II SA/GL 1224/24

II SA/Gl 1224/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-01-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 189e, art. 189f
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 16 lipca 2024 r. nr SKO.OS/41.9/390/2024/10451/AK w przedmiocie kary pieniężnej w związku z nieosiągnięciem wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 16 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 15 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Prezydent decyzją z 15 maja 2024 r. nałożył na R. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") karę pieniężną w wysokości 5 693 zł w związku z nieosiągnięciem wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2021. Decyzja z 15 maja 2024 r. była drugą decyzją Organu I instancji wydaną w rozpoznawanej sprawie, Kolegium bowiem uchyliło wcześniejszą decyzję Prezydenta z 27 marca 2023 r.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 399; dalej "u.u.c.p.g.") oraz art. 104 i art. 107 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 oraz art. 189a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że ze sprawozdania złożonego przez Skarżącą na podstawie art. 9n ust. 1 u.u.c.p.g. wynika, że w 2021 r. łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 17,2286 Mg, łączna masa odebranych odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wyniosła 189,2000 Mg, zaś osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu to 9,1 %. Natomiast zgodnie z art. 3b ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. wymagany do osiągnięcia za rok 2021 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych został określony na co najmniej 20%.
Ponownie rozpoznając sprawę, Organ I instancji zweryfikował wskazany przez Spółkę poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oraz wysokość naliczonej kasy pieniężnej. Ustalił, że poziom ten zgodnie ze sprawozdaniem Spółki wyniósł 9,10602536997 %.
W związku niespełnieniem przez Skarżącą ustawowego obowiązku z art. 3b ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. za rok 2021 Prezydent nałożył na Spółkę karę pieniężną. Kara została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w obwieszczeniu Ministra Klimatu z dnia 9 września 2020 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2021 (tj. 27621 zł/Mg), i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.
Organ I instancji rozważył zastosowanie art. 189f § 1 k.p.a. jednakże uznał, że brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem Prezydenta epidemia SARS Co V-2 nie miała wpływu na brak osiągnięcia przez Spółkę wymaganego poziomu odzysku. Epidemia i wprowadzane w związku z epidemią przepisy nie zmieniły w żaden sposób wymagań dotyczących poziomów odzysku i recyklingu, które należało uzyskać za dany rok. Ponadto epidemia miała swój początek w 2020 r., a w 2021 r. było już wiadome jak postępować aby minimalizować jej skutki. Spółka jest profesjonalnym podmiotem działającym w branży gospodarowania odpadami od lat, zatem nie można przyjąć, że nie jest w stanie skontrolować przyjmowanych odpadów. To Spółka zawiera umowy ze swoimi kontrahentami i kształtuje warunki tych umów, a umowy te powinny uwzględniać wymogi ustawowe. Spółka powinna tak zorganizować swoje przedsiębiorstwo aby móc spełnić wymogi ustawowe. Nie może przenosić odpowiedzialności za nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku na gminę C. (dalej "Gmina") lub na inne podmioty.
Organ I instancji uznał, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma ze względu na różnicę między poziomem odzysku wymaganym a osiągniętym przez Spółkę. Zaważył, że w 2020 r. wymagany poziom odzysku także nie został osiągnięty przez Spółkę, tj. wyniósł wówczas 34% podczas, gdy zgodnie z przepisami miał wynieść co najmniej 50%. Organ I instancji odstąpił wówczas od nałożenia kary pieniężnej oraz pouczył Spółkę stosownie do art. 189f § 3 k.p.a. Zatem Skarżąca nie zaprzestała naruszenia prawa, gdyż kolejny rok z rzędu nie osiągnęła wymaganego prawem poziomu odzysku. Brak jest też możliwości, aby wymagany poziom odzysku za rok 2021 został przez Spółkę osiągnięty. Naruszenie jest zatem nieusuwalne, zaś przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej nie rozpatruje się winy sprawcy deliktu administracyjnego.
Od powyżej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, domagając się jej zmiany poprzez odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Podniosła, że nie ponosi winy za nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku. Wyjaśniła, że nie jest jedynym podmiotem, który odbiera odpady z terenu nieruchomości niezamieszkałych na terenie Gminy. W konsekwencji nie ma w istocie wpływu na to jakie frakcje odpadów odbiera od właścicieli nieruchomości, a także jaka część odbieranych odpadów może zostać poddana procesom prowadzącym do ich recyklingu. Właściciele nieruchomości mogą bowiem przekazywać odpady tym podmiotom, które im zapłacą za te odpady w formie gotówkowej (punkty skupu) lub w formie innego rodzaju korzyści finansowych (np. poprzez obniżkę ceny nowego sprzętu elektrycznego lub elektronicznego). Trzeba zatem wskazać, że w dużej mierze odbiorowi podlegają faktycznie te odpady, których przydatność do recyklingu jest niska. Skoro frakcji segregowanych odebrano zaledwie 24,6000 Mg, a z odpadów zmieszanych możliwy odzysk to nie więcej niż 1 Mg odpadów, to poziom, jaki był możliwy do uzyskania był daleki od osiągnięcia wymaganego przepisami. To od właścicieli nieruchomości, a nie od Skarżącej, zależy czy istnieje możliwość osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku. Skarżąca nie ma możliwości dokładnego kontrolowania odbieranych odpadów, a także nie ma bezpośredniego wpływu na jakość odbieranych odpadów. Tylko organ posiada instrumenty prawne i organizacyjne umożliwiające mu wyciagnięcie konsekwencji w stosunku do właścicieli nieruchomości, którzy naruszają przepisy u.u.c.p.g. Na poparcie swoich twierdzeń Skarżąca przedłożyła opinię biegłego na potwierdzenie jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości.
Skarżąca podkreśliła, że ani możliwości techniczne ani wymagania prawne nie mają wpływu na nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku oraz, że ma tylko iluzoryczne możliwości swobodnego kształtowania warunków umów z właścicielami nieruchomości. W zakresie odbioru odpadów komunalnych Skarżąca nie posiada możliwości zaproponowania dodatkowych usług, aby uatrakcyjnić swoją ofertę. Jedynym czynnikiem, który może być przekonujący jest cena za wywóz odpadów. Jednakże właściciele nieruchomości niezamieszkałych chcą zapłacić jak najmniej. Z tego też względu nie wchodzi w grę kształtowanie umowy w taki sposób, żeby móc egzekwować od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych braku prawidłowej segregacji poprzez np. kary umowne. Zdaniem Spółki to na Gminie spoczywa obowiązek prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych.
Ponadto Spółka podniosła, że w sprawie znaczenie ma wybuch epidemii koronawirusa i związane z tym konsekwencje, tj. zmiana organizacji pracy u przedsiębiorców (praca zdalna) oraz zaprzestanie wykonywania działalności przez przedsiębiorców.
Końcowo Spółka podkreśliła, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od niej poprzez wykazanie, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Powołała się na zasady wynikające z art. 8 i 10 ustawy Prawo przedsiębiorców. Zdaniem Spółki Organ I instancji był zobowiązany zastosować art. 189 § 1 pkt 1 k.p.a. Gmina uzyskała całość wymaganych prawem poziomów i nie została na nią nałożona administracyjna kara pieniężna przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Organ I instancji nie wykazał w żaden sposób, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Zaniechano również rozważenia czy w sprawie zastosowanie znajdzie art. 189f § 3 k.p.a. Spółka zwróciła także uwagę, że zarówno inne organy administracji jak i Kolegium odstępowały od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w tym pomimo naruszenia przepisów za dwa lata z rzędu. Do odwołania załączyła kserokopie rozstrzygnięć organów administracji publicznej celem poparcia swoich twierdzeń.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z 15 maja 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy szczegółowo omówił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że jeszcze raz przeprowadził postępowanie w zakresie w jakim postępowanie to przeprowadził Organ I instancji. W konsekwencji czego ustalił, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym.
W toku rozpoznawania sprawy Skarżąca nie kwestionowała, iż nie osiągnęła w 2021 r. wymaganego przepisami poziomu recyklingu. Skarżąca nie kwestionowała również danych przyjętych do obliczenia kary, sposobu jej wyliczenia ani jej wysokości. Prezydent prawidłowo i zgodnie ze stanem faktycznym ustalonym w sprawie orzekł o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 5 693,00 zł za nieosiągnięcie w 2021 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. Organ I instancji rozważył zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i prawidłowo uznał, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma oraz, że nie doszło do zaprzestania naruszania prawa przez Skarżącą. Kolegium wskazało na cel regulacji art. 9g u.u.c.p.g. i podkreśliło, że przedsiębiorca działający poza gminnym systemem gospodarowania odpadami jest zobowiązany do osiągnięcia tych samych wskaźników jak gmina. Taka regulacja wynika stąd, że na gminie spoczywa obowiązek osiągania określonych poziomów, natomiast w zakresie określonym w art. 9g u.u.c.p.g. nie jest ona odbiorcą odpadów i nie ona organizuje ich odbiór. Przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia ustawy, a do takiej sytuacji mogłoby doprowadzić skupienie się przy ewentualnym odstąpieniu od wymierzenia kary na fakcie, że Skarżąca nie ma realnych narzędzi do egzekwowania obowiązku segregacji odpadów od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych a jej odpowiedzialność wynika z przyczyn niezależnych. Wszystkie zarzuty odwołania dotyczące w istocie wadliwości uregulowań ustawowych to zarzuty do ustawodawcy, a nie do organu czy sądu. Kolegium podkreśliło także, że Skarżąca nie wykazała, aby podejmowała konkretne działania dające jej możliwość osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów odzysku (np. działania informacyjne, edukacyjne, mobilizujące właścicieli nieruchomości oddających odpady). Skarżąca nie wykazała także, aby zwracała się do Gminy o podjęcie konkretnych i zgodnych z ustawą działań polepszających możliwości osiągnięcia przez Skarżącą wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania odpadów do ponownego użycia.
Pismem z 19 sierpnia 2024 r. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, która miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, tj.
1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na:
- niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy Skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku z art. 9g u.u.c.p.g. oraz czy podjęła działania w celu osiągnięcia poziomu, o którym mowa w ww. przepisie, a także czy podjęcie jakichkolwiek działań dawałoby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podczas gdy organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do ogólnej konstatacji dotyczącej samego faktu nieosiągnięcia poziomów, podczas gdy w istocie problem jest poważniejszy, bowiem wskazuje na niewystarczające działania podejmowane przez samą Gminę, między innymi w zakresie edukacji ekologicznej, przez co mieszkańcy w sposób nieprawidłowy segregują odpady, a w przypadku nawet odpadów segregowanych – są to odpady wytwarzane z produktów, w przypadku których utrudnione jest lub niemożliwe wręcz przeprowadzenie recyklingu odpadów;
- niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że Skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od Skarżącej, podczas gdy Skarżąca podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.u.c.p.g., w szczególności przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne do właściwych instalacji;
- niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od Spółki, w konsekwencji uznaniu, że Spółka powinna osiągnąć poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia na podstawie art. 9g u.u.c.p.g. podczas, gdy kwestią istotną w sprawie pozostaje to jaki poziom uzyskuje się z poszczególnych frakcji odpadów oraz w jakich ilościach poszczególne frakcje odpadów były przekazywane przez właścicieli nieruchomości Spółce, co wprost wpływa na możliwość osiągnięcia tzw. poziomów recyklingu;
- niezastosowaniu przez organy obu instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść Skarżącej, zgodnie z art. 7a k.p.a. i art. 10 oraz art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców;
- pominięciu przez organy obu instancji okoliczności, że podstawy do obliczenia kary zostały oparte na przestarzałych badaniach morfologii dla całego kraju, przeprowadzonych jeszcze w roku 2008;
- nieprawidłowym ustaleniu, ze w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że waga naruszenia prawa przez Skarżącą jest znikoma;
- błędnym nieodstąpieniu od nałożenia kary administracyjnej pomimo braku winy Skarżącej;
- nieprawidłowym ustaleniu, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że Skarżąca spełniła wszelkie przesłanki do zastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od kary administracyjnej;
- błędnym uznaniu, że osiągnięcie wymaganych prawem poziomów przez Gminę w 2021 r. nie ma wpływu na uznanie, że naruszenie prawa przez Skarżącą ma znikomy charakter;
- błędnym uznaniu, że brak uzyskania poziomu przez Spółkę niesie za sobą społeczne niebezpieczeństwo, polegające na obciążeniu Gminy karami pieniężnymi, doprowadzając tym samym do niekorzystnego dla rozwoju Gminy rozdysponowania finansami publicznymi, podczas gdy na Gminę nie została nałożona żadna kara pieniężna, z uwagi na osiągnięcie wymaganych poziomów recyklingu;
- błędnym przyjęciu, że prawidłowym sposobem osiągnięcia wymaganych przepisami prawa poziomów recyklingu przez Gminę jest egzekwowanie od przedsiębiorców osiągnięcia przez siebie tychże poziomów podczas, gdy na gminach spoczywa prawny obowiązek prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, a zaniechania lub niewystarczające działania podjęte przez gminę w ramach realizacji powyższego obowiązku, ostatecznie odnajdują swoje skutki w postaci wysokiego stopnia zanieczyszczenia strumienia odpadów komunalnych;
- błędnym przyjęciu, że różnica w wysokości poziomu osiągniętego przez Skarżącą nie wyczerpuje przesłanki znikomego naruszenia prawa podczas gdy z całą pewnością stanowi to znikome naruszenie;
- błędnym przyjęciu, że fakt nieosiągnięcia poziomów w ubiegłych latach determinuje brak spełnienia przesłanki zaprzestania naruszenia prawa, podczas gdy ubiegłe lata nie mogą mieć wpływu na spełnienie tej przesłanki, gdyż potwierdzają wyłącznie problemy związane z segregacją odpadów na terenie danej gminy;
2) art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez pominięcie słusznego interesu Skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy, oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie;
3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców poprzez dowolne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji tj. brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organów obu instancji poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w pkt 1;
4) art. 189d pkt 1, 2 i 5 w związku z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;
5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, która powinna zostać uchylona, a poprzedzające ją postępowanie umorzone;
6) art. 9g u.u.c.p.g. w związku z art. 14 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. poprzez uznanie, że Skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy;
7) art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g. w związku z art. 14 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. poprzez uznanie, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku z art. 9g u.u.c.p.g. i nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganych poziomów podczas, gdy Skarżąca nie miała wpływu na ich nieosiągnięcie, zatem nałożenie kary było bezpodstawne;
8) art. 189f § 2 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Skarżącą.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane sprawozdania złożonego przez Skarżącą, czy Skarżąca miała możliwość osiągnięcia tych poziomów w roku 2021.
W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżąca podała argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1.
Niedopełnienie przez przedsiębiorcę powyższego obowiązku skutkuje odpowiedzialnością administracyjną w postaci kary pieniężnej (art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g.). Karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g.).
W rozpoznawanej sprawie za bezsporne należy uznać, że Skarżąca w 2021 r. była podmiotem, który na terenie Gminy odbierał odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartych z tymi właścicielami umów. Skarżąca była zatem zobligowana – na podstawie art. 9g ust. 1 u.u.c.p.g. – do osiągnięcia w roku kalendarzowym 2021 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w art. 3b ust. 1, tj. co najmniej 20% wagowo. Nie jest również sporne, że Skarżąca w roku kalendarzowym 2021 r. nie osiągnęła wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Ze złożonego przez nią sprawozdania za rok 2021 r. (po korekcie) wynika bowiem, że poziom ten wyniósł 9,10602536997 %.
Skarżąca zarzuca, że kara pieniężna została na nią nałożona bezpodstawnie. Nie ponosi ona winy za nieosiągnięcie w roku 2021 r. wymaganego poziomu odzysku, gdyż nie miała realnego wpływu na wykonanie tego obowiązku. Odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnej, a zatem organy winny były dokonać oceny możliwości przypisania jej odpowiedzialności biorąc pod uwagę brak jej winy oraz przesłanki wynikające z art. 189d k.p.a. Zdaniem Skarżącej podjęła ona wszelkie możliwe działania w celu zrealizowania w 2021 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. Skarżąca wskazała także, że - z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w sprawie - organy zobligowane były do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. bądź do zastosowania procedury z art. 189f § 2 k.p.a.
Wyjaśnić zatem należy, że istotą deliktu administracyjnego z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g. jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 17 października 2023 r., III OSK 2849/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Odpowiedzialność administracyjna jest zatem następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jest obarczona ryzykiem, które polega m. in. na tym, że jest niezależna od winy przedsiębiorcy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia przez niego obowiązku z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. Przy tym treść obowiązku ustawowego z art. 9g ust. 1 u.u.c.p.g. jest precyzyjna i nie budzi wątpliwości.
W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. organ właściwy nie bada takich okoliczności sprawy jak przyczyny z powodu których przedsiębiorca nie wywiązał się z obowiązku z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g., stopnia jego zawinienia czy sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań. Odpowiedzialność przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. jest jego indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom odzysku został osiągnięty przez gminę.
Wskazać także trzeba, że kara pieniężna z art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g. należy do kategorii kar bezwzględnie określonych i jest - w odniesieniu do deliktów z art. 9x ust. 2 pkt 1 - obliczana w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 ww. ustawy. Wobec tego wymierzona Skarżącej administracyjna kara pieniężna nie podlega miarkowaniu w zależności od okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Takim przepisem odrębnym jest art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g., który ściśle określa sposób wyliczenia kary, nie pozostawiając w tym względzie organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego, wobec czego na wymiar kary nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym unormowaniu.
Następnie należy wskazać, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g. ma charakter związany. Oznacza to, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9g pkt 1 w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. organ co do zasady zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w tym przepisie. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne możliwe jest, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.) bądź w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 189f k.p.a. Przy czym należy podkreślić, że przepisy art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a. nie zmieniają charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą i przyczynami naruszenia. Przepis art. 189e k.p.a. wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Siła wyższa nie uchyla zatem bezprawności czynu, lecz wyłącza odpowiedzialność za działanie niezgodne z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2018 r., VI SA/Wa 721/18, opubl. w CBOSA). Zaś przepis art. 189f k.p.a. odnosi się do instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania nie eliminuje deliktu, a jedynie uchyla jego karalność.
W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła siła wyższa wyłączająca możliwość wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej. Brak było podstaw do przyjęcia by stan epidemii Covid-19 stanowił w stanie faktycznym sprawy okoliczność uzasadniającą niewywiązanie się przez Skarżącą z ustawowego obowiązku. Takich okoliczności, jak słusznie zauważył Organ odwoławczy, Skarżąca nie wykazała, odwołując się jedynie do ogólnych utrudnień związanych z ogłoszeniem epidemii.
Sąd podziela także stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenia prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).
Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie pozwala na zakwalifikowanie naruszenia prawa jako znikomego. Nie pozwala na to ocena dobra prawnego jakie zostało naruszone. Chronionym dobrem jest dobro wspólne jakim jest środowisko, a celem regulacji art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na elementy przyrodnicze poprzez wprowadzenie określonych limitów recyklingu. Waga naruszenia prawa jest oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celu, jakim jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. Skarżąca powinna w 2021 r. osiągnąć co najmniej 20% poziom odzysku, a osiągnęła 9,1 %. Jeśli egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska - to nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu w takim stopniu, jaki ma miejsce w sprawie, nie może się jawić jako znikome.
Zasadności zastosowania art. 189f §1 pkt 1 k.p.a. przeczy akcentowany przez Organ I instancji i niekwestionowany przez Skarżącą fakt, że popełniła ona delikt polegający na niedochowaniu wymogu wynikającego z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. także w roku poprzednim (2020 r.). Naruszenie tego samego obowiązku w 2021 r. stanowi dla Skarżącej okoliczność obciążającą. Powtarzalność naruszeń obowiązków wynikających z przepisów prawa nie pozwala na uznanie, że waga naruszenia jest znikoma.
Fakt, że wynik osiągnięty przez Skarżącą nie przełożył się w sposób negatywny na wynik Gminy, która osiągnęła wymagany poziom odzysku, także nie może świadczyć o znikomej wadze naruszenia, którego dopuściła się Skarżąca. Sytuacja osiągnięcia określonych poziomów recyklingu przez gminę nie może prowadzić do różnicowania sytuacji przedsiębiorców z perspektywy oceny wagi naruszenia prawa, bowiem byłoby to nieracjonalne i dyskryminacyjne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 maja 2024 r., II SA/Gd 51/24, opubl. w CBOSA).
Ponadto należy wskazać, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia przepisów u.u.c.p.g. Skoro w art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. został na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne nałożony obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku to podmiot, który zajmuje się tego rodzaju działalnością, chcąc uniknąć kary, powinien w taki sposób zorganizować swoją działalność, aby z tego obowiązku się wywiązać. Odnoszenie się przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej do charakteru tego obowiązku jako niemożliwego do wykonania lub takiego, którego niewykonanie nie niesie społecznego niebezpieczeństwa ani nie wyrządza szkody, stanowiłoby obejście prawa. Uznając bowiem, że niezawiniony brak uzyskania wymaganego poziomu odzysku i brak szkody rzeczywistej Gminy jest przypadkiem znikomej wagi, organy odmówiłyby wprost zastosowania art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.u.c.p.g. Słusznie organy podkreśliły, że Skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, a więc podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Z treści skargi, jak również z akt sprawy, nie wynika przy tym by Skarżąca w 2021 r. informowała Gminę o niedopełnieniu przez właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, do czego obliguje przedsiębiorcę art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g.
Zdaniem Sądu skoro rok 2021 jest okresem zamkniętym, a działalność Skarżącej jest oceniana za konkretny, roczny przedział czasowy, a nie jako ciągłość jej zachowania w okresie dłuższym niż rok, trudno także mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w przypadku ukarania na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g.
Odnośnie zastosowania fakultatywnej procedury z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. to Organ odwoławczy zasadnie uznał, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów. Skarżąca nie ma jakiejkolwiek możliwości usunięcia naruszenia prawa, jakiego dokonała, tj. osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu za 2021 r. Nie sposób także przyjąć, by samo powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, w świetle wagi dobra chronionego (ochrona środowiska) mogło stanowić wystarczającą okoliczność umożliwiającej odstąpienie od nałożenia na nią kary pieniężnej.
W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a uzasadnienia obu decyzji w pełni odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm.), w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby treść art. 9g i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, budziła wątpliwość w zakresie jej interpretacji w odniesieniu do stanu prawnego niniejszej sprawy. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mają znaczenia rozstrzygnięcia zapadłe w innych sprawach w sytuacji, gdy każdą sprawę należy oceniać indywidualnie w zależności od jej stanu faktycznego.
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 1003/20, opubl. w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Wyjaśnić także należy, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., z uwagi na to, że Organ odwoławczy złożył wniosek o zastosowanie tego trybu postępowania, zaś Skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.