II SA/Gl 1212/22

II SA/Gl 1212/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Renata Siudyka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1722/23 - Wyrok NSA z 2024-08-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 59 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. S., B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 czerwca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/188/2022/7217/AMak w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 października 2018 r. Burmistrz M. poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i przeprowadzeniu oględzin działki nr 1 przy ul. [...] w M., bowiem z informacji osób mieszkających w jej pobliżu na działce posadowiono hale namiotowe, w celu prowadzenia działalności wykraczającej poza zakres dopuszczalny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia 27 marca 2019 r. Burmistrz M. (dalej: "organ I instancji") uznał, że dokonana zmiana zagospodarowania terenu przedmiotowej działki polega na prowadzeniu działalności gospodarczej w postaci hurtowni alkoholu, napojów oraz zagranicznych artykułów spożywczych, środków czystości, co nie jest zgodne z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej M. Nr [...] z dnia [...] 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Ś1. Nr [...], poz. [...] z dnia [...]), który określa ten teren w § 11 jako: 66MNU - tereny mieszkaniowo-usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy K22D - przeznaczenie terenu - projektowana ulica dojazdowa, oraz w związku z tym nakazał jej właścicielom - R. i B. S., przywrócenie poprzedniego sposobu jej zagospodarowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że teren przedmiotowej działki jest utwardzony i są tam gromadzone transportery o wysokości ok. 9 m. Magazynowane są tam również beczki typu keg, palety oraz butle z gazem. Z tyłu działki, na granicy z posesją K. L., widać zza siatki ogrodzeniowej posadowiony drewniany płot, co wskazuje na podniesienie rzędnej terenu poprzez jego nasypanie pod namiot pełniący funkcje magazynu, za którym parkują samochody.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "SKO") kasacyjną decyzją z dnia 11 października 2019 r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem precyzyjnego wskazania na czym ma polegać doprowadzenie przedmiotowej działki do stanu zgodnego z planem miejscowym.
R. i B. S. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji podnosząc, że w sprawie doszło do naruszenia art. 19 i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 oraz art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ I instancji nie ma kompetencji nakazać przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, a działalność gospodarcza była prowadzona przed jego uchwaleniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1528/19 oddalił sprzeciw. Również wniesiona przez R. i B. S. skarga kasacyjna została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2478/20.
W dalszej kolejności organ I instancji w dniu 19 października 2020 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej działki, z których został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna. W dniu 1 marca 2021 r. został przeprowadzony dowód z przesłuchania strony, a w dniu 29 kwietnia 2021 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania świadków. W dalszej kolejności, organ I instancji poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego i o prawach stron, powołując się na treść art. 10 k.p.a.
Pismem z dnia 31 maja 2021 r. K. L. (dalej: "uczestniczka postępowania"), reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych wydruków ortofotomapy z 1996 r. i 2003 r., na okoliczność wykazania, że we wskazanym okresie na terenie działki nie znajdowały się obiekty ani inne urządzenia związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Dodatkowo, wnioskowała o całkowite zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej na przedmiotowej działce oraz zobowiązanie R. i B. S. do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej prowadzenie działalności gospodarczej za okres od 2014 r. (por. pisma z dnia 7 lipca i 19 października 2021 r.).
W dniu 15 grudnia 2021 r. miały miejsce kolejne oględziny przedmiotowej nieruchomości, z których został sporządzony protokół.
Zawiadomieniem z dnia 24 stycznia 2022 r. organ I instancji poinformował strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o ich prawach.
Decyzją z dnia 14 marca 2022 r., nr [...], organ I instancji uznał, że dokonana zmiana sposobu zagospodarowania działki nr 1 położonej w M., przy ul. [...] była i jest sprzeczna z poprzednio i obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego nakazano jej właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, poprzez usunięcie składowanych tam palet, kegów, transporterów i wszelkich innych przedmiotów.
Pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. R. i B. S. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 35 i art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, art. 9, art. 19, art. 20, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie posiada kompetencji do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki, w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, a działalność gospodarcza była prowadzona przed jego uchwaleniem od lat 90-tych XX wieku. Domagali się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania bądź też uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., nr SKO.UL/41.7/188/2022/7217/AMak, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie: "u.p.z.p.") i art. 1, art. 2, art. 17, art. 18 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 marca 2022 r. W uzasadnieniu podkreśliło, że przeznaczenie działki nr 1 regulował pierwotnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] 2004 r. Przedmiotowa działka znajdowała się na terenach o symbolu planu: 66MNU - tereny mieszkaniowo - usługowe (brutto) o niskiej intensywności zabudowy oraz K22D - ulica dojazdowa. Na terenach o symbolu MNU przewidziane było następujące przeznaczenie podstawowe: adaptowana i projektowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o niskiej intensywności wraz z podstawowymi usługami bytowymi: drobne obiekty handlu, gastronomii i nieuciążliwego rzemiosła oraz inne nieuciążliwe rodzaje działalności gospodarczej nie zaliczane do działalności wytwórczej lub magazynowej. Jednocześnie plan dopuszczał prowadzenie działalności gospodarczej innej niż wymieniono w użytkowaniu podstawowym, jeżeli stanowi ona kontynuację wcześniej prowadzonej działalności gospodarczej, oraz działalność prowadzona jest w sposób, umożliwiający zamknięcie uciążliwości z nią związanych w granicach inwestowanych działek (§ 11 uchwały). Obecnie, przeznaczenie działki reguluje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miasta M., wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] 2021 r. Działka znajduje się na terenach o symbolu planu: 24MNU oraz 17 KDW. Na terenach o symbolu MNU przewidziane jest przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Jednocześnie plan dopuszcza zabudowę usługową usług handlu, budynki gospodarcze i garaże, ogrody przydomowe, dojazdy, dojścia i parkingi naziemne, stanowiska postojowe, rowerowe, ścieżki, drogi, trasy, zieleń, infrastruktura techniczna, budowle inżynierskie związane z zagospodarowaniem i urządzeniem terenu, obiekty architektury, elementy wyposażenia miejskiego. Dopuszcza też realizację usług handlu wyłącznie w budynku z zakresu przeznaczenia podstawowego (por. § 16 uchwały). Z materiałów zgromadzonych przez organ I instancji jednoznacznie wynika, że sposób zagospodarowania działki nr 1 był sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym z 2004 r. oraz jest sprzeczny z podstawowym przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym z 2021 r, Obszerna dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy potwierdza, że przedmiotowy teren jest utwardzony, składowane są na nim transportery z napojami, beczki typu keg i palety z towarem. Plan z 2004 r. dopuszczał co prawda nawet tego rodzaju wykorzystanie działki, o ile stanowiło ono kontynuację wcześniej prowadzonej działalności gospodarczej, oraz działalność prowadzona była w sposób, umożliwiający zamknięcie uciążliwości z nią związanych, w granicach inwestowanych działek. W ocenie SKO, przywołany w treści odwołania art. 35 u.p.z.p. ma zastosowanie do poszczególnych działek, ponadto zakłada że przez wejściem w życie planu miejscowego działka była zagospodarowana w określony sposób. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (np. zdjęcia z Google Earth karta akt: 26) wynika, że jeszcze w 2014 r. działka ta nie była wykorzystywana do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na handlu hurtowym, lecz stanowiła teren zielony. Fakt ten został potwierdzony przez uczestnika postępowania. Wnoszący odwołanie nie zanegowali skutecznie tego ustalenia, wskazując wyłącznie na długotrwałe prowadzenie działalności gospodarczej, bez podania poprzedniego sposobu jej zagospodarowania, względnie innej daty rozpoczęcia składowania na tej działce towarów. Również aktualny sposób użytkowania działki jest sprzeczny z podstawowym i dopuszczalnym przeznaczeniem wskazanym w planie miejscowym z 2021 r. Z § 16 uchwały Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] 2021 r. wynika, że przeznaczeniem podstawowym dla działek znajdujących się na terenie 24 MNU jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Jednocześnie plan dopuszcza zabudowę usługową usług handlu, budynki gospodarcze i garaże, ogrody przydomowe, dojazdy, dojścia i parkingi naziemne, stanowiska postojowe, rowerowe, ścieżki, drogi, trasy, zieleń, infrastruktura techniczna, budowle inżynierskie związane z zagospodarowaniem i urządzeniem terenu, obiekty architektury, elementy wyposażenia miejskiego, a także realizację usług handlu wyłącznie w budynku z zakresu przeznaczenia podstawowego (...). Taka sytuacja nie występuje w omawianej sprawie. Tymczasem, z analizy akt sprawy wynika, że zmiana przeznaczenia terenu działki rozpoczęła się w 2015 r., co potwierdzają dowody zgormadzone w aktach sprawy (w tym wydruki z ortofotomapy). Zatem przeznaczenie terenu wynikające z poprzednio obowiązującego planu miejscowego, jak i obecnie obowiązującego planu miejscowego jest sprzeczne z dokonaną zmianą. Wbrew zarzutom podniesionym w odwołaniu w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 35 u.p.z.p. ponieważ dotyczy sytuacji, w których plan miejscowy zmieniał przeznaczenia terenów w taki sposób, że uniemożliwiał ich wykorzystywanie w sposób dotychczasowy. Tymczasem, z wydruków z ortofotopamy znajdujących się w aktach sprawy wynika, że jeszcze w 2014 r. na przedmiotowej działce nie była prowadzona działalność gospodarcza, gdyż stanowiła ona teren zielony, dlatego w sprawie ma zastosowanie wyłącznie art. 59 u,p.z.p.
W skardze z dnia 20 lipca 2022 r. R. S. i B. S. podnieśli, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 19 i art. 20 k.p.a. w związku z art. 35 i art. 59 u.p.z.p. oraz prawa procesowego, zwłaszcza art. 7-8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z rozporządzeniem w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Zdaniem skarżących, działalność prowadzona na działce jest w celach hurtowej sprzedaży napojów i artykułów spożywczych oraz nie stanowi działalności magazynowej, dlatego organ I instancji nie ma kompetencji by nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu jej użytkowania. Taka sama działalność gospodarcza jest prowadzona od roku 1993 i nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sama treść art. 59 u.p.z.p. stanowi wyraźnie, że upoważnienie prezydenta, burmistrza lub wójta aktualizuje się dopiero w przypadku, gdy dla danej działki brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w przedmiotowej sprawie nigdy nie miało i nie ma miejsca. Z tego powodu, domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Należy przypomnieć, że na podstawie art. 190 p.p.s.a. wykładnia prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wiąże zarówno organy prowadzące postępowanie, które było przedmiotem zaskarżenia, jak również tut. Sąd, bowiem zastosowane w niej przepisy prawa nie uległy zmianie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 366/20).
W ocenie Sądu, organ I instancji oraz SKO wykonały wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2478/20, które dotyczą przedmiotowej działki nr 1, położonej w M. (opisanej szczegółowo na wstępie niniejszego uzasadnienia).
Nie można podzielić wyrażonego w skardze stanowiska, zgodnie z którym organ I instancji nie jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w stosunku do należącej do skarżących działki, objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej M. z dnia [...] 2004 r. nr [...]. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. W przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu przy braku planu miejscowego właściwym instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem jest decyzja wydawana na podstawie art. 59 ust. 3 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., aktualnie t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, tj. zmiany która nie wymaga pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Literalne brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że uprawnienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania, w drodze decyzji, nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 przywołanego artykułu odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego akcentuje się jednak, że dla ustalenia treści normy prawnej wypływającej z przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. koniecznym jest zastosowanie innych metod wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i systemowej. Jeśli się bowiem zważy, że w przypadku samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., a więc w przypadku braku planu miejscowego, właściwy organ administracji dysponuje instrumentem prawnym umożliwiającym doprowadzenie terenu do stanu zgodnego z prawem, tj. decyzją wydawaną na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., to przyjąć trzeba, że także w razie samowolnej zmiany zagospodarowania terenu bez względu na to, czy nastąpiło to na terenie objętym planem miejscowym, czy też nieposiadającym planu, stan zgodności z prawem osiągać należy przy zastosowaniu instytucji przewidzianych art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Przyjęcie sposobu interpretacji przepisu art. 59 ust. 3 w zw. z ust. 2 u.p.z.p. dokonanego jedynie przy zastosowaniu metody wykładni gramatycznej prowadziłoby do uznania, że w przypadku niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu. Żaden inny powszechnie obowiązujący przepis prawa nie określa bowiem kompetencji organu administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Interpretując art. 59 ust. 3 w związku z ust. 2 u.p.z.p. w myśl konstytucyjnych zasad państwa prawnego (art. 2) i równości wobec prawa (art. 31 ust. 1), w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że przepis ten ma również odpowiednie zastosowanie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku dokonanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Nie sposób bowiem założyć, by racjonalnie działający ustawodawca wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, a z drugiej strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym.
Podkreślenia przy tym wymaga, że przedstawione wyżej stanowisko dotyczące odpowiedniego stosowania przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w odniesieniu do zmiany sposobu zagospodarowania terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał w wyrokach NSA z dnia: 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16; 18 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/15; 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08, jak i w spraw ach wniosków o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między organami administracji architektoniczno-budowlanej a organami nadzoru budowlanego (por. postanowienia NSA: z dnia 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II OW 18/19; z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II OW 29/19; z dnia 20 lutego 2020r. sygn. akt II OW 148/19; NSA z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II OW 81/08).
W konsekwencji, najdalej idący zarzut przywołany w skardze nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., IV SA/Wa 663/12, w którym sąd stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" (por. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 15 lutego 2012r. sygn. akt IV SA/Wr 711/11), jak też przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy oraz dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II GSK 118/12).
Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego, związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., jak też prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), oraz prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Powyższe stanowisko dobrze ilustruje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1291/12, w którym sąd stwierdził, że "organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić". Obowiązki te w żaden sposób nie wyłączają wymogu dążenia przez organ administracji do wyjaśnienia prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W sprawach, w których strona nie przedstawiła, jak też organ nie znalazł z urzędu dowodów potwierdzających fakty i zdarzenia, z których strona wywodzi dla siebie określone (z reguły korzystne) skutki prawne organ administracji powinien wezwać do uzupełnienia materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie miało miejsce (por. zawiadomienie z dnia 24 stycznia 2022 r.).
Należy zatem uznać, że "obowiązki organów administracji publicznej w zakresie przeprowadzenia dowodów z urzędu celem odtworzenia prawdy obiektywnej nie sięgają tak daleko, by zwalniały stronę ze współudziału w zebraniu materiału dowodowego" (por. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 273/10 i z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1677/10). W szczególności wówczas, gdy organ administracji publicznej dokonał pewnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie przeprowadzonych dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy, organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1933/08). Jednocześnie organ administracji publicznej ma obowiązek z urzędu "zmierzać do pełnego wyświetlenia stanu faktycznego sprawy w zakresie potrzebnym do jej załatwienia i nie jest pod tym względem związany wnioskami stron" (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 1997, s. 45).
Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zrealizowały wyżej opisane obowiązki w zakresie postępowania wyjaśniającego, zapewniając wszystkim stronom prawo czynnego udziału w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją.
W pierwszej kolejności, zauważyć należy, że pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki, a treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku z praktyki (zob. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r. str. 379 i następne). Nie sposób jest jednak tego pojęcia utożsamiać z pojęciem "przeznaczenie terenu". Oceniając więc, czy w konkretnej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczność zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następczym.
Zgodnie z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że prawidłowe zastosowanie ww. przepisu uzależnione jest od uprzedniego ustalenia:
- kiedy dokonano zmiany sposobu zagospodarowania terenu,
- jakie było w tym czasie przeznaczenie tego terenu wynikające z planu miejscowego,
- czy dokonana zmiana zagospodarowania terenu jest sprzeczna z przepisami ww. planu miejscowego.
W orzecznictwie, przyjmuje się, że zmianą zagospodarowania terenu mogą być takie czynności jak: utwardzenie działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt: II OSK 1179/11); rozpoczęcie jej wykorzystywania jako miejsca parkowania pojazdów mechanicznych służących wykonywaniu działalności gospodarczej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2012 r. sygn. akt: II OSK 1179/11); nagromadzenie hałd ziemi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt: II OSK 49/14); urządzenie na nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt: II SA/Gl 823/16).
Z ustalonych w sprawie okoliczności wynika, że skarżący jako właściciele przedmiotowej działki dokonali sprzecznej z planem miejscowym zmiany zagospodarowania terenu, podnieśli go i zagospodarowali w taki sposób, którego wcześniej w takim kształcie nie było. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że dokonane prace szeroko opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie były tymczasowe, gdyż miały miejsce w roku 2015 i stanowiły zmianę zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.