II SA/Gl 1204/25

II SA/Gl 1204/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art. art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 733
art. 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Bytom na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 lipca 2025 r. nr NPII.4131.1.454.2025 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 lipca 2025 r., nr NPII.4131.1.454.2025, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 z późn. zm. – dalej u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Nr XVIII/163/25 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 czerwca 2025 r., zmieniającej uchwałę Nr XXI/279/19 Rady Miejskiej w Bytomiu w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia (Dz. Urz. Woj. Śląsk. z 2025 r., poz. 4174), w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 733 – dalej: u.c.p.g.).
W uzasadnieniu organ podał m. in., że na mocy § 1 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że w uchwale Nr XXI/279/19 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 25 listopada 2019 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2023 r., poz. 2968 ze zm.), w Załączniku do uchwały, po § 2 dodano § 2a w brzmieniu: "§ 2a. Dopuszcza się selektywne zbieranie popiołu z palenisk domowych u źródła: 1) w przeznaczonych do tego pojemnikach w kolorze czarnym, metalicznym lub szarym, oznakowanych napisem "Popiół"; 2) w pojemnikach, o których mowa w § 5 ust. 3; 3) zgodnie ze zgłoszonym zapotrzebowaniem właściciela nieruchomości, nie rzadziej jednak niż raz w miesiącu." W ocenie organu nadzoru ww. regulacje uchwały należy uznać za naruszające obowiązujący porządek prawny, tj. art. 4 ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. Z brzmienia przepisu ustawy jednoznacznie wynika, że Rada – wprowadzając obowiązek selektywnego zbierania i odbierania dodatkowej frakcji odpadów komunalnych – powinna równocześnie określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów. Brak określenia w przedmiotowej uchwale sposobu pozbywania się popiołu stanowi brak wypełnienia delegacji ustawowej, co z kolei jest bezsprzecznie podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Obowiązek udostępnienia pojemników powinien zostać określony w sposób jasny, klarowny, niewzbudzający wątpliwości. Rada gminy powinna też konkretnie wskazać częstotliwość pozbywania się frakcji odpadów komunalnych tak, aby adresat tej uchwały wiedział, jak często powinien pozbywać się odpadów komunalnych. Nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości zgłaszania zapotrzebowania w określonym terminie na pozbywanie się popiołu z palenisk domowych, wykracza poza zakres delegacji ustawowej i nie stanowi prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej. Zawarte w dodawanym w uchwale zmienianej § 2a pkt 2 Regulaminu odwołanie do całości przepisu § 5 ust. 3 tegoż Regulaminu nie spełnia wymogów określoności prawa. Rada powinna była w dodawanym przepisie odwołać się do § 5 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, w którym to przepisie określona została minimalna pojemność pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Sposób konstruowania przepisów odsyłających określają Zasady techniki prawodawczej stanowiące załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z § 156 ust. 2 Zasad jeżeli odesłanie stosuje się tylko ze względu na potrzebę osiągnięcia skrótowości tekstu, w przepisie odsyłającym jednoznacznie wskazuje się przepis lub przepisy prawne, do których się odsyła. Uchybienie, polegające na niewyczerpaniu upoważnienia ustawowego, należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.
Gmina Bytom, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zaskarżając je w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:
1) art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej: k.p.a.), poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w sprawie oraz nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności brak wzięcia pod uwagę przez organ nadzoru treści całości regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Bytomia, wprowadzonego uchwałą nr XXl/279/19 Rady Miejskiej w Bytomiu;
2) art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w sprawie oraz nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez brak rozpatrzenia i odniesienia się do stanowiska skarżącej z dnia 25 lipca 2025 r.;
3) art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego w sprawie oraz nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez całkowite pominięcie faktu, że ww. uchwała ma charakter zmieniający w stosunku do uchwały nr XXI/279/19 Rady Miejskiej w Bytomiu, co z kolei skutkowało rozpatrzeniem uchwały zmieniającej w oderwaniu od uchwały zmienianej;
4) art. 10 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przed upływem terminu na jego wydanie, czym też organ pozbawił stronę skarżącą możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie;
5) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne, co skutkowało przyjęciem, iż Rada Miejska w Bytomiu nie wyczerpała upoważnienia ustawowego;
6) art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bytomiu w sytuacji, w której nie było do tego podstaw prawnych ani faktycznych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodał, że uchwała Rady Miejskiej w Bytomiu Nr XVIII/163/25 została przekazana Wojewodzie w dniu 26 czerwca 2025 r. Wyjaśnienia Gminy dotyczące podjętej uchwały wpłynęły na skrzynkę podawczą w dniu 25 lipca 2025 r. Rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało w dniu 25 lipca 2025r. (piątek), a więc w 29 dniu od otrzymania uchwały. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w ustawowym terminie. W rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru w sposób dokładny i wyczerpujący wyjaśnił – wbrew twierdzeniom skarżącej – stan faktyczny i prawny istotny dla oceny legalności kwestionowanej uchwały. W wyjaśnieniach Gminy przesłanych w związku ze wszczęciem postępowania nadzorczego skarżąca nie przytoczyła żadnych nowych faktów czy okoliczności, mogących mieć wpływ na zmianę stanowiska organu nadzoru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym.
Skarga nie jest zasadna, choć Sąd dostrzega także inne argumenty przemawiające za wadliwością uchwały Rady Miejskiej.
Podstawę prawną zakwestionowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym czynności nadzorczej stanowił przepis art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90." Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione, w szczególności zostało ono wydane w terminie. Nadto skarga została poparta uchwałą o jej wniesieniu, w rozumieniu art. 98 ust. 3 u.s.g.
Powinnością Sądu było zatem ustalenie czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność kontrolowanej uchwały.
W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia."
Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).
Zakres działania i zadania należące do właściwości organów gminy wyznaczają co do zasady przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie szczegółowe uregulowania dotyczące kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego mogą wynikać również z przepisów innych ustaw, jednakże regulacje wskazanej ustawy, z uwagi na to, że zawierają przepisy ustrojowe, stanowią podstawę prawną określenia granic aktywności tych organów.
W świetle art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; regulamin jest aktem prawa miejscowego.
Rada gminy może w regulaminie wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów (art. 4 ust. 2a pkt 1 u.c.p.g.).
Przede wszystkim wprowadzony uchwałą Nr XVIII/163/25 do uchwały zmienianej § 2a wskazuje, że "Dopuszcza się selektywne zbieranie popiołu z palenisk domowych u źródła (...)". Zatem formalnie wprowadza jedynie taką "możliwość", podczas gdy art. 4 ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. mówi o "obowiązku" ("Rada gminy może w regulaminie wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione [...]). Czym innym jest "dopuszczenie", a czym innym "obowiązek". Zapis aktu uchwałodawczego wprowadza stan niepewności u adresatów normy, w jaki sposób mieliby go w praktyce realizować i czy ponosiliby ewentualne konsekwencje niestosowania ww. regulacji.
Jest to o tyle istotne, że zmieniana uchwała Nr XXI/279/19 posługuje się w innych miejscach także terminem prawnym "obowiązek" (np. § 2 ust. 3 i 5 Załącznika). Przy tym tzw. zakaz wykładni synonimicznej wskazuje, że różnym zwrotom w obrębie jednego aktu prawnego (tu w brzmieniu po zmianach) nie należy nadawać tego samego znaczenia.
Jednocześnie owo "dopuszczenie" zostało obwarowane w § 1 uchwały zmieniającej zapisem "nie rzadziej jednak niż raz w miesiącu". Takie uregulowanie w powyższym kontekście nie daje pewności, czy należy przynajmniej raz w miesiącu realizować ów "obowiązek", czy też, że przynajmniej raz w miesiącu będzie "możliwość" pozbywania się tego rodzaju odpadów (ewentualnie częściej po dokonaniu zgłoszenia).
Do istotnych naruszeń prawa niewątpliwe należy zaliczyć tego rodzaju uchybienia, które prowadzą do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). W ramach tej kategorii mieszczą się m. in. uchybienia polegające na naruszeniu konstytucyjnego wymogu dostatecznej określoności przepisów prawa miejscowego (art. 2 w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) oraz uchybienia polegające na przyjęciu w akcie prawa miejscowego nakazów lub zakazów naruszających postanowienia ustaw, w tym ustaw regulujących problematykę związaną z tymi zakazami lub nakazami (np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., II OSK 2818/20).
Mniej istotnym uchybieniem organu uchwałodawczego jest powołanie w podstawie prawnej zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały w sposób ogólny art. 4 u.c.p.g., podczas gdy przepis tej składa się z kilku ustępów i punktów, w tym niemających odzwierciedlenia w ww. uchwale. Także odesłanie do § 5 ust. 3 (zawarte nowowprowadzanym § 2a pkt 2) powinno być bardziej precyzyjne, skoro § 5 ust. 3 uchwały zmienianej składa się dalszych jednostek redakcyjnych.
W skardze zarzucono szereg naruszeń przepisów k.p.a. Wprawdzie zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., nie oznacza to jednak, że znajdują one w tym postępowaniu zastosowanie wprost i bezpośrednio. W sprawach nadzoru nad działalnością gminną przepisy k.p.a. mają ograniczone zastosowanie, a więc tylko dopełniające już istniejącą w ustawie o samorządzie gminnym regulację czynności postępowania organów właściwych w sprawie. Zwłaszcza art. 91 ust. 3 u.s.g. jest przepisem szczególnym dotyczącym uzasadniania rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto, w postępowaniu nadzorczym nie będzie miała bezpośredniego zastosowania zasada wyrażona w art. 7 k.p.a., bowiem postępowanie to nie polega na rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, lecz na kontroli przez organ nadzorczy aktu (uchwały lub zarządzenia) wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej (np. wyrok NSA z dnia 30 marca 2021 r., II GSK 144/21).
Strona skarżąca nie wykazała, by argumenty, które prezentowała i prezentuje, mogły wpłynąć na zmianę stanowiska Wojewody przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, nawet gdyby jej zapewniono udział, jakiego oczekiwała. Przede wszystkim chodziło tu o ocenę kwestii prawnych (wykładnię przepisów) a nie o kompletność postępowania dowodowego i ocenę zebranych dowodów.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.