II SA/Gl 119/19

II SA/Gl 119/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/
Szczepan Prax
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
II OSK 3414/19 - Wyrok NSA z 2022-11-15
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 50 ust. 1 pkt 1 art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Szczepan Prax, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm.) nakazał skarżącej Gminie D.- właścicielowi lokalu użytkowego "A.", doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez odłączenie instalacji wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej i grzewczej w tym lokalu użytkowym, zlokalizowanym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w D. (działka nr 1 km. [...]) od przewodów wentylacyjnych będących częścią wspólną budynku.
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] r. inspektorzy organu przeprowadzili kontrolę w przedmiotowej sprawie, podczas której ustalono, że lokal użytkowy był użytkowany, wybudowana jest instalacja wentylacji mechanicznej, która w czasie kontroli była częściowo wyłączona w zakresie nawiewu na poziomie parteru. Na poziomie parteru zaślepione są kratki wyciągowe. Przedstawiciele PINB w czasie kontroli nie mieli możliwości wejścia na dach celem sprawdzenia stanu technicznego zamontowanych wentylatorów na kominach (...). W lokalu mieszkalnym nr [...] przedstawiciele PINB nie stwierdzili występowania pleśni na ścianie, w której przebiegają przewody wentylacji mechanicznej w/w lokalu użytkowego natomiast stwierdzili ślady siatki pęknięć tynku ściany, przez którą przebiegają w/w przewody (...). T. B. (przedstawiciel Gminy D.) oświadczył, że w/w instalacja wentylacji mechanicznej została wybudowana w 2003 roku przez ówczesnego użytkownika przedmiotowego lokalu użytkowego, nie posiadał wiedzy czy w/w instalacja została wybudowana na podstawie stosownego pozwolenia na budowę. (...) Działalność w w/w lokalu prowadzona jest 7 dni w tygodniu od godziny 6.00 do 18.00, natomiast wentylacja mechaniczna pracuje od godziny 8.00 do 18.00.
Podczas przedmiotowych czynności kontrolnych przedłożono między innymi projekt budowlany wentylacji mechanicznej "B.", sporządzony w [...] roku przez H. K. i L. D. (projekt niezatwierdzony przez właściwy organ, brak kopii uprawnień i zaświadczenia o przynależność do właściwej izby samorządu zawodowego jego autorów) oraz projekt budowlany zmniejszenia poziomu hałasu i zmiany funkcjonowania wentylacji mechanicznej w lokalu sporządzony w [...] roku przez M. S. (projekt niezatwierdzony przez właściwy organ, sporządzony przez osobę nieuprawnioną tj. zgodnie z załączoną kopią uprawnień autor ww. projektu nie posiada uprawnień w specjalności wentylacyjnej).
Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. pismem z dnia [...] r., znak [...] poinformował organ, iż nie odnaleziono zgłoszenia robót budowlanych lub pozwolenia na budowę przedmiotowej instalacji do roku [...] włącznie.
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB nałożył na skarżącą Gminę obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego samowolnie wybudowanej instalacji wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej i grzewczej w przedmiotowym lokalu użytkowym w terminie do [...] r.
W dniu [...] r. wpłynęła żądana ocena sporządzona przez S. C. we wrześniu [...] roku. Z treści opracowania wynikało, że przedmiotowa instalacja nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690), normie [...] oraz Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. nr 129, poz. 844). Ponadto przedmiotowa ocena techniczna przedstawia dwa alternatywne sposoby doprowadzenia instalacji w przedmiotowym lokalu do stanu zgodnego z prawem (wymiana wentylatorów na nowe typu "silent" lub ich likwidacja i wprowadzenie w układ wentylatorów kanałowych i wyciągowych montowanych przed wlotami do kanałów wentylacyjnych trzonów kominowych budynku). Przedstawiciel Gminy w dniu [...] r. oświadczył, iż istniejące wentylatory dachowe zostaną zlikwidowane i zostaną zamontowane wentylatory przed wlotami do kanałów wentylacyjnych, na tę okoliczność zostanie opracowany nowy projekt budowlany w terminie do [...] r.
W związku z powyższym w ramach prowadzonego postępowania zgromadzono między innymi niżej wymienione dokumenty:
1) uzupełnienie ww. oceny stanu technicznego o projekt budowlany, opracowane przez S. C. w [...] r.;
2) orzeczenie o stanie technicznym kanałów wentylacyjnych będące częścią ww. oceny stanu technicznego uzupełnionej o projekt budowlany, opracowane przez S. C. i M. S. w [...] roku;
3) opinia nr [...] z dnia [...] r. mistrza kominiarskiego P. B., z której wynika, że przewód wentylacyjny w kuchni "A." jest nieszczelny na całej długości, ponadto w sąsiadujących przewodach usunąć należy przewody elektryczne;
4) opinia nr [...] z dnia [...] r. mistrza kominiarskiego P. B., stanowiąca uzupełnienie opinii nr [...].
W dniu [...] r. została przeprowadzona rozprawa w przedmiotowej sprawie, w czasie której T. C. (pełnomocnik Zarządu Wspólnoty) zwrócił się o przeprowadzenie wizji lokalnej z uwagi na rozbieżności między opiniami technicznymi nr [...] z dnia [...]r., nr [...] z dnia [...] r. oraz dokumentacją techniczną budynku w zakresie różnej ilości przewodów kominowych. Wezwane w charakterze świadka A. P. i I. D. wskazały na nadmierny hałas przy pracy wentylatora oraz pojawiające się wykwity na ścianie, w której znajdują się przewody wentylacyjne. Obecny na rozprawie mistrz kominiarski podtrzymał sporządzone przez siebie opinie.
Inspektorzy PINB w dniu [...] r. przeprowadzili czynności kontrolne w przedmiotowej sprawie. Z protokołu tychże czynności wynika, iż nie mogli przeprowadzić kontroli sprawdzenia ile przewodów kominowych znajduje się w użytkowaniu lokalu użytkowego "A" ponieważ z przewodów kominowych nie można było zdemontować wentylatorów wyciągowych zamontowanych ponad połacią dachową. PINB nie stwierdził niezbitych dowodów na podstawie których mógłby stwierdzić negatywny wpływ wentylacji mechanicznej "A" na stan techniczny ścian w których prowadzone są przewody wentylacyjne. (...). W protokole ponadto odnotowano, iż w dniu [...] r. przeprowadzono kontrolę na dachu budynku, gdzie został zdemontowany wentylator mechaniczny z przewodu kominowego. Po zdjęciu wentylatora okazało się, że komin posiada 3 przewody uszczelnione wkładem alufol. Ww. wentylacja obsługuje trzy przewody kominowe, a powinna obsługiwać jeden środkowy spalinowy.
W dniu [...] r, do organu wpłynęło zalecenie nr [...] z dnia [...] r. oraz uzupełnienie z dnia [...] r. sporządzone przez mistrza kominiarskiego P. B.
Decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, nałożył na Gminę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego tj. wymienić wentylatory dachowe na nowe, zgodnie z projektem firmy "C." w wykonaniu Silent oraz oczyścić piony kanałów na pełnej wysokości we wszystkich przewodach użytkowanych przez "A."; zamontować okap kuchenny z łapaczem tłuszczu w pomieszczeniu kuchni "A.", odtworzyć kratki wentylacji wywiewnej w sufitach pomieszczeń konsumpcyjnych, naprawić poprzez wymianę lub spawanie z uszczelnieniem, nagrzewnice ciepła centrali grzewczo-wentylacyjnej wentylacji nawiewnej pomieszczeń parteru, przeprowadzić kompleksową konserwację (czyszczenie i dezynfekcja) kanałów wentylacji nawiewno- wywiewnej wraz z wymianą filtrów, prawidłowo wykonać podłączenia central grzewczo- wentylacyjnych do instalacji c.o., każde podłączenie oddzielnie, zgodnie z projektem firmy "C."; wykonać dokumentację powykonawczą wentylacji mechanicznej, dokonać odbioru technicznego oraz opracować instrukcję obsługi i konserwacji, uszczelnić przewód wentylacyjny "A." wkładem kwasoodpornym Ø 160; uszczelnić przewód wentylacji mechanicznej z kuchni wkładem kwasoodpornym Ø 160, w terminie do [...] r.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku wydał decyzję z dnia [...] r., znak [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojej decyzji ŚWINB w Katowicach wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy tutejszy organ winien wyjaśnić kwestię zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu użytkowego oraz zwrócić się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z zapytaniem o informację o sposobie zakończenia postępowania prowadzonego w związku z przekroczeniem norm hałasu w jednym z mieszkań.
W trakcie prowadzenia ponownego postępowania w przedmiotowej sprawie organ I instancji na podstawie dokonanych ustaleń uznał, że w rozpatrywanym przypadku nie nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego na lokal gastronomiczny. Ponadto PINB ustalił, że dźwig towarowy (winda) został wyłączony trwale z użytkowania i jego dalsza eksploatacja jest niemożliwa - ww. dźwig w dniu [...] r. został odłączony.
W wyniku ponownego postępowania organ I instancji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, którą nałożył na Gminę ponownie obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego (jak poprzednio).
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w wyniku rozpatrzenia odwołania Gminy wydał decyzję z dnia [...] r., znak [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji ŚWINB wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien ponownie wyjaśnić kwestię zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu użytkowego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że część obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją nie znajduje podstawy prawnej w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb, jest nieostra i niewykonalna.
Kolejną decyzją z dnia [...] r. organ I instancji orzekł zatem o nakazie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Organ wyjaśnił, że w trakcie prowadzenia ponownego postępowania w przedmiotowej sprawie Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku w dniu [...] r. przedłożył opracowanie pn. Ekspertyza techniczna dotycząca instalacji wentylacji i kanalizacji, lokalu gastronomicznego z dnia [...] r., opracowaną przez L. P. (posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych bez ograniczeń). Z ww. opracowania wynika, że przedmiotowa instalacja wentylacji lokalu gastronomicznego nie spełnia podstawowych wymagań określonych wprost przez rozporządzenie wykonawcze Prawa budowlanego tj. warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. "Pomieszczenia tego typu wymagają specjalistycznej instalacji zapewniającej bezpieczeństwo i komfort użytkownikom lokalu, pracownikom i lokatorom mieszkającym powyżej lokalu. (...). Ze względu na fakt legalizacji samowoli związanej z wykonaniem tej instalacji bez pozwolenia na budowę konieczne jest doprowadzenie jej do stanu spełniającego aktualne przepisy prawa. Zgodnie z tymi przepisami należy w pierwszej kolejności, bezwzględnie zabudować nowy kanał wentylacji technologicznej usuwającej powietrze z okapu ponad dach budynku, dokonać naprawy i właściwej konserwacji central wentylacyjnych nawiewnych, a w przypadku pomieszczeń konsumpcyjnych należy zastosować nowy układ wentylacyjny z wykorzystaniem urządzenia z odzyskiem ciepła. Brak sprawnego nawiewu powietrza do kuchni, a szczególnie właściwej filtracji powietrza może wpływać niekorzystnie na stan sanitarny pomieszczenia kuchennego, które stanowi strefę czystą (...). Celem dostosowania lokalu gastronomicznego do zgodnego z aktualnymi przepisami użytkowania należałoby opracować nową dokumentację projektową przebudowy istniejącej instalacji (...)".
Autor opracowania wyszczególnił szereg nieprawidłowości zastosowanego systemu wentylacji. Między innymi wskazał, że układ nawiewno-wywiewny zastosowany w salach konsumpcyjnych na poziomie parteru jest niesprawny (brak wywiewu, nawiew działa bez podgrzewu powietrza); centrala wentylacyjna nawiewna na poziomie piwnic jest niesprawna; niesprawne nagrzewnice central nawiewnych i zabrudzone filtry wstępne powodują, że niespełnione są wymagania § 147 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 wraz z późn. zm.); zmierzona wydajność instalacji nawiewnej jest zbyt mała w stosunku do wymogów wynikających z obowiązujących przepisów (§ 147WT i norma [...]); "W bufecie zastosowano okap kuchenny podłączony poprzez szacht wentylacyjny do wentylatora wywiewnego dachowego. Zmierzono śladową ilość powietrza 21,9 m3/h i 13,4 m3/h co wskazuje na dysfunkcję układu"; "Do wywiewu z okapu zastosowano wentylator dachowy wywiewny. Usuwanie powietrza powinno odbywać się przez istniejący kanał murowany, wypełniony wkładem Alufol. Zastosowanie wkładu do komina typu Alufol nie jest jednak rozwiązaniem właściwym. Folia jest przeznaczona do wypełniania kanałów gdzie ruch powietrza, czy spalin odbywa się grawitacyjnie. Producent nie posiada aprobaty do zastosowania folii uszczelniającej dla wentylacji mechanicznej, a w szczególności wentylacji technologicznej wywiewnej, podciśnieniowej"; brak wyposażenia instalacji w otwory rewizyjne, co stanowi naruszenie § 153 pkt 5 WT - instalacja nie jest przystosowana do czyszczenia; zastosowane w instalacji nawiewnej czerpnie powietrza zewnętrznego dla wymaganych wydatków powietrza posiadają zbyt mały przekrój, aby utrzymać prędkość przepływu powietrza na właściwym poziomie, zbyt duża prędkość przepływu powietrza na czerpni powoduje zasysanie kropel wody oraz powstanie hałasu; brak okapów nad urządzeniami kuchennymi, co stanowi naruszenie § 148 pkt 4 WT; naruszono § 268 pkt 1 WT poprzez wprowadzenie do otworu wlotowego w szachcie instalacji elektrycznej; "zastosowanie do usuwania powietrza komina murowanego o przekroju 14x27 cm jest rozwiązaniem niewłaściwym"; zastosowane w przypadku wentylacji zaplecza przewody PCV naruszają § 267 pkt 1 WT, łazienka i szatnia personelu posiada niesprawną instalację wentylacji.
W dniu [...] r. została przeprowadzona rozprawa w przedmiotowej sprawie, w czasie której obecne strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska.
MZBM w D. pismem z dnia [...] r. poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w częściach wspólnych budynku.
W dniu [...] r. J. S. (pełnomocnik zarządu wspólnoty mieszkaniowej) oraz H. C. (członek zarządu wspólnoty mieszkaniowej) oświadczyli, że wspólnota mieszkaniowa nie wyraża zgody na użytkowanie przewodów kominowych (wentylacyjnych) dla celów wentylacji mechanicznej oraz nie wyraża zgody na wykonywanie jakichkolwiek prac związanych z przebudową przedmiotowych kanałów wentylacyjnych.
Stosownie do dyspozycji art. 10 Kpa, organ pismem z dnia [...] r. zawiadomił strony, że dysponuje całym materiałem dowodowym w przedmiotowej sprawie. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego prawa.
Na podstawie zebranego materiału dowodowego PINB ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany około [...] roku. W dokumentacji przekazanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. brak jest pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Zgodnie z pismami Archiwum Państwowego w Katowicach z dnia [...] r. i dnia [...] r., znak [...], w zasobie aktowym nie odnaleziono dokumentacji budowlanej, w tym pozwolenia na budowę, nie jest możliwe określenie czy dokumenty te są kompletne. Powyższe uniemożliwia sprawdzenie, jaka była pierwotna funkcja przedmiotowego lokalu użytkowego.
Z informacji udzielonych przez przedstawiciela Gminy wynika, że w przedmiotowym lokalu już od [...] roku była prowadzona działalność gastronomiczna. W przekazanej dokumentacji Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. znajduje się natomiast:
1) pismo "B." (poprzedni użytkownik przedmiotowego lokalu) z dnia [...] r. skierowane do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. z prośbą o udzielenie informacji, czy konieczne jest uzyskanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń w związku z wykonaniem remontu lokalu gastronomicznego. Na odwrocie ww. pisma p.o. Naczelnik Wydziału Urbanistyki i Architektury naniósł odręcznie informację datowaną na dzień [...] r., iż "Nie jest potrzebne wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń (za wyjątkiem pierwotnie przewidzianej kuchni w piwnicy budynku)". Informacja ta została potwierdzona pismem Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. z dnia [...] r., znak [...] ([...]);
2) decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r., znak [...], którą wyrażono zgodę na obniżenie wysokości i zagłębienie pomieszczenia piwnicznego adaptowanego na kuchnię baru "B.", stanowiąca załącznik do zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] r.;
3) zaświadczenie Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w D. z dnia [...] r., znak [...] o braku sprzeciwu do wykonania robót budowlanych, wydane w związku z ww. zgłoszeniem z dnia [...] r. - w związku z czym organ administracji architektoniczno-budowlanej stanął na stanowisku, iż pozwolenie na budowę nie jest wymagane.
Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że nie nastąpiła nielegalna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu.
W [...] roku w przedmiotowym lokalu, ówczesny jego użytkownik przeprowadził roboty budowlane w zakresie wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej i grzewczej. Zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez L. P., dla wentylacji sal konsumpcyjnych na poziomie parteru zastosowano układ wentylacji nawiewno-wywiewnej w oparciu o centralę nawiewną podwieszaną firmy [...] zlokalizowaną w klatce schodowej oraz układ wywiewny, który powinien być podłączony do wentylatora wyciągowego dachowego poprzez szacht murowany. Na poziomie piwnicy w pomieszczeniu kuchni właściwej zastosowano instalację wentylacji nawiewno-wywiewnej. Nawiew powietrza powinien być realizowany za pomocą centrali nawiewnej zlokalizowanej w klatce schodowej oraz kanałów nawiewnych z blachy ocynkowanej zakończonych kratkami nawiewnymi. Wywiew powietrza realizowany jest za pomocą wentylatora dachowego, który usuwa powietrze poprzez istniejący szacht murowany otwarty na kuchnię. Pomieszczenia zaplecza wentylowane są za pomocą przewodów poziomych wykonanych z PCV z wyprowadzeniem do szachtów murowanych, przy czym pomieszczenia higieniczno-sanitarne podłączone są do niezależnego szachtu, natomiast pomieszczenia zaplecza i magazynu podłączone są wspólnie do szachtu wyciągowego kuchni.
W ocenie organu roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowej instalacji wentylacyjnej stanowią przebudowę.
W okresie wykonywania przedmiotowych robót budowlanych jak i w chwili obecnej ustawodawca nie zwolnił z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku przebudowy lokalu użytkowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. W związku z czym przed przystąpieniem do wykonywania przedmiotowych robót budowlanych inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie uczynił popełniając samowolę budowlaną. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy regulujące rodzaj samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, do których nie można zastosować art. 48 i 49b Pb. Kwestię tę reguluje art. 51 ust. 1 i 2 oraz ust. 3 w związku z art. 51 ust. 7 Pb. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Pb, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach).
Zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez L. P., przedmiotowa instalacja wentylacji lokalu gastronomicznego nie spełnia podstawowych wymagań określonych wprost przez rozporządzenie wykonawcze Prawa budowlanego tj. warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, powinna zostać przebudowana. Dokumentacja opracowana przez S. C. wskazuje na konieczność wykonania pewnych robót w celu uzyskania pełnej sprawności przedmiotowej instalacji.
Ponadto samowolnie wykonane roboty budowlane dotyczyły również części nieruchomości niestanowiącej własności inwestora, tj. części wspólnej (przewodów wentylacyjnych), której aktualnie właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa budynku.
W trakcie toczącego się postępowania pełnomocnik zarządu wspólnoty mieszkaniowej oraz członek zarządu wspólnoty mieszkaniowej oświadczyli, że wspólnota mieszkaniowa nie wyraża zgody na użytkowanie przewodów kominowych (wentylacyjnych) dla celów wentylacji mechanicznej oraz nie wyraża zgody na wykonywanie jakichkolwiek prac związanych z przebudową przedmiotowych kanałów wentylacyjnych. Natomiast MZBM w D. pismem z dnia [...] r., znak [...] poinformował, że nie jest w posiadaniu dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie do wykonywania robót budowlanych w częściach wspólnych budynku.
W związku z powyższym organ stwierdził, że ww. roboty budowlane zostały wykonane bez prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stąd też organ I instancji uznał, że konsekwencje samowolnego działania inwestora, który wybudował przedmiotową wentylację mechaniczną, należy nałożyć na Gminę jako właściciela lokalu użytkowego.
W okolicznościach niniejszej sprawy brak możliwości wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż zakres robót, które należałoby wykonać celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, przekracza ramy postępowania naprawczego, które nie może prowadzić do nakazania działalności inwestycyjnej, a ponadto, inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane. W związku z nałożonym nakazem konieczne jest zaprzestanie prowadzenia działalności gastronomicznej w lokalu.
W odwołaniu od decyzji skarżąca Gmina jako adresat nakazu domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego.
Odwołująca się zarzuciła, że organ I instancji nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że prace remontowe w lokalu, w którym doszło do legalnej zmiany sposobu użytkowania, były prowadzone bez pozwolenia bądź zgłoszenia. Nadto, organ I instancji oparł stanowisko na prywatnej opinii przedstawionej przez Wspólnotę Mieszkaniową, której też organ nie zweryfikował, traktując ją jak opinię biegłego, czym naruszono wymogi z art. 7, 8 i 84 kpa.
Zdaniem Gminy, niewystarczające też było oparcie się jedynie na oświadczeniu członków zarządu na okoliczność braku zgody wspólnoty na wykonanie prac w części wspólnej nieruchomości celem dostosowania przedmiotowej wentylacji do stanu zgodnego z prawem, gdyż wymagało to podjęcia stosownej uchwały.
Wreszcie, Gmina zakwestionowała nałożony na nią obowiązek zaprzestania prowadzenia w przedmiotowym lokalu działalności gastronomicznej z uwagi na niespełnienie warunków higieniczno-sanitarnych, gdyż nie został on zawarty w sentencji decyzji, a jedynie jej uzasadnieniu.
Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe roboty wykonano samowolnie. Ówczesny inwestor w [...] r. dokonał bowiem zgłoszenia robót, które nie obejmowało wykonania instalacji wentylacji i grzewczej. Wydana w tej sprawie decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie zastępowała zaś wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadzone ówcześnie postępowanie przez PINB nie zostało zakończone.
Nadto, oba złożone w tej sprawie opracowania, w tym przez skarżącą, wskazują na szereg nieprawidłowości przedmiotowej wentylacji, która nie spełnia wymogów techniczno-budowlanych. Zakres obowiązków, które należałoby wykonać celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, wykracza poza razy postępowania naprawczego z uwagi na zbyt inwestycyjny charakter.
Stąd też zasadny był nakaz z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że zasadny jest zarzut co do przedwczesności uznania, że Gmina nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz kwestia ta jest bez znaczenia dla wyniku sprawy.
W skardze do sądu administracyjnego Gmina domagała się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 8 kpa. Jej zdaniem, bez uprzedniego wstrzymania robót, nie było dopuszczalne wydanie decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nadto, zakwestionowała wydany nakaz, gdyż jej zdaniem stanowić on winien ostateczność, zaś stan zgodny z prawem nie powinien być oceniany na podstawie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Nie jest też rolą organu ocena zakresu i charakteru prac potrzebnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, o ile technicznie taka możliwość istnieje, jak w niniejszej sprawie. Stąd też brak podstaw do wydania nakazu.
Wreszcie, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutu braku przesłanek do nakazania zaprzestania prowadzenia działalności gastronomicznej.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej podniosła, że w stosunku do innego lokalu w tym budynku, w analogicznym stanie faktycznym, organ odwoławczy uchylił nakaz i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Na podstawie wszechstronnie zebranego i prawidłowo ocenionego materiału dowodowego zasadnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że brak jest możliwości nałożenia na skarżącą Gminę jako właściciela lokalu obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Zatem obligatoryjne było wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Z mocy ust. 7 tego przepisu, tryb ten ma odpowiednie zastosowanie do robót już wykonanych. Chybiony jest zatem zarzut, że bez uprzedniego wstrzymania robót na podstawie postanowienia z art. 50 ustawy, nie jest dopuszczalne wdrożenie trybu. Brak ingerencji w prowadzone roboty budowlane (w trakcie ich wykonania), w żaden sposób nie pozbawia organów nadzoru budowlanego kompetencji w zakresie likwidacji skutków takich robót, o ile były prowadzone, bądź już wykonane w przypadkach, określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego.
W niniejszej sprawie zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że sporne roboty budowlane, polegające na wykonaniu spornej instalacji wentylacji i grzewczej, co miało miejsce w [...] r. przez ówczesnego użytkownika lokalu, wymagały uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę (przebudowę) zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Nie był to bowiem przypadek, wymieniony w art. 29 ustawy, jako niewymagający pozwolenia na budowę.
Decyzji, udzielającej pozwolenia na budowę, nie zastępuje zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania części obiektu, ani też decyzja organu inspekcji sanitarnej. Sprawa prowadzona była przez wiele lat, ale wydane w tej sprawie decyzje zostały uchylone.
Skarżąca niezasadnie zakwestionowała też wydany nakaz z art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, uważając że istnieje możliwość wykonania robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a nie jest rolą organów nadzoru budowlanego ocena zakresu i charakteru prac.
Otóż trafnie stwierdził organ odwoławczy, że z obu przedłożonych przez strony opinii wynika jednoznacznie, że przedmiotowa instalacja nie spełnia wymogów techniczno-budowlanych. W każdym wypadku niezbędny jest zaś demontaż tejże instalacji.
Nawet przedłożona przez skarżącą Gminę ocena techniczna zakłada wymianę wentylatorów na nowe innego typu, bądź wprowadzenie wentylacji w układ wentylatorów kanałowych i wyciągowych przed wlotami do kanałów wentylacyjnych trzonów kominowych budynku. Zatem w każdym wypadku musiałoby dojść wpierw do przywrócenia stanu poprzedniego, a następnie wykonania nowych robót budowlanych. Co więcej, w toku postępowania Gmina deklarowała zamiar likwidacji wentylatorów dachowych i ich zastąpienia wentylatorami nowego typu.
Zatem nawet pomijając wnioski opracowania, przedłożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową, co do konieczności zbudowania nowego kanału wentylacji technicznej, stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego musiały wydać nakaz likwidacji wentylacji. Zatem ich rola musiała się ograniczyć jedynie do likwidacji samowolnie wykonanej instalacji. Nie jest dopuszczalne wydanie nakazu wykonania nowej instalacji. Od uznania właściciela lokalu należy bowiem, czy i w jakiej formie zamierza wykonać nową wentylację celem zachowania funkcji gastronomicznej lokalu. W zależności od rodzaju i charakteru takich robót, podlegać będą one wymogom i rygorom prawa budowlanego. W każdym też przypadku dla legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wymagane jest legitymowanie się tytułem prawnym w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, uprawniającym do ingerencji w substancję budynku.
Błędny jest pogląd skarżącej, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W legalnie prowadzonym procesie budowlanym inwestor zawsze jest zobligowany do wykazania tego tytułu w drodze oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. W postępowaniu naprawczym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor nie może być zobowiązany do złożenia takiego oświadczenia, lecz obowiązkiem organów jest wyjaśnienie tej okoliczności. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że w dacie wykonania spornej instalacji inwestor nie legitymował się zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej na jej wykonanie. Zgody takiej nie przedłożyła też skarżąca Gmina w toku niniejszego postępowania.
Nie jest istotne, że członkowie Zarządu tej Wspólnoty oświadczyli, że takiej zgody nie wyrażają. Rzeczą skarżącej było przedłożenie zgody w wymaganej prawem formie. Wszak Gmina winna mieć świadomość prawną skutków samowoli budowlanej. Oczywiście, można zakładać, że organ nadzoru budowlanego winien wezwać Gminę o przedłożenie zgody Wspólnoty Mieszkaniowej w zakreślonym terminie zgodnie z art. 7, 8 i 9 kpa. Jednak bez przedłożenia uchwały właściwego organu nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. Kwestia ta jest jednak nieistotna, gdyż nawet uzyskanie takiej zgody nie stanowiłoby podstawy do legalizacji samowoli budowlanej. Nie jest bowiem możliwe nałożenie na właściciela lokalu obowiązków wykonania nowej instalacji w miejsce samowolnie wykonanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Dopiero po wykonaniu wydanego prawidłowo nakazu od wyboru skarżącej zależeć będzie, czy i w jaki sposób wykona nową instalację w zgodzie z wymogami prawa budowlanego.
Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 kpa. Podniesiona w toku rozprawy sądowej kwestia wydania decyzji z art. 138 § 2 kpa w stosunku do identycznych robót, wykonanych w innym lokalu w przedmiotowym budynku, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Wszak i w tym postępowaniu doszło uprzednio do wydania decyzji kasacyjnych, wyżej opisanych.
Wreszcie, nieistotny dla wyniku sprawy jest fakt, że organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionego w odwołaniu zarzutu braku podstaw do wydania nakazu zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym lokalu. Organ I instancji nie wydał bowiem decyzji (rozstrzygnięcia) w tym względzie, a jedynie w uzasadnieniu zawarł takie sformułowanie. Oczywiście, brak podstaw do ferowania takiego stanowiska, lecz w żadnej mierze nie jest ono wiążące. Uchybienie wymogom z art. 107 § 3 kpa z powodu sformułowania w uzasadnieniu decyzji nakazów, nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Jej rozstrzygnięcie nie narusza zaś prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), ani też organy nie uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 tej ustawy.