II SA/Gl 1196/21

II SA/Gl 1196/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Renata Siudyka /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...].
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 11 maja 2021 r. H. S. (zwana dalej "stroną" lub "skarżącą") zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem L. S., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku załączono orzeczenie z dnia [...] r. stwierdzające u syna skarżącej znaczny stopnień niepełnosprawności
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako powód odmowy organ wskazał na to, że strona posiada ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i jednocześnie nie złożyła wniosku o rezygnację bądź zawieszenie prawa do emerytury. Organ wskazał przy tym, że pismem z dnia 24 maja 2021 r. skarżącą poinformowano o możliwości wyboru jednego ze świadczeń tj. pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. Zaakcentowała, że jest gotowa zrzec się prawa do emerytury w momencie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Odwołanie nie przyniosło jednak zamierzonego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiące podstawę prawną decyzji.
Kolegium wskazało, że organ I instancji przed wydaniem decyzji informował stronę o tym, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe dopiero po złożeniu przez nią wniosku do ZUS o zawieszenie wypłaty emerytury oraz po przedłożeniu stosownego potwierdzenia tej okoliczności. Jednak pomimo otrzymania tej informacji strona nie wystąpiła o zawieszenie emerytury i nadal ją pobiera, co musiało skutkować odmową przyznania wnioskowanego świadczenia.
Kolegium zaakcentowało również, że nie deprecjonuje prawa strony do otrzymania w przyszłości świadczenia pielęgnacyjnego, z tym, że składając ewentualnie kolejny wniosek powinna ona skorelować swoje działania związane ze złożeniem w ZUS wniosku o zawieszenie wypłaty emerytury z działaniami MOPR w B., tak aby ten organ mógł zapewnić płynne przejście z wypłaty emerytury na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego.
Strona wniosła skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości. Zaakcentowała gotowość zrzeczenia się prawa do emerytury. Jednocześnie wyraziła obawę przed utratą środków do życia, wskazując, że ze względu na tą właśnie obawę zrzeknie się prawa do emerytury dopiero wtedy, gdy zostanie wydana pozytywna decyzja odnośnie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Skarżąca obecna na rozprawie w dniu 30 listopada 2021 r. podtrzymała skargę. Zaakcentowała, że nie otrzymała od organu jednoznacznej odpowiedzi, czy po zawieszeniu emerytury zostanie jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się uzasadniona, a decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogły. Decyzje te zostały bowiem wydane z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżąca posiada prawo do emerytury. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Jednocześnie w kontekście przytoczonego powyżej przepisu należy zaakcentować, że problem jego wykładni był wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Stanowiska w tym zakresie nie były jednolite, przy czym można w tym zakresie stwierdzić ukształtowanie się co najmniej kilku linii orzeczniczych.
Pierwsza linia orzecznicza wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15.
Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie świadczenie to było waloryzowane, co skutkowało tym, że obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno, zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem znaczenie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.
Wobec powyższego stwierdzić można ukształtowanie się nowej linii orzeczniczej, wskazującej na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać wypada wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. II SA/Go 833/18 , w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z 12 września 2019 sygn. III SA/Gd 472/19. Ta linia orzecznicza znalazła także wyraz w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą nie podziela jednak przedstawionego powyżej stanowiska. Natomiast akceptuje i przyjmuje za własne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 764/20 i z 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1983/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto). Podkreślono, że takie rozwiązanie pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa bowiem kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zwłaszcza, że spowodowałoby to dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozwiązaniem problemu jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Emerytura jest prawem niezbywalnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Istotne jest przy tym, żeby informacja o spełnieniu przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była przekazana w taki sposób, aby u jej adresata nie było wątpliwości, że wraz z zawieszeniem prawa do emerytury zostanie niezwłocznie wydana decyzja przyznająca wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Zaakcentować należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie Kolegium wskazało, że organ I instancji przed wydaniem decyzji odmownej informował stronę o tym, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie możliwe dopiero po złożeniu przez nią wniosku o zawieszenie emerytury. Jednak strona nie wystąpiła z wnioskiem do ZUS i nadal pobiera emeryturę, co musiała skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednak Kolegium nie zwróciło uwagi, że oczekiwanie skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przed zawieszeniem prawa do emerytury stanowi wyłącznie wyraz obaw o pozostanie bez środków do życia w sytuacji, w której po zawieszeniu emerytury okaże się, że organy wydadzą decyzję odmowną lub będą zwlekały z wydaniem pozytywnej dla strony decyzji. W ocenie Sądu obawa ta w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego była uzasadniona zważywszy na brak jednoznacznego zapewnienia, że po zawieszeniu prawa do emerytury skarżącej zostanie przyznane wnioskowane świadczenie przy jednoczesnym zachowaniu ciągłości świadczeń. Nie wystarczy w tym zakresie jedynie wskazanie na możliwość wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Strona zawieszając prawo do emerytury powinna mieć pewność, że wnioskowane świadczenie otrzyma i to niezwłocznie po zawieszeniu, tak aby zachowana była ciągłość świadczeń. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy o takie jednoznaczne zapewnienie skarżącej organy nie zadbały w wystarczającym zakresie. W znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 24 maja 2021 r. (karta 9) skierowanym przez organ I instancji do skarżącej brak jest jednoznacznego zapewnienia, że wobec spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do przyznania wnioskowanego świadczenia zostanie ono przyznane niezwłocznie po zawieszeniu prawa do emerytury, a ciągłość świadczeń zostanie zachowana. Takiego zapewnienia brak także w wezwaniu z tej samej daty (karta 10). Co więcej, w wezwaniu tym organ informuje, iż "decyzja rozstrzygająca o przyznaniu lub odmowie prawa do świadczeń rodzinnych, zostanie wydana niezwłocznie po ustaleniu sytuacji rodzinnej". Tym samym skarżącej przekazano informację, że jej wniosek może zostać uwzględniony bądź może zostać załatwiony odmownie. W świetle tej informacji w istocie nie ma pewności co do tego, jaka decyzja zostanie podjęta przez organ I instancji po zawieszeniu przez skarżącą prawa do emerytury. Ponadto z akt sprawy wynika, że nic w tym zakresie nie zmieniło się także w toku postępowania odwoławczego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu. Organ I instancji dołoży starań, aby skarżącą zapewnić w przystępny dla niej sposób o tym, że po zawieszeniu prawa do emerytury niezwłocznie wydana zostanie decyzja o przyznaniu wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym działania organu powinny zostać zorganizowane w taki sposób, aby skarżąca nawet przez najkrótszy czas nie została pozbawiona świadczeń, o czym skarżącą należy również w przystępny dla niej sposób zapewnić.
Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).