II SA/Gl 123/21

II SA/Gl 123/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-05-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Renata Siudyka /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1910/21 - Wyrok NSA z 2022-07-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 200 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs4 ust. 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi A S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę
Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tjedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23, poz. 120 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] r. przez "B" w R. użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy R., położonego w R., oznaczonego jako działki: 1. o pow. 155m2 oraz 2. o pow. 213m2, obręb [...], dla których Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanu prawnego powyższej nieruchomości. Z materiału dowodowego wynika, że w dniu [...] r. stanowiła ona z mocy prawa własność Gminy R.. Dla przedmiotowych działek następca prawny "B" legitymuje się decyzją z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia opłat na rzecz "B" w R..
Organ zaznaczył, że prawo użytkowania nieruchomości mogło powstać zgodnie z art. 8 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.jedn. Dz.U. z 1969 r. nr 22, poz. 159 ze zm.) na podstawie decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej rady narodowej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Z kolei zarząd nieruchomości mógł powstać zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.) na podstawie decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd lub na podstawie umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawartej za zgodą właściwego organu albo też na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Prawo zarządu do określonej nieruchomości nie powstaje z mocy prawa i strona powinna dysponować indywidualnym aktem dotyczącym tej nieruchomości, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje jeszcze prawa zarządu.
Tym samym organ uznał, że decyzja z [...] r. nie może stanowić dokumentu potwierdzającego prawo zarządu do gruntu w dniu [...] r. Oceniając całokształt materiału dowodowego, organ uznał, że "B" nie legitymowała się żadnym dokumentem, o którym mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.
W skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: Kolegium, organ, organ drugiej instancji) odwołaniu "A" S. A. (dalej: strona skarżąca) zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji:
- błędną wykładnię art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu polegającą na błędnym przyjęciu, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu [...] r. prawa zarządu gruntem i wydania na rzecz strony skarżącej decyzji uwłaszczeniowej,
- błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 6 wymienionego rozporządzenia i uznanie, że decyzja Urzędu Miasta R. z [...] r. nr [...] o ustaleniu opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów nie stanowi podstawy do wykazania zarządu, o którym mowa w art. 200 omawianej ustawy w odniesieniu do spornych nieruchomości,
- błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 4 wymienionego rozporządzenia poprzez przyjęcie, że akt notarialny Rep. [...] nie stanowi podstawy do wykazania zarządu, o którym mowa w art. 200 ustawy w odniesieniu do spornych nieruchomości,
- niewłaściwe zastosowanie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. oraz art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. poprzez nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie, a następnie w zarząd tych jednostek, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziło do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornych gruntów,
oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wskazało na przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia i wyjaśniło, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Regulacja ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesłanką stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków i innych urządzeń i lokali w trybie wymienionego powyżej art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wprost wynikającą z tego przepisu jest to, by grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy były w dniu [...] r. w zarządzie państwowych czy też komunalnych osób prawnych. Kolegium wyjaśniło, że zarząd nieruchomościami publicznymi (rozumiany jako tytuł prawny władania nieruchomością) ma swoją genezę w obowiązującej w systemie prawnym państwa socjalistycznego zasadzie jednolitej i niepodzielnej własności państwowej (art. 8 Konstytucji PRL z 1952 r. oraz art. 128 § 1 Kodeksu cywilnego). Państwo (Skarb Państwa), jako dysponent wszystkich nieruchomości państwowych, oddawało je początkowo w zarząd i użytkowanie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (pierwotny tekst: Dz.U. Nr 22) zarząd, zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy (w pierwotnym brzmieniu), był jedyną formą władania gruntami państwowymi przez państwowe osoby prawne. Dalej wskazało, że na podstawie delegacji ustawowej z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie dokumentów.
Kolegium podniosło, że według strony skarżącej, podstawą mającego przysługiwać zarządu, o którym mowa w wymienionym przepisie art. 200 ust. 1 ustawy do przedmiotowych nieruchomości stanowiącej własność Gminy R. ma być: akt notarialny Rep. [...] z [...] r. sprzedaży własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1. i nr 2. na rzecz "B" w R., decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. z [...] r. ustalająca opłatę dla gruntów położonych w R., a będących w zarządzie "B" " oraz decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...] r. zatwierdzająca podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] tom 19 karta 629 i zezwalającej na przeniesienie prawa własności zgodnie z wyciągami z wykazu zmian gruntowych i kopiami z mapy katastralnej.
Odnosząc się do dokumentów wskazywanych przez Spółkę, Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom odwołania, nie stanowią one dowodu, że na podstawie wyżej wymienionych powstało prawo zarządu bądź też prawo użytkowania (poprzednika prawnego Spółki), będące warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów, którymi państwowa osoba prawna (jej następca prawny) winna była się legitymować się w dniu [...] r. aby uzyskać deklaratoryjną decyzję w oparciu o art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jedynie bowiem decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi determinuje powstanie użytkowania i ma charakter konstytutywny. Samo udowodnienie faktu władania nieruchomością przez państwowa jednostkę organizacyjną nie jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia, że była ona użytkownikiem w rozumieniu przepisów prawa.
Ponadto Kolegium wskazało, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5 (rozporządzenia), na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Wyjaśniło dalej, że z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1985.22.99 ze zm. wynikającymi z: Dz.U.1987.21.124, Dz.U.1988.24.170, Dz.U. 1989.10.57) wynika, iż państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego. Wyjaśniło, że przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z póżn. zm.), jak również przepisy uchylającej ją ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 130, poz. 27, z późn. zm.), nie przewidywały uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania, a od dnia [...] r. - zarządu, w sposób dorozumiany. Mogło to nastąpić tylko w drodze decyzji administracyjnej albo, w przypadkach prawem przewidzianych, przez przekazanie prawa do gruntu między określonymi jednostkami organizacyjnymi lub nabycia go umową cywilną.
Następnie Kolegium stwierdziło, że wydaną z upoważnienia Wojewody Śląskiego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Nadzoru Właścicielskiego decyzją nr [...] stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez Gminę R. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. 1. oraz 2.. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono
m. in., że przedmiotowa nieruchomość nie została obciążona prawem użytkowania (zarządu) ponieważ nie została w stosunku do niej wydana zarówno decyzja właściwego organu o przekazaniu terenu w użytkowanie lub zarząd, jak również inny dokument potwierdzający tytuł prawny dla przedsiębiorstwa.
Zdaniem Kolegium nie sposób uznać, że decyzja w sprawie naliczenia i aktualizacji opłat za zarząd, a także decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowi podstawę do wykazania zarządu o którym mowa w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Żadna z powyższych decyzji nie odwołuje się bowiem do jakiejkolwiek wcześniejszej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd. W tym zakresie odwołało się do poglądów orzecznictwa zawartych w uzasadnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych.
Kolegium stwierdziło dalej, że skoro decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie naliczenia opłatę dla gruntów położonych w R., a będących w zarządzie "B" w R. ani też wskazane w odwołaniu dokumenty nie powołują się ani nie nawiązują do jakiejkolwiek decyzji o ustanowieniu prawa zarządu - nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Znajdujące się w aktach wymienione dokumenty nie wskazują zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny na istnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Decyzja ustalająca opłatę roczną w której nie wskazano aktu ustanawiającego prawo zarządu - nie może przesądzać o istnieniu takiego prawa. Wskazać należy nadto, że z akt sprawy nie wynika czy istotnie jak to wynika z decyzji ustalających opłatę roczną tak opłata była ponoszona.
Kolegium podkreśliło, że nie zostały ujawnione jakiekolwiek inne dokumenty w rozumieniu § 4 rozporządzenia o charakterze wyżej określonym pozwalające stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu poprzednika prawnego odwołującej się do przedmiotowej nieruchomości.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- błędną wykładnię art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 4 rozporządzenia przez niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu [...] r. prawa zarządu do gruntu i wydania na rzecz skarżącej decyzji uwłaszczeniowej,
- poprzez błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i niewłaściwe przyjęcie, że decyzja Urzędu Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów nie stanowi podstawy do wykazania zarządu, o którym mowa w art. 200 omawianej ustawy w odniesieniu do spornych nieruchomości
- oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z 14 lipca 1961 r. oraz art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie, a następnie zarząd tych jednostek w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornych gruntów.
Ponadto strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności dokonanie wybiórczej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że legitymuje się dokumentem w postaci decyzji Urzędu Miasta w R. z [...] r. nr [...] o ustaleniu opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów wraz z załącznikiem nr 1. W załączniku od decyzji zostały wskazane numery nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie "B" w R., w tym działki o numerach: 1. i 2. będące przedmiotem postępowania. Strona skarżąca podkreśliła, że zarówno w decyzji jak i załączniku od decyzji wskazano, że działki znajdowały się w zarządzie [...]. Jednocześnie strona skarżąca zauważyła, że doszło do nadinterpretacji treści § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Przywołany przepis stanowi bowiem, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5 na podstawie co najmniej jednego z przytoczonych tam dokumentów w tym decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Wskazany § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w szczególności nie wymaga wskazania w niej uprzedniej, konkretnej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Podkreśliła, że umknęła organowi treść art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w dacie wejścia w życie ustawy i w brzmieniu na [...] r., który stanowił, że "grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek". W ocenie skarżącej, z przytoczonego przepisu art. 87 wymienionej wyżej ustawy wynika, że do przekazania wymienionych nieruchomości w zarząd doszło z mocy samego prawa.
W ocenie strony skarżącej wydanie decyzji ustalających opłaty jest konsekwencją ustanowienia na rzecz Kopalni prawa użytkowania, a następnie zarządu. W związku z powyższym strona skarżąca za dowolne uznała ustalenia faktyczne, które organ ustalił na podstawie materiału niekompletnego, czy też nierozpatrzonego w pełni. Ponadto strona skarżąca podniosła, że nasuwa się pytanie z jakiego tytułu naliczane były opłaty, skoro organy stwierdziły, że przedłożone dokumenty nie wypełniając chociażby jednej przesłanki wymienionej w rozporządzeniu, której wystąpienie warunkuje stwierdzenie nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. Nr 2019 r., poz. 3225, ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Żadne inne powody nie mogą mieć wpływu na ocenę wydanych w sprawie decyzji. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.
Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego powyżej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta odpowiada prawu, bowiem nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury administracyjnej w stopniu mającym lub mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] r. przez "B" w R. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy R., położonego w R., oznaczonego jako działki nr 1. o pow. 155m2 i nr 2. o pow. 213m² .
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiła ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.jedn Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. nr 23, poz. 120 ze. zm.)
Zgodnie z treścią art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz "C", które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosuje się następujące zasady:
1) nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych;
2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy;
3) w decyzji, o której mowa w pkt 2, ustala się warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62 ustawy i w art. 236 Kodeksu cywilnego, oraz kwotę należną za nabycie własności, a także sposób zabezpieczenia wierzytelności określony w ust. 2;
4) na poczet ceny nabycia własności, o której mowa w pkt 3, zalicza się zwaloryzowane opłaty poniesione z tytułu zarządu budynków, innych urządzeń i lokali; przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.
Natomiast stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu [...] r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu [...] r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa.
Wskazać należy, że w art. 206 omawianej ustawy ustawodawca postanowił, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne, uznawania środków, o których mowa w art. 200 ust. 1, art. 201 ust. 2 i art. 204 ust. 3, za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach.
Korzystając z powyższego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. przywołane już powyżej rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów:
1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd,
2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,
3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu,
4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa,
5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości,
6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością,
7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,
8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości,
9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.,
10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi.
W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym (§ 4 ust. 3). Z § 5 ust. 1 rozporządzenia wynika, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień [...] r.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w tak określonych warunkach prawnych Sąd w składzie orzekającym w sprawie uznał, że decyzja ta nie narusza prawa. W przyjętej ocenie Sąd uwzględnił również to, że wskazane działki przeszły na własność Gminy R. na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego nr [...] z dnia [...] r.
W niniejszej sprawie rozważenia wymagała zatem kwestia czy przedstawione w toku postępowania przez skarżącą dokumenty pozwalają przyjąć, że wykazane zostało prawo zarządu do nieruchomości.
Podstawą mającego przysługiwać skarżącej w dniu [...] r. zarządu, o którym mowa w przywołanym powyżej art. 200 ustawy do wskazanych nieruchomości stanowiących własność Gminy R. mają jej zdaniem być:
- akt notarialny nr rep. [...] z dnia [...] r. sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1. i nr 2. na rzecz "B" w R.,
- decyzja kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w R. nr [...] z dnia [...] r. postanawiającej ustalić z dniem [...] r. opłatę dla gruntów położonych w R., a będących w zarządzie "B" w R.
- a także decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z dnia [...] r., zatwierdzającej podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] tom 19 karta 629 i zezwalającej na przeniesienie prawa własności zgodnie z wyciągami z wykazu zmian gruntowych i kopiami z mapy katastralnej.
Przedstawione decyzje mieszczą się w katalogu wymienionym w § 4 ust. 1 rozporządzenia, lecz ich treść nie potwierdza prawa zarządu na dzień [...] r., w istocie nie stanowiąc dowodu, że na ich podstawie powstało prawo zarządu bądź też prawo użytkowania (poprzednika prawnego strony odwołującej się). Sąd w sprawie niniejszej podziela i przyjmuje jako własny pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zapoczątkowany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia prawa zarządu (użytkowania), gdy jest wydany w nawiązaniu do powołanej w jego treści decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Sąd przychyla się do argumentacji organów administracji. Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku (opub. w OTK 1999 r., Nr 7, poz. 159) i w wyroku z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 (opub. w OTK 2001 r., Nr 3, poz. 55) wyraził pogląd, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, LEX nr 505282 zawarł stanowisko, że pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, który dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, należy odnieść jako prawidłowy także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. To stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uważa za trafne.
Zatem w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania lub zarządu nieruchomości, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat nie może być bowiem uznany za samoistną podstawę stwierdzenia prawa zarządu lub użytkowania.
Zdaniem Sądu przedstawione przez skarżącą dokumenty m.in. o ustaleniu opłaty rocznej zostały przez organy administracji publicznej ocenione prawidłowo. W dokumentach tych nie ma wzmianki o istnieniu decyzji o przekazaniu objętej nią nieruchomości w zarząd, bądź o innym dokumencie będącym źródłem prawa zarządu ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego skarżącej Spółki. Wobec tego – uwzględniając, że istnienia zarządu nie można domniemywać oraz mając na uwadze powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego – Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że decyzja o aktualizacji opłaty rocznej z tytułu zarządu świadczy jedynie o sprawowaniu faktycznego władztwa w odniesieniu do przedmiotowego gruntu. Faktyczne władztwo nad nieruchomością nie jest jednak wystarczającą przesłanką dla wydania decyzji na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro treść powołanych wyżej przepisów jednoznacznie wskazuje na konieczność wykazania zarządu na podstawie konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1912/17, Lex nr 2465014; z dnia 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/13, Lex nr 1569486). W konsekwencji decyzja o ustaleniu opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) nie jest wystarczającym dowodem świadczącym o istnieniu prawa do nieruchomości, chociaż mieści się w katalogu dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia.
Nie zostały w sprawie ujawnione jakiekolwiek inne dokumenty wymienione w § 4 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów pozywające stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu poprzednika prawnego skarżącej do przedmiotowych nieruchomości.
W świetle wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasad prowadzenia postępowania dowodowego wskazać należy, że decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd (użytkowanie) dowodzi tego, że do uiszczenia takiej opłaty zobowiązano poprzednika prawnego skarżącej Spółki, ale nie pozwala na udowodnienie, czy i na jakiej podstawie prawnej prawo zarządu (użytkowania) do nieruchomości służyło poprzednikowi prawnemu strony skarżącej.
Podkreślić należy, że stanowisko Sądu w sprawie niniejszej koresponduje z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16, w myśl której "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".
Potwierdza to w przypadku przedmiotowych nieruchomości decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. Nr [...] z dniem [...]. Gmina R. nabywa z mocy prawa własność wymienionych nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak w uzasadnieniu uchwały, że nie można mówić o nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów posiadanych bez tytułu prawnego w dniu [...] r., o ile grunty te stały się z mocy prawa mieniem gminnym z dniem [...] r. Natomiast istnienie zarządu innego podmiotu w dniu [...] r. wykluczałoby komunalizację gruntu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że decyzja opłatowa nie dowodzi zarządu, a jedynie stanowi tzw. początek dowodu na piśmie. Decyzja opłatowa może umożliwić ustalenie prawa zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1777/18 oraz z dnia 19 czerwca 2020 r o sygn. akt I OSK 2182/19 podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko, że decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że prawo zarządu poprzednika prawnego skarżącej mogło powstać jedynie na podstawie decyzji.
Tym samym, wobec niezłożenia przez skarżącą dokumentów, które w sposób jednoznaczny potwierdzałyby przysługiwanie jej poprzednikowi prawnemu istniejącemu w dniu [...] r. prawa zarządu w stosunku do wskazanej na wstępie nieruchomości, prawidłowo w sprawie stwierdzono, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] r. nie została spełniona omawiana przesłanka uwłaszczenia przewidziana w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Z tych względów – zdaniem Sądu – nie doszło w sprawie do zarzucanego w skardze naruszenia wymienionego powyżej art. 200 ust. 1 ustawy w związku z § 4 rozporządzenia, a zwłaszcza § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, gdyż odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu była zgodna z prawem.
Jednocześnie Sąd stwierdził też, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ została wydana na podstawie stanu faktycznego sprawy ustalonego w oparciu o przedłożone w sprawie, prawidłowo i rzetelnie ocenione w kontekście obowiązującego stanu sprawy, a motywy, którymi kierował się organ zostały zamieszczone w uzasadnieniu decyzji.
Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stosownie do przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.).