II SA/Gl 124/22

II SA/Gl 124/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Renata Siudyka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II OSK 1627/22 - Wyrok NSA z 2022-09-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art. 28 ust 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 724
art. 7 ust. 1 pkt 2 , art. 7 ust. 2 , art. 15 ust. 7, 8 i 9
Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Kłobuck na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 listopada 2021 r. nr IFIII.4131.1.56.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej: "organ nadzoru") rozstrzygnięciem nadzorczym nr IFIII.4131.1.56.2021 z dnia 29 listopada 2021 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") stwierdził nieważność Uchwały Nr 348/XXXV/2021 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 26 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Kłobucku w rejonie ulic Górniczej i Drukarskiej.
W dniu 26 października 2021 r. Rada Miejska w Kłobucku podjęła opisaną wyżej uchwałę nr 348/XXXV/2021. W dniu 19 listopada 2021 r. organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze i umożliwił Gminie złożenie wyjaśnień. Burmistrz Kłobucka skorzystał z przysługującego uprawnienia i złożył w dniu 26 listopada 2021 r. wyjaśnienia. Wojewoda Śląski, po przeanalizowaniu legalności przedmiotowej uchwały oraz z uwzględnieniem wyjaśnień Gminy, stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ granice obszaru objętego planem nie uwzględniają maksymalnych całkowitych wysokości elektrowni wiatrowych dopuszczonych w ramach terenów oznaczonych symbolami 2E, 3E, 4E, 5E, przeznaczonych pod infrastrukturę techniczną - elektroenergetykę (elektrownie wiatrowe), co narusza art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 724, dalej: "u.i.e.w.") poprzez nieobjęcie zakresem planu miejscowego wszystkich terenów, w ramach których występują faktyczne ograniczenia w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Organ nadzoru zwrócił uwagę na treść art. 3 u.i.e.w., art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., art. 4 ust. 1, art. 6 pkt 2, art. 7 ust. 1 u.i.e.w., a następnie na przepisy przejściowe tj. art. 15 ust. 7 i 8 u.i.e.w., wyjaśniając, że po 16 lipca 2016 r. w każdym planie miejscowym, który przewiduje lokalizację elektrowni wiatrowych na obszarze danej gminy, również w analizowanym planie, musi zostać uwzględniona zasada odległościowa "10H", w zakresie sytuowania elektrowni wiatrowej wobec budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej oraz określonych form ochrony przyrody i leśnych kompleksów promocyjnych. Analizując przedmiotową dokumentację prac planistycznych organ nadzoru stwierdził, iż plan został wyłożony do publicznego wglądu w 2021 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 16 lipca 2016 r., zatem uchwała podlega ocenie pod kątem zgodności z przepisami u.i.e.w. i musi uwzględniać zasadę odległościową "10H". Dalej organ nadzoru zwrócił uwagę, że przepis art. 15 ust. 7 pkt 2 nie wyłącza możliwości zastosowania art. 7 u.i.e.w. Miejscowy plan powinien przedstawiać zarówno teren, na którym elektrownia wiatrowa jest dopuszczona, jak również obszar jej oddziaływania stanowiący strefę odpowiadającą dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej ("10").
Rada Miejska w Kłobucku przyjęła w § 7 uchwały zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100kW, wymagających wyznaczenia stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, z wyłączeniem terenów 2E, 3E, 4E, 5E, określając dla każdego przeznaczenie – teren infrastruktury technicznej – elektroenergetyka (elektrownia wiatrowa). Dla terenów 2E i 3E w § 20 pkt 5 lit. a uchwały ustalono maksymalną wysokość zabudowy dla elektrowni wiatrowej mierzoną od podstawy wieży do najwyższego punktu na płaszczyźnie wyznaczonej przez łopaty wirnika 140m, a dla terenów 4E i 5E w § 21 pkt 5 lit. a uchwały: 100 m. Na rysunku planu (załącznik nr 1) wokół każdego z tych terenów ustalono niewielkie obszary oznaczonej jako strefy oddziaływania elektrowni wiatrowej, dla których § 4 ust. 7 uchwały ustalono, że w zasięgu obowiązuje zakaz lokalizacji funkcji wymagających ochrony przed hałasem przekraczającym poziom 55dB, zgodnie z przepisami odrębnymi. Wyznaczone strefy mieszczą się w ramach terenów zabudowy produkcyjno-usługowej (2PU, 3PU) oraz terenu drogi klasy lokalnej (1KDL). Natomiast wokół terenu 2E strefa oddziaływania ustalona głównie w ramach terenu 1PU wykracza w północnej części poza granice obszaru objętego planem, co również stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego wynikających z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Biorąc pod uwagę zapisy § 20 pkt 5 lit. a i § 21 pkt 5 lit. a uchwały o maksymalnej wysokości zabudowy, w kontekście elektrowni wiatrowych, dla terenów 2E i 3E: 140m, dla terenów 4E, 5E: 100m, należało dla tych terenów wyznaczyć 1400m i 1000m strefę ochronną. W nawiązaniu do art. 4 u.i.e.w., dla w/w terenów nie zostały poprawnie wyznaczone granice stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znacznego oddziaływania tych urządzeń na środowisko, co narusza art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Wojewoda podkreślił, że granicami planu miejscowego nie objęto obszaru spełniającego opisany powyżej ustawowy wymóg zasady odległościowej 10H, rażąco naruszając tym art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. Jednocześnie nie podzielił stanowiska Burmistrza Kłobucka o braku konieczności obejmowania planem miejscowym obszaru uwzględniającego tę odległość (pismo z dnia 24 listopada 2021 r.).
Wojewoda zwrócił również uwagę, iż w uzasadnieniu do uchwały inicjującej proces planistyczny, tj. uchwale nr 466/XLV/2018 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 18 września 2018 r. nie wspomniano o elektrowniach wiatrowych i nie określono ich maksymalnej wysokości, zatem nie wyznaczono poprawnie granic przyszłego planu miejscowego, co przełożyło się na wynik końcowy, w formie nieprawidłowo uchwalonego planu oraz rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 u.i.e.w. Zdaniem Wojewody brak poprawnie określonych stref ochronnych od istniejących elektrowni wiatrowych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, ponieważ ich ustalenie wynika wprost z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oraz ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Ponadto nieuwzględnienie przy wyznaczeniu granic obszaru objętego planem maksymalnych całkowitych wysokości elektrowni wiatrowych dopuszczonych w ramach terenów oznaczonych symbolami 2E, 3E, 4E, 5E, również stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co narusza art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 ust. 2 u.i.e.w., ponieważ zakresem planu nie objęto wszystkich terenów, w ramach których występują faktyczne ograniczenia w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowania terenów, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.
Wojewoda wyjaśnił, że samo dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji budynku mieszkalnego od elektrowni wiatrowej w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej (gdyby plan ten obejmował swoim zasięgiem takie tereny), wobec przywołanych przepisów przejściowych – nie jest rażącym naruszeniem prawa. Jednak nieobjęcie zakresem opracowanie wszystkich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu należy uznać za istotne naruszenie przepisu powszechnie obowiązującego. W powołaniu na art. 28 u.p.z.p. wskazał, że powyższe dało organowi nadzoru podstawy do stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.
Pismem z dnia 28 grudnia 2021 r. Gmina Kłobuck wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisane wyżej rozstrzygniecie nadzorcze. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:
- art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.i.e.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do uchwały, w której nie dopuszcza się lokalizacji (nowych) elektrowni wiatrowych, a jedynie uwzględnia się istnienie elektrowni wiatrowych wcześniej wybudowanych zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,
- 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że plan miejscowy wymagał określenia granic stref ochronnych, w sytuacji gdy zastosowanie znajduje art. 15 ust. 8 u.i.e.w., a w związku z tym prawidłowa wykładnia przepisu art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. musi uwzględniać zawarte w tym przepisie wyrażenie "w zależności od potrzeb", co z kolei prowadzi do wniosku, iż w przypadku, gdy zgodnie z art. 15 ust. 8 u.i.e.w. dopuszcza się uchwalenie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych, to tym samym nie jest wymagane określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu,
- art. 28 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały, która nie narusza przepisów powszechnie obowiązującego prawa, jak również art. 91 ust. 1 u.s.g. uprawniającego organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wyłącznie w stosunku do uchwały sprzecznej z prawem, podczas gdy przedmiotowa uchwała z dnia 26 października 2021 r. nie jest sprzeczna z prawem,
- art. 15 ust. 8 u.i.e.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziany tym przepisem okres przejściowy wynoszący 72 miesiące odnosi się wyłącznie do możliwości lokalizacji budynku mieszkalnego od elektrowni wiatrowej, zaś nie wpływa na procedurę uchwalenia planu miejscowego obejmującego tereny, na których występują elektrownie wiatrowe, w szczególności w zakresie określenia stref ochronnych istniejących elektrowni wiatrowych, w tym także na etapie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego,
- art. 15 ust. 7 pkt 2 u.i.e.w. poprzez błędną wykładnię wynikającą z nieuwzględnienia epizodycznej normy wynikającej z art. 15 ust. 8 u.i.e.w. i relacji pomiędzy tymi przepisami, podczas gdy wykładnia przepisu prowadząca do przyjęcia, że w przypadku każdego planu miejscowego, w stosunku do którego przed dniem wejścia w życie ustawy nie dokonano wyłożenia, należy stosować przepisy tej ustawy bez uwzględnienia regulacji art. 15 ust. 8 prowadziłoby do sprzeczności norm prawnych ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych,
wraz z wnioskiem o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Na wstępie uzasadnienia podkreślono, że na obszarze objętym planem nie przewiduje się lokalizacji nowych elektrowni wiatrowych w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.i.e.w., za czym przemawia § 7 pkt 3 uchwały, oraz wskazanie stref oddziaływania elektrowni wiatrowych (oznaczone na rysunku planu, każda o zasięgu 100 m licząc od osi istniejących elektrowni wiatrowych) dotyczących istniejących elektrowni i jednocześnie uniemożliwiających lokalizację nowych elektrowni, ponieważ w przypadku lokalizacji nowych musiałby one mieć całkowitą wysokość nie przekraczającą 10m, co kwalifikowałoby je jako mikroinstalacje, a nie elektrownie wiatrowe. W ocenie Gminy nie ma istotnego znaczenia określona w planie maksymalna wysokość elektrowni wiatrowych, ponieważ dotyczy elektrowni istniejących i wynika z wydanych dla tych elektrowni decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślono, że gdyby na obszarze objętym planem zaistniała potrzeba lokalizacji nowych elektrowni wiatrowych to zostałyby wyznaczone nowe miejsca dla ich lokalizacji (na których nie ma elektrowni istniejących), a także ustalono większy zasięg stref ochronnych. Zdaniem Gminy, Wojewoda bezpodstawnie uznał, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.i.e.w. Uchwała nie wymagała objęcia zakresem planu miejscowego terenu, na którym występują faktyczne ograniczenia w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Gmina ponownie podkreśliła, że uchwała nie dopuszcza lokalizacji nowych elektrowni wiatrowych, a jedynie uwzględnia istnienie na terenach 2E, 3E, 4E, 5E takich elektrowni. Nadto zajęte przez organ nadzoru stanowisko pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 15 ust. 8 u.i.e.w., który dopuszcza lokalizowanie w okresie przejściowym (72 miesięcy) budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, bez uwzględnienia ograniczeń wynikających z nowej ustawy, w tym zasady 10H, i przesądza, że plany takie uchwalane są na podstawie przepisów dotychczasowych. Zwrócono również uwagę, iż Gmina nie mogła naruszyć przepisów art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.i.e.w., bowiem strefy ochronne wynikające z zastosowania zasady 10H znajdą zastosowanie dopiero do planów miejscowych uchwalanych po upływie okresu przejściowego, tj. po 72 miesiącach od wejścia w życie ustawy.
Wskazano, iż plan miejscowy nie wymagał określenia stref ochronnych wokół istniejących elektrowni wiatrowych zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., natomiast z przepisu art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie wynika, aby każdy plan bezwzględnie wymagał określenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu zgodnie z art. 7 ust.1 pkt 2 u.i.e.w. Organ nadzoru zatem dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. W tym zakresie Gmina przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r. II OSK 3790/19. Zaakcentowano także, że skoro uchwalenie planów na podstawie przepisów dotychczasowych zostało dopuszczone przez ustawodawcę, to tym samym niezastosowanie się przez organ stanowiący w okresie przejściowym do wymagań określonych w art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.i.e.w. nie może jednocześnie naruszać prawa. Wykładnia systemowa art. 15 ust. 7 ust. 2 u.i.e.w. powinna uwzględniać szczególną normę wynikającą z art. 15 ust. 8 u.i.e.w.
W rezultacie stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały stanowi naruszenie przez Wojewodę przepisu art. 28 u.p.z.p. jak również art. 91 ust. 1 u.s.g.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów i argumentacji skargi wskazał, że na wskazanym obszarze faktycznie są istniejące elektrownie wiatrowe, jednak z przepisów przedmiotowego planu miejscowego nie można odczytywać w tak wąskim zakresie, jak podnosi skarżąca Gmina, jako tylko zezwalających na funkcjonowanie istniejących elektrowni wiatrowych, bowiem przepisy planu dają również podstawy prawne do lokalizowania nowych elektrowni wiatrowych. Plan miejscowy nie jest narzędziem planistycznym służącym wyłącznie do utrwalenia stanu faktycznego, ale przede wszystkim instrumentem umożliwiającym realizację skonkretyzowanych wcześniej, dokładnie przeanalizowanych, przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.
Wojewoda zaznaczył, że już samo wyznaczenie w planie miejscowym terenów z przeznaczeniem pod elektrownie wiatrowe oznacza, że plan przewiduje lokalizację elektrowni wiatrowych zarówno istniejących jak i nowych. W omawianej sytuacji przyjęto plan, w którym wyznaczono cztery tereny, w ramach których umożliwia się lokalizację czterech nowych elektrowni wiatrowych. Dalej wskazał, iż faktycznie na przedmiotowym terenie istnieją już cztery elektrownie wiatrowe, jednak zapisy planu nie tylko dopuszczają ich dalsze funkcjonowanie, ale również w przypadku katastrofy budowlanej dają możliwość w ramach wyznaczonych terenów lokalizowanie nowych elektrowni wiatrowych zgodnie z parametrami określonymi w uchwale. W żadnym miejscu uchwały nie ma natomiast ograniczeń, co do czasowego funkcjonowania na omawianych terenach istniejącej elektrowni wiatrowych.
Skoro zatem plan przewiduje lokalizację elektrowni wiatrowych, to powinien być sporządzony co najmniej dla obszaru, którego granice są wyznaczone z uwzględnieniem maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej określonej w tym planie, i zgodnie z przewidzianą wysokością powinien zostać wyznaczony obszar opracowania. Nadto mając na uwadze, że plan miejscowy przewiduje lokalizację elektrowni wiatrowych (w tym elektrowni nowych), to zgodnie z przepisem art. 15 ust. 9 u.i.e.w. zastosowanie znajdują przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a tym samym istnieje obowiązek wyznaczenia granic stref ochronnych od terenów oznaczonych symbolami 2E, 3E, 4E i 5E. Z brzmienia art. 15 ust. 8 u.i.e.w. nie można natomiast wyprowadzić wniosku, jak uczyniono to w skardze, że w/w plan miejscowy powinien być uchwalony na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie z art. 15 ust. 9 u.i.e.w. przepisu art. 15 ust. 8 tej ustawy nie stosuje się do planów miejscowych przewidujących lokalizację nowych elektrowni wiatrowych. Powyższe w ocenie Wojewody uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż wskazane naruszenie przepisów prawa miało charakter istotny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego.
Stosownie do art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Przywołany przepis, jak również ustawy samorządowe nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru (zob. B. Dauter, A. Kabatj, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2021). Kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru pozostaje w bezpośrednim związku z zastosowanym przez organ nadzoru kryterium prowadzącym do podjęcia danego środka nadzoru. W piśmiennictwie wskazuje się, iż podstawą uchylenia przez ten sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzoru bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, pogląd ten akceptuje również A. Kabat (w:) B. Dauter i in., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 460).
Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawy samorządowe precyzują natomiast treść tego kryterium wobec poszczególnych środków nadzoru. W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, którego dotyczy przedmiot rozpoznawanej sprawy, kryterium zastosowania aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. W myśl ust. 1 przywołanego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Powyższa regulacja winna być odczytywana przy uwzględnieniu ust. 4 art. 91, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych postanowień prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji "istotnego naruszenia prawa".
Istnieją zatem dwa rodzaje wad uchwały (lub zarządzenia), w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem", która obejmuje, jak należy sądzić, naruszenia prawa o charakterze istotnym (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021).
Przez sprzeczność taką należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2006 r. I OSK 1287/06). Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Wskazuje się jednak, że sprzeczność uchwały lub zarządzenia musi być oczywista i bezpośrednia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. IV SA/Wa 2296/06). W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to zwłaszcza: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2016 r. I OSK 1553/16). W związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może korzystać z przysługujących mu uprawnień przewidzianych w art. 91 u.s.g. Ingerencję organu, w postaci stwierdzenia nieważności uchwały, w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy natomiast ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97).
Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały zawarte w przepisach szczególnych względem ustawy o samorządzie gminnym mogą zostać określone inaczej niż w art. 91 ust. 1 u.s.g., stąd sprzeczność z prawem (istotne naruszenie prawa), jak i nieistotne naruszenie prawa powinny podlegać ocenie z uwzględnieniem ich treści (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, WKP 2021). Tak też jest w przypadku art. 28 u.p.z.p. W orzecznictwie zauważa się również, iż przywołany przepis art. 28 u.p.z.p. stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., w konsekwencji czego stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego może zostać wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wskazanej w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Pozostałe naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., należy traktować jako nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. (zob. wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2021 r. II SA/Wr 23/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r. II SA/Ol 274/18).
Rozpatrując skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nr IFIII.4131.1.56.2021 z dnia 29 listopada 2021 r. konieczne stało się ustalenie czy organ nadzoru w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, tj. czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały Nr 348/XXXV/2021 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 26 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Kłobucku w rejonie ulic Górniczej i Drukarskiej.
Skarga została złożona przez pełnomocnika Gminy Kłobuck w trybie art. 98 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 2).
Wniesiona przez Gminę skarga odpowiada wskazanym wyżej wymogom. Jej przedmiotem jest w/w rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego Została wniesiona z zachowaniem 30 dniowego terminu, przez legitymowaną Gminę, której interes prawny w wyniku unieważnienia Uchwały został niewątpliwie naruszony. Podstawą wniesienia skargi była uchwała Nr 368/XXXVII/2021 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 28 grudnia 2021 r. w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego dotyczące uchwały Nr 348/XXXV/2021 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 26 października 2021 r. (karta nr 13 akt sądowych).
W ocenie Sądu, opisana wyżej uchwała Nr 348/XXXV/2021 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 26 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Kłobucku w rejonie ulic Górniczej i Drukarskiej nie naruszała w sposób istotny prawa, zatem brak było uzasadnienia dla wydanego przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Istotnego naruszenia prawa Wojewoda upatruje w szczególności w naruszeniu art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 7 ust. 2 u.i.e.w. poprzez nieobjęcie zakresem planu miejscowego wszystkich terenów, w ramach których występują faktycznego ograniczenia w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, o których mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. poprzez sporządzenie planu z pominięciem uwzględnienia maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej określonej w tym planie, art. 7 ust. 2 u.i.e.w. poprzez zaniechanie zawarcia w uchwale inicjującej proces planistyczny określenia maksymalnej wysokości elektrowni wiatrowych oraz nieprawidłowego wyznaczenia granic przyszłego planu miejscowego, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. poprzez brak poprawnie określonych stref ochronnych od istniejących elektrowni wiatrowych.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru ustalił podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały określając je jako istotne naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, a także trybu jego sporządzenia w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. (str. 3 rozstrzygnięcia nadzorczego), i w tym zakresie Sąd oceniał zasadność podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Poza sporem pozostawało, iż na obszarze oznaczonym planem miejscowym symbolami 2E, 3E, 4E, 5E istniały na dzień jego uchwalenia cztery elektrownie wiatrowe. Okoliczność ta była zauważona zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ("od istniejących wiatraków" str. 3 rozstrzygnięcia nadzorczego) jak również w odpowiedzi na skargę organu nadzoru ("faktycznie są istniejące elektrownie wiatrowe", str. 2 odpowiedzi na skargę), a także podkreślana przez skarżącą Gminę ("od osi istniejących elektrowni wiatrowych", str. 6 skargi).
W kontekście kwestii spornych, dla ustalenia stanu prawnego obowiązującego przy podjęciu wskazanej uchwały istotne znaczenie mają natomiast przepisy przejściowe. Stosownie do treści art. 15 ust. 7 u.i.e.w. do projektów planów miejscowych albo ich zmian oraz inwestycji realizowanych na podstawie ustaleń tych planów, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie ustawy:
1) dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy dotychczasowe;
2) nie dokonano wyłożenia, stosuje się przepisy ustawy.
Zgodnie z ust. 8 przywołanego przepisu - w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 15 ust. 8 u.i.e.w.). Przepisów ust. 8 nie stosuje się do planów miejscowych przewidujących lokalizację nowej elektrowni wiatrowej (art. 15 ust. 9 u.i.e.w.).
Poddane analizie zapisy planu miejscowego, w szczególności § 7 pkt 3 uchwały Nr 348/XXXV/2021 Rady Miejskiej w Kłobucku z dnia 26 października 2021 r., stosownie do którego Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej: obowiązuje zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, wymagających wyznaczenia stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, z wyłączeniem terenów 2E, 3E, 4E, 5E, doprowadziły Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, do wniosku, iż nie ma on zastosowania do nowych inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych. Stąd też, uwzględniając, iż uchwalenie planu nastąpiło w okresie przewidzianym w art. 15 ust. 8 u.i.e.w., tj. 72 miesięcy od wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to zastosowanie znajdzie wyjątek od reguły stosowania przepisów tej ustawy do uchwalonych planów, których projekty zostały wyłożone po wejściu w życie ustawy. Przepis ten stanowi o stosowaniu w wyznaczonym zakresie przepisów dotychczasowych. Jednocześnie, brak podstaw do przyjęcia, aby w sprawie mógł znaleźć zastosowanie przywołany wyżej art. 15 ust. 9 u.i.e.w. odnoszący się do lokalizacji nowych elektrowni wiatrowych. Powyższe ma bezpośredni wpływ na ocenę podnoszonych przez organ nadzoru naruszeń, zwłaszcza art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w., w myśl którego plan miejscowy przewidujący lokalizację elektrowni wiatrowej: sporządza się co najmniej dla obszaru, na którym, zgodnie z art. 4 ust. 1, nie mogą być zlokalizowane nowe budynki mieszkalne albo budynki o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, a którego granice są wyznaczane z uwzględnieniem maksymalnej całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej określonej w tym planie, a także art. 7 ust. 2 u.i.e.w. stanowiący, iż w uzasadnieniu dołączanym do projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego przewidującego lokalizację elektrowni wiatrowej zamieszcza się w szczególności maksymalną całkowitą wysokość elektrowni wiatrowej, która zostanie określona w tym planie. Jak stanowi natomiast art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko.
W tym zakresie Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2020 r. II OSK 3790/19, w ramach którego wskazano, iż dla oceny obowiązujących w tej materii przepisów należy uwzględnić regulację przyjętą w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.i.e.w. "Dla wyprowadzenia przedmiotu regulacji w przepisie przejściowym konieczne jest zestawienie zakresu przedmiotowego unormowania w art. 7 ust. 1 pkt 2 z unormowaniem art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Artykuł 7 ust. 1 pkt 2 wprowadza zakaz lokalizowania nowych budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, zaś art. 15 ust. 8 dopuszcza lokalizacje budynków mieszkalnych oraz budynków o funkcji mieszanej. Regulacja zatem nie pokrywa się w aspekcie dopuszczenia w uchwalonych planach miejscowych lokalizacji budynków mieszkalnych albo budynków i usług o funkcji mieszanej. Dopuszczenie przepisem przejściowym w miejscowym planie lokalizacji budynków mieszkalnych i budynków o funkcji mieszanej należy odnieść do granic stref ochronnych związanych z zabudową i użytkowaniem terenów. Nie ma w tym w przedmiocie zastosowania art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych". W przedmiotowej sprawie nie znajdują zatem zastosowania przepisy art. 7 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.i.e.w.
Sąd nie znajduje zatem uzasadnienia dla sygnalizowanych przez organ nadzoru obaw, co do ewentualnych nowych elektrowni wiatrowych, których potencjalność powstania organ oparł o wskazaną dopiero na etapie odpowiedzi na skargę m.in. katastrofę budowlaną dotyczącą obecnie istniejących elektrowni wiatrowych.
Przy uwzględnieniu sformułowanej przez organ nadzoru argumentacji oraz wskazanych naruszeń prawa, budzi także wątpliwości Sądu objęcie rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Nr 348/XXXV/2021 w całości.
Z przyczyn wykazanych powyżej Sąd, w w/w zakresie, podzielił zarzuty podnoszone w skardze wniesionej przez Gminę. Uchwała Nr 348/XXXV/2021 Rady Miejskiej Kłobucku z dnia 26 października 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w Kłobucku w rejonie ulic Górniczej i Drukarskiej, nie narusza obowiązujących przepisów prawa, tym bardziej nie może być mowy o naruszeniu istotnym mającym uzasadniać stwierdzenie nieważności uchwały w ramach przysługujących organowi kompetencji nadzorczych. Zarzut istotnego naruszenia prawa, który legł u podstaw stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Kłobucku, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy okazał się błędny. W tym kontekście doszło do naruszenia prawa przez organ nadzoru. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej Gminy kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, tj. wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.