecz mieszczącą się wynikach analizy. Nieruchomości położone przy ul. [...] [...] i [...] posiadają powierzchnie zabudowy w wielkości 33 i 30% , Szerokość pojedynczego budynku ustalona została jako wartość średnia, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono jako wartość średnią dla budynków o dachach spadzistych i przekraczającą średnią w przypadku dachów płaskich.
Z powyżej opisanych okoliczności Sąd nie podziela zarzutów skargi, a zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzeczono jak w sentencji.
Z kolei, powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl .