II SA/GL 1233/19

II SA/Gl 1233/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1367/20 - Wyrok NSA z 2022-12-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 61 ust 1 up.zp art. 138  par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , Protokolant Specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r nr [...], po rozpatrzeniu odwołania po rozpatrzeniu odwołania K. W. ( inwestor) reprezentowanego przez pełnomocnika A. P. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na funkcję mieszkalną na parterach budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. 1,2,3,4,5,6, , km. 63, dz. [...] przy ul. [...] nr [...] w K. - uchyliło decyzję organu I instancji ustaliło warunki zabudowy dla tej inwestycji. Jako podstawę prawną wskazano art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, ust. 2 art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 poz.1945, ze zm.-dalej "u.p.z.p."), art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), oraz art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570).
Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia [...] r. wniesiony przez A. P. działającą na rzecz inwestora. Wskazany wniosek dotyczy działek nr ew. 1,2,3,4,5,6, km. 63, dz. [...] przy ul. [...], położonych na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego nowy sposób zagospodarowania może zostać określony w decyzji o warunkach zabudowy.
Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania inwestora decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że organ I instancji błędnie wyznaczył obszar analizowany.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględnił wskazania Kolegium, ponownie wyznaczył obszar analizowany i sporządził nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Motywując odmowę wskazał, że planowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń sprawi, iż w każdym z budynków będą znajdować się trzy odrębne lokale mieszkalne. Tym samym zmieni się funkcja budynków z mieszkaniowej jednorodzinnej na wielorodzinną. Na sąsiednich działkach w obszarze analizowanym dominuje zabudowa użytkowana jako mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zasada kontynuacji funkcji nie jest spełniona. Wskazał dalej, że przy ul. [...] znajduje się co prawda niewielki budynek wielorodzinny, jednak jest on usytuowany w znacznej odległości od terenu objętego wnioskiem i ma charakter incydentalny, a więc nie może stanowić podstawy do wprowadzania funkcji zabudowy wielorodzinnej na wnioskowanym terenie. Budynek ten gabarytowo różni się od istniejącej zabudowy jednorodzinnej szeregowej, jest znacznie mniejszy (szerokość elewacji frontowej tego budynku wynosi zaledwie ok. 10 m). Stwierdził, że pozostałe warunki zawarte w punktach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione. Ponieważ jednak ustalenie warunków zabudowy wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W trakcie prowadzonego postępowania dokonano wszystkich koniecznych uzgodnień wynikających z przepisów art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Odstąpiono od uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt. 1 - 8 i 10 -12 u.p.z.p. ponieważ planowana inwestycja nie jest położona na obszarach, dla których te uzgodnienia są wymagane.
W odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji inwestor przywołał art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. akcentując, że zgodnie z jego brzmieniem: ". .. co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tet samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Parametry, cechy i gabaryty zabudowy nie były wnioskowane w zakresie zmian (nie wnioskowano o zmiany wielkości budynków, ich wysokości, parametrów zewnętrznych), wnioskowano tylko o zmianę funkcji. W świetle brzmienia zapisów ustawy, wystarczy że co najmniej jedna z działek sąsiednich funkcją jest tożsama z wnioskowaną, więc nie można takiej zabudowy sąsiadującej traktować incydentalnie i nie brać jej pod uwagę. Ponadto planowana przez inwestora funkcja mieszkaniowa jest tożsama z funkcją istniejącą na tym terenie. W tym zakresie wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 3031/15 z dnia 25 sierpnia 201r. dotyczący ustalenia warunków zabudowy w podobnej sprawie. Rozpatrując pojedynczy segment jednorodzinny, planowane jest wydzielenie tylko jednego dodatkowego lokalu mieszkalnego co spowoduje że z definicji budynek zmieni swoją nazwę na wielorodzinny natomiast funkcja mieszkalna nie ulegnie zmianie. Zdaniem inwestora zostanie również zachowany istniejący ład przestrzenny. Stwierdził nadto, że zakres robót jakie należy wykonać aby budynek spełniał wymagania jak dla budynku wielorodzinnego, co umożliwi zmianę sposobu użytkowania zgodną z warunkami następuje na etapie wniosku o pozwolenie lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót. Nie powinno być wiec przedmiotem analizy na etapie wydania warunków zabudowy, a zatem w ocenie inwestora nie ma powodu dla którego nie może być wydana decyzja pozytywna.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania uchyliło decyzję organu I instancji i ustaliło warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po dokonaniu analizy wskazało, że organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikających z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej, co wynika z art. 56 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 i art. 64 ust. 1u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że wniosek inwestora z dnia [...] r., po jego uzupełnieniu w dniu [...] r. zawierał niezbędne informacje, wyszczególnione w art. 52 ust. 2 u.pz.p. W wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji, już pierwsza analiza architektoniczno-urbanistyczna wykonana w [...] r. oraz jej wyniki umożliwiały wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Analiza wykonana pod kątem cech zabudowy i zagospodarowania terenu istniejących w obszarze analizowanym w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. wykazała, że planowana inwestycja spełnia wszystkie z warunków określonych w powołanym przepisie, co powinno skutkować ustaleniem dla niej warunków zabudowy. Jako zasadę należy przyjąć, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy przy tym zgodnie z wykładnią systemową rozumieć szeroko, rozstrzygając wątpliwości na korzyść inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Mimo tego, że w wyznaczonym wówczas obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna (brak zabudowy wielorodzinnej) nie można stwierdzić, aby w tym przypadku nie zachodziła kontynuacja funkcji. Funkcja zabudowy winna być rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania ternu zgodny z przepisami. Zarówno w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i wielorodzinnej sposób użytkowania obiektów budowlanych jest ten sam i służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Funkcja takich obiektów jest taka sama przez co planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowaniu pomieszczeń gospodarczych na funkcję mieszkalną w parterach budynków mieszkalnych jednorodzinnych (przez co budynki te zostaną zakwalifikowane do budynków mieszkalnych wielorodzinnych) nie będące tożsame z istniejącą zabudową jednorodzinną, nie godzi tylko ze względu na charakter – funkcję zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną), w istniejący ład przestrzenny. W konsekwencji można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, w wyniku której zmieni się kwalifikacja budynków z jednorodzinnych na wielorodzinne, zwłaszcza, że parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy, intensywności zabudowy pozostają bez zmian. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2018 r., sygn. akt. II OSK 3031/15 (na który powołano się w odwołaniu), w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ustawodawca posługuje się pojęciem funkcji zabudowy, której kontynuacja jest jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy przewidziano, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się przez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. Natomiast w § 2 pkt 1 rozporządzenia wskazano, że ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się m. in. stosując nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (wyrok NSA z dnia 28 października 2015r. II OSK 422/14). W obu wymienionych przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest taki sam – służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc funkcja takich obiektów jest identyczna. Różny natomiast może być rodzaj zabudowy mieszkaniowej co jest pojęciem odmiennym od funkcji zabudowy i zagospodarowania ternu. W szczególności może ona być jednorodzinna lub wielorodzinna. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przesłanki dobrego sąsiedztwa jako determinującej możliwość zabudowy. Wymieniony przepis nakazuje wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy także parametry, cechy i wskaźniki, kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu." Wnioskowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na funkcję mieszkalną na parterach budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. 1,2,3,4,5,6 km. 63, dzielnicy [...] przy ul. [...] nr [...] w K. nie wymaga poza funkcją ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wykazany w poszerzonej, ponownej analizie budynek mieszkalny wielorodzinny przy ul. [...] tym bardziej determinuje ustalenie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Budynek ten mimo odmiennych parametrów takich jak wysokość czy też szerokość elewacji frontowej potwierdza spełnienie przesłanki art. 61 ust. 1 pkt. 1 - sąsiednia działka znajdująca się w obszarze analizowanym dostępna z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Pozostałe warunki zawarte w punktach art.61 ust. 1 u.p.z.p., jak wykazał organ, zostały spełnione dlatego zasadne jest ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z art. 53 ust 3 u.p.z.p. przeprowadzono analizę obowiązujących przepisów mogących mieć wpływ na ten rodzaj inwestycji planowanej na określonym we wniosku terenie. Dokonano analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W aktach sprawy znajdują się stosowne wypisy z rejestru gruntów. Teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 87 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. teren inwestycji nie był przeznaczony na realizację zadań rządowych. W trakcie postępowania administracyjnego spełniono wymogi art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ I instancji dokonał uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi – Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w K. , natomiast odstąpił od uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 1 - 8 i 10-12 u.p.z.p. ponieważ planowana inwestycja nie jest położona na obszarach dla których te uzgodnienia są wymagane. Zgodnie z przepisami art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust.1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy
oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów
budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,
2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego,
4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzeniu planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, której mowa w art. 88 ust. 1,
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Wnioskowane zamierzenie spełnia łącznie w/w warunki. Inwestycja nie wiąże się z wprowadzeniem nowej zabudowy, nie wpłynie na zmianę jej podstawowych cech oraz na zagospodarowanie terenu, będzie uzupełnieniem istniejącej funkcji mieszkaniowej. W takiej sytuacji wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Mając powyższe na uwadze. Kolegium ustaliło dla wnioskowanej inwestycji warunki zabudowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach W.G. (skarżący) zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 15 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, pobieżną ocenę dowodów, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz brak ponownego rozpoznania całości sprawy. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. ,poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy mimo braku przesłanek ku temu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazywał na istotny element postępowania administracyjnego w postaci procesu ustalenia stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa w uzasadnieniu decyzji. Zarzucił, że w uzasadnieniu treści zaskarżonej decyli próżno szukać treści części przepisów stanowiących podstawę jej wydania tj. art. 52 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisu art. 138 § 2 pkt 1 K.p.a. Zdaniem skarżącego w konsekwencji niewyjaśnienia przez Kolegium przesłanek jakimi kierował się ten organ oceniając prawidłowość wyznaczonego obszaru analizowanego nie można zrozumieć powodów, dla których Kolegium nie utrzymało decyzji, bądź też nie uchyliło tej decyzji i nie przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem skarżącego szczegółowo winna być wyjaśniona w decyzji kwestia przyjęcia jako obszaru analizowanego sumy szerokości frontów działek w części przylegającej do trzech dróg dojazdowych oraz wskazania dlaczego obszar analizowany nie został wyznaczony w postaci okręgu. Zarzucił, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jakimi przesłankami kierowało się Kolegium ustalając dla spornej inwestycji liczbę sześciu miejsc postojowych. Zauważył, że wyniki analizy nie obejmują powyższej kwestii, a Kolegium nie uzupełniło materiału dowodowego i nie zleciło sporządzania kompletnej analizy. W ocenie skarżącego Kolegium dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) ograniczając się wyłącznie do oceny decyzji organu I instancji bez zbadania całości sprawy ponownie jednocześnie naruszyło art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w konsekwencji uchybień wskazanych w skardze, wykluczało możliwość orzekania co do istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Podkreśliło, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w takiej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi co do ilości miejsc parkingowych Kolegium zauważyło, że w tym zakresie było związane treścią wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylono decyzję organu I instancji podzielając zarzuty odnośnie spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. w zakresie kontynuacji funkcji i ustalono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
Słusznie Kolegium wskazało na istniejące obiekty, które były wzorcem dla planowanej inwestycji i dodatkowo wywiodło wniosek o tożsamości funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. -dalej "u.p.z.p.").
Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. mającym w myśl art. 64 ust. 1 tejże ustawy odpowiednie zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta określa:
1) rodzaj inwestycji,
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych,
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 (dotyczącym inwestycji liniowych).
Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., II OSK 813/12, LEX nr 1559908; A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", wyd. II, opubl. WK, kom. do art. 61 upzp). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap ewentualnej inwestycji, ma dać odpowiedź na pytanie czy w ogóle zamierzona inwestycja może powstać na danym terenie i na jakich warunkach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przesłanka wymieniona w punkcie 1. przewiduje tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916; A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, j.w.). W rozpatrywanej sprawie nie było sporne, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust.1 pkt 2-5 u.p.z.p. Natomiast przyczyną odmowy przez organ I instancji ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, było to, że planowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń z gospodarczych na mieszkalne sprawi, iż w każdym z budynków będą znajdować się trzy odrębne lokale mieszkalne, a tym samym zmieni się funkcja budynków z mieszkaniowej jednorodzinnej na wielorodzinną. Organ I instancji akcentował, że na sąsiednich działkach w obszarze analizowanym dominuje zabudowa użytkowana jako mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zasada kontynuacji funkcji nie jest spełniona. Zdaniem Kolegium jako zasadę należy przyjąć, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zgodnie z wykładnią systemową rozumieć szeroko, rozstrzygając wątpliwości na korzyść inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Zarówno w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i wielorodzinnej sposób użytkowania obiektów budowlanych jest ten sam i służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Funkcja takich obiektów jest taka sama przez co planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowaniu pomieszczeń gospodarczych na funkcję mieszkalną w parterach budynków mieszkalnych jednorodzinnych (przez co budynki te zostaną zakwalifikowane do budynków mieszkalnych wielorodzinnych) nie będące tożsame z istniejącą zabudową jednorodzinną, nie godzi tylko ze względu na charakter – funkcję zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną), w istniejący ład przestrzenny. Kolegium zauważyło przy tym, że w obszarze analizowanym występuje również budynek wielorodzinny. Wobec powyższego wskazać należy, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.,, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp; por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017r., sygn. IV SA/Wa 707/17). W ocenie Sądu zarzuty skargi są niezasadne, gdyż jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne oraz budynek wielorodzinny mieszczący się przy ul [...] , który w ocenie organu I instancji ma charakter incydentalny. Funkcja zabudowy winna być rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania ternu zgodny z przepisami. Zarówno w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i wielorodzinnej sposób użytkowania obiektów budowlanych jest ten sam i służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Funkcja takich obiektów jest taka sama przez co planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowaniu pomieszczeń gospodarczych na funkcję mieszkalną w parterach budynków mieszkalnych jednorodzinnych (przez co budynki te zostaną zakwalifikowane do budynków mieszkalnych wielorodzinnych) nie będące tożsame z istniejącą zabudową jednorodzinną, nie godzi tylko ze względu na charakter – funkcję zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną), w istniejący ład przestrzenny. W konsekwencji można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, w wyniku której zmieni się kwalifikacja budynków z jednorodzinnych na wielorodzinne, zwłaszcza, że parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy, intensywności zabudowy pozostają bez zmian. Planowana inwestycja nie będzie zatem stanowiła wyjątku w ramach istniejącej zabudowy jeśli chodzi o jego funkcję. Wskazać należy, że zasada tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", opisana w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04). Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy i na co zwraca uwagę skarżący nieruchomości sąsiadujące z planowaną inwestycją stanowią przede wszystkim zabudowę mieszkalną, jednorodzinną. Jednak należy zwrócić uwagę, co skarżący bagatelizuje, że w dalszym sąsiedztwie znajduje się nieruchomość mieszkalna, wielorodzinna z dostępem do tej samej drogi publicznej, co działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko Kolegium, że nawet w przypadku, gdy w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna (brak zabudowy wielorodzinnej) nie można stwierdzić, aby w tym przypadku nie zachodziła kontynuacja funkcji. Funkcja zabudowy winna być rozumiana jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania ternu zgodny z przepisami. Zarówno w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i wielorodzinnej sposób użytkowania obiektów budowlanych jest ten sam i służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Funkcja takich obiektów jest taka sama przez co planowane zamierzenie inwestycyjne polegające na zmianie sposobu użytkowaniu pomieszczeń gospodarczych na funkcję mieszkalną w parterach budynków mieszkalnych jednorodzinnych (przez co budynki te zostaną zakwalifikowane do budynków mieszkalnych wielorodzinnych) nie będące tożsame z istniejącą zabudową jednorodzinną, nie godzi tylko ze względu na charakter – funkcję zabudowy (mieszkaniową wielorodzinną), w istniejący ład przestrzenny. W konsekwencji można ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, w wyniku której zmieni się kwalifikacja budynków z jednorodzinnych na wielorodzinne, zwłaszcza, że parametry w zakresie gabarytów, formy architektonicznej, linii zabudowy, intensywności zabudowy pozostają bez zmian. Z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według jakiego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. W ocenie Sądu, w analizowanym obszarze znajdują się już obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Zauważyć w tym miejscu należy, iż obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co nie oznacza, iż obszar ten musi mieć kształt koła oraz, że nie może być wyznaczony w większej odległości niż minimalna wartość wskazana w § 3 ust. 2. Chodzi o otoczenie działki inwestora granicami obszaru analizowanego, w wyniku czego działka ta znajduje się wewnątrz tego obszaru, co nie oznacza, że odległość granic tego obszaru od działki inwestora musi być w każdym punkcie jednakowa (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II OSK 305/12 oraz wyrok NSA z dnia 10 marca 2015r., sygn. akt II OSK 1934/13 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne przy tym jest aby wyznaczony obszar analizowany obejmował pewną urbanistyczną całość. Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie. (m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2014, sygn. akt II SA/Kr 1296/14, CBOIS). W ocenie Sądu, występujące w obszarze analizowanym działki mogły zostać uznane za sąsiednie, a w oparciu o znajdującą się na ich terenie zabudowę prawidłowo określono wskaźniki dotyczące nowej inwestycji, szczegółowo omówione we wcześniejszej części uzasadnienia. Za Kolegium należy powtórzyć, że kontrolowana decyzja organu I instancji zawiera prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno te obejmujące część tekstową wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej, jak również załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji, jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach.
Odnosząc się do zarzutów zawarte w skardze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu w niniejszym przypadku – wbrew twierdzeniom skargi – organy dokonując ustaleń w powyższym zakresie nie naruszyły przepisów art. art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 15 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., a Kolegium wyjaśniło wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W zakresie ilości miejsc parkingowych Kolegium było związane treścią wniosku. Ponadto obiektywnie i wnikliwie rozpatrzyło materiał dowodowy, a w rezultacie słusznie zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Skarga nie może być zatem uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.