II SA/Gl 1212/25

II SA/Gl 1212/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3, ust. 5 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. (K.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 lipca 2025 r. nr IFXIV.7840.3.24.2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem nadanym dnia 18 sierpnia 2025 r. M.K. (dalej: Skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 lipca 2025 r. nr IFXIV.7840.3.24.2025 w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Zaskarżony akt zapadł w następującym stanie faktycznym.
Decyzją nr [...] z dnia 3 czerwca 2025 r. Starosta [...] (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej: Pr. bud.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 kwietnia 2025 r., odmówił obecnie Skarżącemu zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kontenerowego, modułowego magazynu energii elektrycznej "[...]" o łącznej mocy do 14,0 MW (realizowanych w etapach, o mniejszych mocach jednostkowych lub w całości jako jeden obiekt), składającego się z połączonych ze sobą modułów magazynujących energię elektryczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą, do realizacji na działce o nr ewid. [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podał, że planowana inwestycja obejmuje budowę kontenerowego modułowego magazynu energii elektrycznej o łącznej mocy 14,0 MW, składającego się z 14 szt. kontenerowych modułów każdy o mocy do ok. 1 MW i pojemności ok. 2 MWh, dł. 7 m x szer. 3 m x wys. 3,17 m oraz kubaturze ok. 66,57 m3. Zgodnie z § 23 ust. 1 i 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. (opubl. Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]), dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], oznaczonego symbolem 1R ustalono: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze bez prawa lokalizacji zabudowy, 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) drogi wewnętrzne i place manewrowe, na warunkach określonych w § 13 ust. 3 uchwały, b) urządzenia infrastruktury technicznej, c) wody powierzchniowe płynące i stojące, zbiorniki retencyjne; 3) zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, w tym zabudowy związanej z prowadzeniem produkcji rolniczej. Nieruchomość jest niezabudowana i stanowi grunty oznaczone symbolami N, RIIIa, RIIIb, RIVa. Zdaniem organu, inwestycja doprowadzi do zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową, oraz zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania tego terenu z rolnego niezabudowanego - na teren zabudowany, związany z magazynowaniem energii elektrycznej. Ponadto magazynu energii elektrycznej nie można zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024, poz. 1145 z późn. zm., dalej: u.g.n) do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Obiekty wskazane w art. 143 ust. 2 u.g.n. są przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) w art. 2 pkt 13 utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Magazyn energii nie stanowi uzbrojenia terenu, jego podstawowym zadaniem jest bowiem magazynowanie energii elektrycznej, a nie funkcja służebna względem innych urządzeń czy obiektów. Zaznaczył też, że obwiązujący plan miejscowy zakazuje zabudowy kubaturowej, a przedmiotowy magazyn energii jest obiektem kubaturowym, trwale budowanym (posiada fundament), co potwierdza załączona do wniosku dokumentacja. Obiektem kubaturowym są budynki i inne obiekty budowalne, którym można przypisać parametr objętości. Przy tych ustaleniach, organ postanowieniem z dnia 13 maja 2025 r. nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia stwierdzonej niezgodności lokalizacji ww. inwestycji z zapisami § 23 ust. 1 i 2 planu miejscowego. Inwestor w odpowiedzi na postanowienie, pismem z dnia 20 maja 2025 r. podał, że plan miejscowy dopuszcza urządzenia infrastruktury technicznej, a kontenerowy magazyn energii należy uznać za urządzenie infrastruktury technicznej, gdyż pełni funkcję infrastruktury energetycznej. Organ stwierdził, że nieusunięcie ww. niezgodności obligowało organ, na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud., do odmowy zatwierdzenia projektu oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odwołaniu Skarżący podniósł, że organ błędnie dokonał interpretacji zapisów planu miejscowego, który w § 23 dopuszcza urządzenia infrastruktury technicznej, oraz przywołał stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5 maja 2024 r., w którym zwrócono m.in. uwagę, że "infrastruktura techniczna jest szerszym pojęciem niż magazyn energii stanowiący jedynie instalację i mogący być elementem infrastruktury technicznej. W związku z tym, magazyn energii można zakwalifikować jako infrastrukturę techniczną". Podkreślił, że "jeżeli miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego dopuszczają lokalizację infrastruktury technicznej, to tym bardziej powinny dopuszczać lokalizację magazynów energii stanowiących wg definicji jedynie instalację, która może być traktowana jako część infrastruktury technicznej." Wskazał też, iż zgodnie z art. 3 pkt 10ka ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 266 z późn. zm., dalej: Pr. energ.), magazyn energii to instalacja umożliwiająca magazynowanie energii, w tym magazyn energii elektrycznej. Zauważył też, że projekt budowlany poza wymienionymi 14 szt. kontenerowych magazynów energii zawiera 7 szt. stacji transformatorowych, a organ nie kwestionuje stacji transformatorowej jako obiektu kubaturowego. Dodał, że działka nie jest wykorzystywana rolniczo i stanowi nieużytki od kilkudziesięciu lat. Nadto w jej sąsiedztwie znajdują się 3 elektrownie fotowoltaiczne zajmujące obszar około 10,36 ha, które zmieniły zagospodarowanie uprawianych terenów rolnych z niezabudowanych na tereny zabudowane, również oznaczonych w planie miejscowym symbolem 1R. Zdaniem Skarżącego planowana budowa w całości jest elementem infrastruktury technicznej.
Wojewoda Śląski przywołaną na wstępie decyzją z dnia 22 lipca 2025 r. nr IFXIV.7840.3.24.2025, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu sprawy, organ odwoławczy zaznaczył, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację na obszarze oznaczonym symbolem 1R urządzeń infrastruktury technicznej wyłącznie w zakresie przeznaczenia dopuszczalnego, które to pojęcie zostało zdefiniowane w § 5 ust. 1 pkt 4 panu miejscowego – "ustalone planem przeznaczenie określające jedną lub kilka funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wzbogacających lub uzupełniających przeznaczenie podstawowe i mogących z nim harmonijnie współistnieć". Zdaniem Wojewody, niezależnie od kwalifikacji magazynów energii jako infrastruktury technicznej czy zabudowy kubaturowej, planowana inwestycja wykracza poza przeznaczenie dopuszczalne. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (str. 5, 13 oraz rys. nr A.01), przedmiotowa inwestycja obejmuje: budowę kontenerowych stacji transformatorowo-rozdzielczych w obudowie żelbetowej lub metalowej w liczbie 7 sztuk (po 30 m2 każda), budowę modułowych magazynów energii w formie kontenerów stalowych lub żelbetowych w licznie 14 sztuk (po 21 m2 każdy), a ponadto budowę rozdzielni SN, instalację urządzeń sterujących, instalację odcinka kablowej linii 30 kV na terenie działki od transformatorów do rozdzielnicy ZK-SN, instalację kablowych linii nN, okablowania sygnalizacyjnego, monitoringu i zasilania, ogrodzenie z bramami wjazdowymi, system monitoringu i utwardzenie terenu. Ponadto, każdy kontener transformatorowy ma zostać posadowiony poprzez wannę fundamentową i posiadać kubaturę wynoszącą ok. 95,1 m2. Z kolei każdy kontener magazynu energii ma mieć kubaturę ok. 66,57 m3. Całość powierzchni inwestycji wyniesie 1737,11 m2. Wobec takiego rozmiaru inwestycji, nie sposób w ocenie organu odwoławczego przyjąć, że wzbogaca ona lub uzupełnia przeznaczenie podstawowe obszaru 1R oraz że może z nim harmonijnie współistnieć. Ocenił, że przedmiotowy magazyn energii elektrycznej uniemożliwi realizację produkcji rolnej na działkach inwestycyjnych, inwestycja nie wzbogaci przeznaczenia podstawowego, jakim są tereny rolnicze, lecz całkowicie je wykluczy w stosunku do działki inwestycyjnej. Ponadto, zważywszy, że w obrębie jednostki planistycznej 1R obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, w tym zabudowy związanej z prowadzeniem produkcji rolniczej, na jej obszarze nie powstaną obiekty o zapotrzebowaniu na energię elektryczną. Inwestycja nie wzbogaci zatem przeznaczenia podstawowego obszaru 1R, jakim są tereny rolnicze bez prawa lokalizacji zabudowy. Zdaniem Wojewody, nie ma zatem znaczenia, czy inwestycja jest urządzeniem infrastruktury technicznej oraz czy stanowi zabudowę kubaturową. W każdym przypadku jej realizacja na obszarze jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 1R w takich rozmiarach byłaby niedopuszczalna. Końcowo wyjaśnił, w odniesieniu do stanu zagospodarowania obszaru 1R, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonuje analizy urbanistycznej. Decyzja została doręczona w dniu 25 lipca 2025 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze sformułował względem zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zarzuty naruszenia:
1a) art. 7 ust. 1, art. 54 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. przez błędną wykładnię planu miejscowego polegającą na bezzasadnym zakwalifikowaniu planowanego magazynu energii jako zabudowy kubaturowej (niedopuszczalnego w strefie R, zamiast jako urządzenia infrastruktury technicznej dopuszczalnego na terenach 1R, w wyniku czego organ bezpodstawnie uznał inwestycję za niezgodną z planem oraz uznaniu, iż inwestycja nie ma służyć i uzupełniać rozwój rolnictwa,
1b) art. 3 pkt 10ka Pr. energ., art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz art. 3 pkt 3 i 3a Pr. bud. przez błędną kwalifikację magazynu energii jako budynku lub zabudowy o charakterze kubaturowym, podczas gdy z obowiązujących definicji wynika, iż jest to instalacja służąca magazynowaniu energii (a więc element infrastruktury elektroenergetycznej), niebędąca budynkiem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego,
1c) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie delegacji planistycznej i przyjęcie wykładni planu prowadzącej do uniemożliwienia realizacji inwestycji dopuszczonej w planie, przy nieuzasadnionym powoływaniu się na skalę inwestycji jako okoliczność wyłączającą dopuszczalność jej lokalizacji, dokonania rozszerzającej interpretacji ograniczeń planistycznych przez wprowadzenie kryterium wielkości inwestycji, które nie wynika z przepisów planu, co pozostaje w sprzeczności z zasadą zaufania do państwa i stanowionego prawa,
2a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i pominięcie istotnych dowodów i okoliczności, a także dokonanie dowolnej oceny materiałów, nieustalenie w sposób wyczerpujący charakteru planowanego magazynu energii (m.in. nieodniesienie się do definicji legalnych, aktualnego stanowiska organów centralnych i orzecznictwa w zakresie kwalifikacji prawnej magazynów energii), przez co niezgodnie z zasadą bezstronności i obiektywizmu (art. 8 k.p.a.) odmówiono inwestycji statusu dopuszczalnej infrastruktury technicznej, ograniczając się do jednostronnego stanowiska, że jest to niedozwolona zabudowa kubaturowa,
2b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, w szczególności brak logicznego odniesienia się do argumentów strony i do treści planu, brak przekonującego wyjaśnienia, dlaczego magazyn energii nie mieści się w pojęciu infrastruktury technicznej dopuszczonej planem, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu o "niedopuszczalnej zabudowie", co uniemożliwia kontrolę rozstrzygnięcia.
Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz dopuszczenie dowodów: planu miejscowego, definicji ustawowych, wyroków sądów administracyjnych i stanowisk organów państwowych na okoliczność prawidłowej kwalifikacji planowanej inwestycji. W uzasadnieniu skargi Skarżący akcentował, że planowane zamierzenie budowy magazynów energii powinno zostać zakwalifikowane jako infrastruktura techniczna, dopuszczona przez plan miejscowy dla terenów 1R. Zaznaczył, iż skoro urządzenia służące generacji energii (farmy wiatrowe, fotowoltaiczne) kwalifikuje się jako infrastrukturę, to urządzenie służące magazynowaniu energii również powinno być tak traktowane. Ponownie przywołał stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska przedstawione w treści odwołania. Wskazał, że magazyn energii nie powinien być również traktowany jako zabudowa kubaturowa. Definicji tej nie zawiera plan miejscowy, jednak są to obiekty, które kształtują przestrzeń swoją kubaturą, natomiast magazyn energii w systemie kontenerowym nie jest budynkiem użytkowym – to urządzenie techniczne zbliżone charakterem do infrastruktury energetycznej. Podkreślił, że plan nie zawiera zapisu wprost wykluczającego lokalizację magazynów energii. Zdaniem Skarżącego, skoro ustawodawca w art. 143 ust. 2 u.g.n. zalicza do infrastruktury np. budowę przewodów i urządzeń elektrycznych, to nie sposób racjonalnie wykluczyć magazynu energii - będącego elementem infrastruktury elektroenergetycznej - z zakresu tego pojęcia. Zauważył też, że zapisy planu nie uzależniają dopuszczalności infrastruktury technicznej od jej wielkości czy mocy. Planowany magazyn energii spełnia zdaniem Skarżącego wszystkie kryteria uznania go za urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu planu i art. 61 ust 3 u.p.z.p. oraz odpowiada definicjom z ustaw pokrewnych. Wskazał też, że planowana inwestycja uzupełnia produkcje rolną przez możliwość zagospodarowania wytworzonej energii elektrycznej na sąsiednich terenach. Skarżący rozwinął również podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym prawidłowość sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi podał, że nie zakwalifikował przedmiotowej inwestycji ani jako budynku, ani jako zabudowy kubaturowej, nie zakwestionował również możliwości traktowania jej jako urządzenia infrastruktury technicznej. Stwierdził, że wykracza ona poza zakres przeznaczenia dopuszczalnego jednostki planistycznej 1R. Nawet przyjmując, że jest ona urządzeniem infrastruktury technicznej, jej lokalizacja na tym obszarze byłaby niemożliwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, o czym stanowi przepis art. 151 p.p.s.a.
Istotą niniejszej sprawy jest ocena zgodności z prawem zaskarżonej, a opisanej na wstępie, decyzji Wojewody w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr. bud. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę ma precyzyjnie wyznaczone granice faktyczne i prawne, zaś sama decyzja wydawana w sprawie nosi znamiona aktu związanego. Dostrzec jednocześnie należy, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jest zobowiązany do sprawdzenia złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, stosownie do treści art. 35 ust. 1 Pr. bud. W ramach przeprowadzanej weryfikacji sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1 lit. a), zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). W myśl art. 33 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć m.in.: projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w postaci papierowej albo elektronicznej - wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw, lub kopiami tych opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów. Z kolei w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w przywołanym art. 35 ust. 1 Pr. bud., organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Pr. bud.). W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud.).
Organ architektoniczno-budowlany ma zatem obowiązek orzeczenia o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę każdorazowo, gdy projekt budowlany nie jest zgodny z treścią planu miejscowego i innych aktów prawa miejscowego. W okolicznościach kontrolowanej sprawy ocenie organu architektoniczno-budowlanego podlegał projekt "Budowy kontenerowego, modułowego magazynu energii elektrycznej [...] o łącznej mocy do 14,0 MW, składającego się z połączonych ze sobą modułów magazynujących energię elektryczną wraz z infrastrukturą towarzyszącą", zaplanowanej do realizacji na działce o nr ewid. [...]. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął do organu w dniu 7 kwietnia 2025 r. (karta nr 5 akt administracyjnych). Jak wynika z przedłożonej do sprawy dokumentacji projektowej, planowana inwestycja obejmuje: budowę kontenerowych stacji transformatorowo-rozdzielczych w obudowie żelbetowej lub metalowej w liczbie 7 sztuk (mieszcząca jeden transformator o mocy ok. 2 MW), budowę modułowych magazynów energii w formie kontenerów stalowych lub żelbetowych w liczbie 14 sztuk, budowę rozdzielni SN, instalację urządzeń sterujących, instalację odcinka kablowej linii 30 kV na terenie działki od transformatorów do rozdzielnicy ZK-SN, instalację kablowych linii nN, instalację okablowania sygnalizacyjnego, monitoringu i zasilania, ogrodzenie z bramami wjazdowymi, system monitoringu (6 słupów z monitoringiem o wysokości do 4 m) i utwardzenie terenu (Pkt 1.3. Projektu zagospodarowania terenu str. 5, akta administracyjne sprawy). Teren działki i obszar przeznaczony pod inwestycję jest w całości wykorzystywany rolniczo. Posadowienie kontenera z transformatorem odbywa się poprzez wannę fundamentową. Opcjonalnie przewiduje się także 8 szt. słupów podporowych do wymiarach 0,6 m x 0,6 m lub zamiennie 2 ławy fundamentowe pod dłuższymi bokami kontenera. Posadowienie modułowych magazynów energii odbywa się za pośrednictwem ławy fundamentowej, alternatywnym posadowieniem jest wykorzystanie ośmiu słupów fundamentowych. (Pkt 1.2.1. i pkt 1.3.1. Projektu zagospodarowania terenu str. 5, Pkt 2.1. Projektu architektoniczno-budowlanego str. 4). W ramach informacji o powierzchni, wysokości i liczbie kondygnacji wskazano: stacja transformatorowa (7 szt.): wymiary 10 m x 3 m x 3,17 m, kubatura ok. 95,1 m3, powierzchnia zabudowy 30 m2 (powierzchnia łącznie 210 m2) 1 kondygnacja nadziemna, natomiast kontener magazynu energii (14 szt.): wymiary 7 m x 3 m x 3,17 m, kubatura ok. 66,57 m3, powierzchnia zabudowy ok. 21 m2 (powierzchnia łącznie 294 m2), 1 kondygnacja nadziemna (pkt 1.3.1. i pkt 1.3.2. Projektu zagospodarowania terenu str. 13, pkt 2.1. Projektu architektoniczno-budowlanego str. 4). Każdy z 14 sztuk kontenerowych modułów o mocy do 1 MW i pojemności ok. 2 MWh (pkt 2.1. Projektu architektoniczno-budowlanego str. 4).
Działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym położona jest na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w mieście K. w rejonie ulic: [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...]) symbolem 1R – tereny rolnicze (§ 3 ust. 3 pkt 6 lit. e planu miejscowego), co stanowi jej przeznaczenie podstawowe. Pamiętać należy, że Prawo budowlane dopuszcza możliwość zabudowy, jedynie w zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do brzmienia § 23 planu miejscowego, obowiązującego dla przedmiotowej działki, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1R ustala się: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze bez prawa lokalizacji zabudowy; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) drogi wewnętrzne i place manewrowe, na warunkach określonych w § 13 ust. 3 uchwały, b) urządzenia infrastruktury technicznej, c) wody powierzchniowe płynące i stojące, zbiorniki retencyjne; 3) zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, w tym zabudowy związanej z prowadzeniem produkcji rolniczej. Z kolei zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 tego planu, przez przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć ustalone planem przeznaczenie określające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, która winna dominować w granicach terenu i której są podporządkowane inne sposoby użytkowania określone jako dopuszczalne (pkt 3), natomiast przez przeznaczenie dopuszczalne terenu – należy rozumieć ustalone planem przeznaczenie określające jedną lub kilka funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wzbogacających lub uzupełniających przeznaczenie podstawowe i mogących z nim harmonijnie współistnieć (pkt 4).
Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest prawidłowe odczytanie definicji legalnych zawartych w samym akcie prawa miejscowego.
Dostrzec należy, że z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika hierarchia i relacja pomiędzy przeznaczeniem podstawowym a przeznaczeniem dopuszczalnym. Funkcja dopuszczalna, ma charakter służebny i akcesoryjny wobec funkcji podstawowej. Nie może ona istnieć w oderwaniu od niej i w sposób samodzielny kształtować charakteru zagospodarowania działki (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 118/23). Jak określił lokalny ustawodawca, dla danego terenu przeznaczenie podstawowe określające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu powinno "dominować" w jego granicach, natomiast inne sposoby użytkowania określone jako dopuszczalne, dominującemu przeznaczeniu terenu powinny być jedynie "podporządkowane".
Należy mieć na względzie, że jeżeli jednym z podstawowych ogólnych założeń planistycznych było rozróżnienie, w omawianej Uchwale Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r., przeznaczenia podstawowego terenu i przeznaczenia dopuszczalnego, a zapisy planu miejscowego przewidują, że przeznaczenie podstawowe ma dominować, pozostałe zaś sposoby użytkowania określone jako dopuszczalne powinny być przeznaczeniu podstawowemu podporządkowane, to nie do pogodzenia z takim założeniem jest uznanie za zgodne z zapisami planu miejscowego rozwiązania, umożliwiającego realizację na działce inwestycyjnej - przeznaczenia dopuszczalnego, które w istocie na tym terenie ma mieć pierwszorzędną rolę. Powyższe pozostaje w sprzeczności z wynikającym z zapisów planu miejscowego założeń ogólnych tego planu. Tym bardziej, że jak zauważa się w orzecznictwie, realizacja inwestycji w zakresie budowy magazynów energii prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji upraw rolnych na funkcję przemysłową lub magazynową (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 906/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1999/23). Ta okoliczność też wyklucza kwalifikowanie planowanej inwestycji jako "podporządkowanej" funkcji podstawowej tego terenu. Słuszne jest również spostrzeżenie organu odwoławczego, że planowane zamierzenie nie może zostać uznane za "wzbogacające lub uzupełniające przeznaczenie podstawowe i mogące z nim harmonijnie współistnieć", jak tego wymaga definicja przeznaczenia dopuszczalnego terenu określona w § 5 ust. 1 pkt 4 planu. W obrębie jednostki planistycznej 1R obowiązuje bowiem zakaz lokalizacji zabudowy kubaturowej, w tym także zabudowy związanej z prowadzeniem produkcji rolniczej, dla której ewentualnie, tego rodzaju inwestycja mogłaby być rozważana jako służebna w stosunku do przeznaczenia podstawowego terenu.
Planowane przedsięwzięcie polegające na realizacji zespołu kontenerowych magazynów energii wraz z niezbędną infrastrukturą i przyłączami, zatem obiektu, służącemu wyłącznie magazynowaniu energii nie pełni jakiejkolwiek funkcji służebnej wobec działki, na które ma być zrealizowana (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 października 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 659/25). Realizacja planowanej inwestycji na terenie rolniczym, przy zdefiniowanych w prawie miejscowym pojęciach przeznaczenia podstawowego oraz przeznaczenia dopuszczalnego, pozostawałaby w sprzeczności z zapisami planu miejscowego - Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Zostałby bowiem niewątpliwie naruszony warunek "dominowania" przeznaczenia podstawowego w granicach terenu objętego wnioskiem, oraz "podporządkowania" przeznaczenia dopuszczalnego. Należy pamiętać, że ustawodawca określając w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co jak podkreśla się w orzecznictwie oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności", a zatem nie można w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo, dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 35/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1399/18).
W tych okolicznościach, w pełni uzasadnione było nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w określonym terminie, w oparciu o art. 35 ust. 3 Pr. bud. zaś w sytuacji, która zaistniała w rozpoznawanej sprawie, tj. niewykonania, w wyznaczonym terminie ww. postanowienia z dnia 13 maja 2025 r., zastosowanie konsekwencji prawnych przewidzianych w art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud. - w postaci odmowy zatwierdzenia projektu.
Z przyczyn wskazanych powyżej, w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego podnoszonych w skardze, nie można bowiem mówić o zastosowaniu w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji błędnej wykładni zapisów planu miejscowego przez zakwalifikowanie inwestycji jako zabudowy kubaturowej (zarzut nr 1a i 1b petitum skargi). Nieuzasadniony pozostawał również zarzut przyjęcia wykładni uniemożliwiającej realizację inwestycji dopuszczonej w planie (zarzut nr 1c petitum skargi). Jak już wyjaśniono, akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, a omawiany plan miejscowy nie przewiduje na terenie oznaczonym symbolem 1R realizacji tego rodzaju zamierzenia w powołaniu na przeznaczenie dopuszczalne. Prawidłowe stało się zatem zastosowanie konsekwencji prawnych określonych w art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud. Analiza sądowoadministracyjna prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów oraz ich oceną. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie (zarzut nr 2a petitum skargi). Natomiast niepełne odniesienie się do wszystkich argumentów odwołania (zarzut nr 2b petitum skargi), nie stanowi w rozpoznawanej sprawie istotnego naruszenia mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.