II SA/Gl 1215/21

II SA/Gl 1215/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-12-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 242/23 - Wyrok NSA z 2024-09-20
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
par. 1,  par. 3,  par. 2  pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1947
art. 7 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej Cieszyna z dnia 27 sierpnia 2020 r. nr XX/243/20 w przedmiocie opłaty za udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasadza od Rady Miejskiej Cieszyna na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r. A. W., działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej C. NR [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłat za udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych w C.. Domagając się stwierdzenia nieważności tego aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła, że podczas jego podejmowania doszło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 7 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947), dalej powoływana jako ustawa o cmentarzach) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji wprowadzenie opłat z tytułu udostępniania na czas określony miejsc grzebalnych w grobach murowanych, przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok.
W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o cmentarzach, grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, Po upływie tego okresu ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszy okres 20 lat i może być odnowione (ust. 2). Powołane wyżej przepisy nie dotyczą jednak sytuacji, gdy zwłoki chowane są w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby (art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach). Wykładni tego przepisu dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z 3 grudnia 2010 r., I CSK 66/10, w którym stwierdził jednoznacznie, że: "Do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ponownego użycia grobu (art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, (Dz.U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295), a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W tym wypadku zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty." Uchwała Rady Miejskiej nie może zatem przewidywać wobec grobów murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Jedynym ustawowym ograniczeniem dopuszczalności dokonania pochówku w tego rodzaju grobie jest upływ wynikającego z art. 7 ust. 6 ustawy o cmentarzach dwudziestu lat od wydania decyzji o zamknięciu cmentarza.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej statuuje uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Pobieranie zatem innych (aniżeli opłata za pochowanie zwłok, która jest uregulowana w art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych) opłat za usługi i korzystanie z infrastruktury cmentarzy dopuszcza obowiązujące prawo jak również praktyka i orzecznictwo sądowe. Tu organ powołał się między innymi na wyroki: z dnia 10 października 2017 r. II SA/Ol 626/17, z dnia 24 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 294/17, z dnia 20 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 54/16
Zgodnie z art. 7 ust. 1 - 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20 (ust. 1). Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione (ust. 2). Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok (ust. 3). Konsekwencją powyższych przepisów jest fakt, że w odniesieniu do grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, nie jest konieczne zachowanie okresu 20 lat dla pochowania następnych oraz - po upływie lat 20 wnoszenie kolejnej opłaty przewidzianej za pochowanie zwłok.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Wyjaśnić należy, że podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 91 ust. 1 tego aktu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679). Określa ona kolejno: w § 1 stawki brutto rocznych opłat za udostępnienie murowanych miejsc grzebalnych (którymi mają być grobowiec rodzinny, grobowiec urnowy oraz miejsce lub nisza umowa w kolumbarium), oraz w § 3 stawki brutto jednorazowych opłat za przygotowanie murowanych miejsc grzebalnych. W ocenie składu orzekającego treść tej uchwały oraz użyte tam błędnie sformułowania powodują, że budzi ona poważne wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza co do faktycznej możliwości jej zastosowania do innych rodzajów miejsc grzebalnych.
Nie wiadomo przede wszystkim co oznacza określenie "murowane miejsce grzebalne". Takie pojęcie w prawie nie występuje. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków posługuje się pojęciem "powierzchni grzebalnej", na którą składają się miejsca wyznaczone na groby ziemne i murowane oraz miejsca do składania zwłok i szczątków w katakumbach i kolumbariach.
W przepisach prawa powszechnie obowiązującego występuje za to pojęcie grobu murowanego. Zgodnie z § 2 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia jest nim "dół, w którym boki są murowane do poziomu gruntu, do którego składa się trumnę ze zwłokami lub urnę". Jednakże przyjęcie takiego rozumienia omawianego pojęcia spowodowałoby, iż przedmiotową uchwałą została by objęta większość grobów znajdujących się na terenie miasta C. Co prawda Rada Miejska podjęła dnia [...]r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za pochowanie zwłok w grobach ziemnych obowiązujących na cmentarzach komunalnych w C., ale warto zwrócić uwagę, iż jej znaczenie jest marginalne. Grobem ziemnym, w świetle przepisów rozporządzenia z 2008 r. jest dół w ziemi, do którego składa się trumnę ze zwłokami lub urnę i zasypuje ziemią. Taki rodzaj pochówku w chwili obecnej należy do rzadkości.
Organ uchwałodawczy posługuje się w zaskarżonym akcie również pojęciem grobowiec, jak się zdaje utożsamiając go z grobem murowanym przeznaczonym dla większej ilości zwłok. W ocenie Sądu jest to określenie nieprecyzyjne. Grobowcem jest "okazały grób murowany lub z kamienia" (Słownik PWN). W potocznym rozumieniu często jednak jest on utożsamiany z nadbudową znajdującą się nad samym grobem.
Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Nakłada ona określone obowiązki finansowe na osoby opiekujące się grobami zmarłych. Zawarte w niej przepisy powinny być sformułowane w sposób jasny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych. Kontrolowany akt takich wymagań nie spełnia. Nie można w sposób precyzyjny określić przedmiotu uchwały Rady Miejskiej C. Nie wiadomo bowiem, czy odnosi się ona do wspomnianych "grobowców", czy też "grobów murowanych" w rozumieniu przepisów rozporządzenia z 2008 r.
Nie do końca jasne są relacje pomiędzy kontrolowaną uchwałą a art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947). Przepisy te wprowadzają szczególne regulacje odnoszące się do grobów murowanych, w których znajdują się zwłoki więcej niż jednej osoby
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
-----------------------
www.cieszyn.pl | vvww,visitCioszyii.com