II SA/Gl 1184/21

II SA/Gl 1184/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 1065/22 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 8 lipca 2019 r. "A" w T. (dalej jako "strona" lub "skarżąca") zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako "organ I instancji") o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] r., [...] wydanej w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
W decyzji, o której zmianę wystąpiła strona, Starosta pierwotnie udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód:
1) cieku [...] (w km [...] +[...], jego biegu) - istniejącym urządzeniem wodnym zlokalizowanym w granicach nieruchomości nr ew. 1, obręb L., wód opadowych i roztopowych oraz ścieków bytowych pochodzących z działalności stacji rozrządowej;
2) cieku (rowu) [...] - istniejącym urządzeniem wodnym zlokalizowanym w granicach nieruchomości nr ew. 2, obręb L., wód opadowych i roztopowych oraz ścieków bytowych pochodzących z działalności stacji rozrządowej.
Wnioskowana przez stronę zmiana polegać miała na tym, aby użyte dotychczas w sentencji decyzji zwroty "do wód", "cieku", "do wód cieku [...]" "do cieku (rowu) [...]" zastąpić zwrotem "do urządzeń wodnych". Ponadto strona wnioskowała o zmianę numerów ewidencyjnych działek: z nr ew. 1 i 2 na nr 3. a także o wykreślenie pkt II.2.g lub zmianę adekwatną do stanu formalno-prawnego urządzenia wodnego zlokalizowanego na działce o numerze ewid. 3.
Wniosek ten nie zyskał jednak aprobaty organu I instancji, gdyż ten najpierw decyzją z [...] r. nr [...]; umorzył wszczęte postępowanie. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, a po jego rozpatrzeniu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił stronie wnioskowanej przez nią zmiany dotychczasowej decyzji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji przedstawił obszerny wywód, w którego konkluzji stwierdził, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie już ostatecznie zakończonej sprawy. Zakres zaś wnioskowanych zmian nie może wykraczać poza granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej pierwotną decyzją administracyjną na szczególne korzystane z wód. Tymczasem uwzględnienie wniosku strony prowadziłoby do takiej właśnie sytuacji.
Z powyższym rozstrzygnięciem strona nie zgodziła wnosząc od niego odwołanie. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego skutku, gdyż decyzją z [...] r., [...] Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania, a także przytoczył art. 155 k.p.a. i omówił istotę postępowania prowadzonego na podstawie tego przepisu. Odniósł się także do aspektu podmiotowego postępowania wskazując jego strony. Wskazał przy tym, że stroną pierwotnego postępowania był Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K.. W związku zaś z wejściem w życie ustawy z dnia 10 lipca 2017 r. Prawo Wodne (obecnie: t.j. z 2021, poz. 2233 ze zm., dalej w skrócie "PrWod") prawa właścicielskie Skarbu Państwa dotyczące śródlądowych wód płynących na podstawie art. 240 ust. 3 pkt 9 tej ustawy zostały przekazane Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w G.. W tym zaś kontekście organ odwoławczy wskazał, że ten ostatni podmiot nie wyraził zgody na wnioskowaną przez stronę zmianę decyzji. W konsekwencji w sprawie nie został spełniony warunek uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji.
Jako drugi powód odmowy organ odwoławczy wskazał, że wnioskowana zmiana decyzji Starosty [...] spowodowałaby konieczność przeprowadzenia nowego postępowania, w oparciu o nowy materiał dowodowy oraz wydania decyzji zgodnej z aktualnym stanem faktycznym i prawnym, co jest niedopuszczalne w trybie art. 155 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy zaakcentował, że kwestia charakteru zbiorników wód opadowych lub roztopowych oraz ścieków nie może być przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., gdyż jest to materia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przeprowadzonego na podstawie przepisów prawa wodnego.
W skardze na powyższą decyzję strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, będącego radcą prawnym, zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 240 ust. 3 pkt 9 Prawa wodnego polegające na błędnym stwierdzeniu, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. posiada interes prawny do udziału w postępowaniu, podczas gdy ciek [...] stanowi śródlądową wodę płynącą poza odcinkiem źródłowym powyżej km [...]+[...]; a realizacja nałożonych zadań z zakresu administracji publicznej wyłącza dopuszczalność posiadania interesu prawnego, co doprowadziło do naruszenia art. 155 k.p.a., polegającego na odmowie zmiany decyzji Starosty [...] z uwagi na brak zgody strony, tj. RZGW w ., w sytuacji gdy podmiot ten nie jest stroną postępowania.
Zarzucono również naruszenie art. 155 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne przyjęcie, że wywnioskowany zakres zmian spowodowałby konieczność przeprowadzenia nowego postępowania, w oparciu o nowy materiał dowodowy.
Nadto zarzucono naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., polegające na zaakceptowaniu sytuacji, w której Dyrektor RZGW w G. w zależności od etapu postępowania - najpierw występujący jako strona (wyrażając zgodę na zmianę decyzji), a następnie jako organ wydający decyzję, co budzi wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z załącznikiem nr 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz. U. z 2002 r. nr 16, poz. 149) P. stanowi śródlądową wodę poza odcinkiem źródłowym powyżej km [...] +[...] . Do tego miejsca ciek ma wydzielone działki ewidencyjne, zaś powyżej tego miejsca nie ma wydzielonego konturu "Wp" w ewidencji gruntów i budynków. W konsekwencji w lokalizacji, której dotyczyła pierwotna decyzja śródlądowa powierzchnie nie występuje. Zarówno obecnie, jak i w stanie sprawy pierwotnej nie występuje tutaj woda publiczna. Zatem Wody Polskie, a wcześniej Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych nie mają uprawnień do tego terenu, a w konsekwencji Dyrektor RZGW nie może wywodzić swojego interesu prawnego z art. 240 ust. 3 pkt 9 Prawa wodnego. Skoro zaś nie jest stroną postępowania, to jego zgoda na zmianę decyzji nie jest wymagana.
Ponadto skarżąca przedstawiła wywód, w świetle którego przedmiotem sprawy nie jest analiza nowych faktów, tylko dostosowanie pozwolenia wodnoprawnego do faktów wykazanych w dniu wydania pozwolenia wodnoprawnego. W dniu wydawania pozwolenia wodnoprawnego nie istniał żaden formalny dokument wskazujący, że w przedmiotowej sprawie odbiornikiem wód opadowych lub roztopowych i ścieków jest śródlądowa woda powierzchniowa, a tym samym, że RZGW G. jest stroną postępowania i musi wyrazić zgodę na zmianę pozwolenia wodnoprawnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zbieżną ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację. Zaakcentował, że w związku ze zmianą stanu prawnego na skarżącej ciążą dodatkowe obowiązki, które nie występowałyby w przypadku, gdyby w pozwoleniu wodnoprawnym prawidłowo ujęto, że dotyczy ono urządzenia wodnoprawnego a nie cieku wodnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 155 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w ramach których możliwe jest wzruszenie decyzji ostatecznej. Dopuszczenie zmiany decyzji ostatecznej w tym postępowaniu stanowi zarazem wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.).
Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnej, jak i w doktrynie prawniczej akcentuje się, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 5.01.2007 r., I OSK 586/06). W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 155.). Formułowany na gruncie art. 155 k.p.a. wymóg tożsamości, oprócz podstawy prawnej dotyczy stanu faktycznego, który organ przyjął jako podstawę pierwotnego rozstrzygnięcia. Zatem wykluczyć należy sytuację, w ramach której w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 k.p.a. organ dokona zmiany decyzji ostatecznej, gdyż ustali, że stan faktyczny, istniejący w dacie pierwotnego rozstrzygnięcia, jest inny od tego który pierwotnie ustalił wydając to rozstrzygnięcie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 327/18 prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron.
Ponadto zaakcentować należy, że konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Nie można też w trybie art. 155 k.p.a. dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności. Do eliminacji decyzji bądź postanowień dotkniętych kwalifikowanymi wadami służy bowiem tryb stwierdzania ich nieważności (por. wyrok NSA z 26 lipca 1993 r. sygn. akt I SA 1892/92, uchwała NSA z 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1482/12, wyrok NSA z 16 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 404/20, wyrok NSA z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2424/18, wyrok NSA z 14 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1482/12, wyrok NSA z 21 października 2021 r sygn. II GSK 1362/21).
W rozpoznawanej sprawie strona zabiegała przed organami administracji o zmianę ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., w której udzielono jej pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie wód opadowych i roztopowych oraz ścieków bytowych o podanych ilościach pochodzących z działalności stacji rozrządowej, przy czym według sentencji decyzji miały być one wprowadzane do wód
1) cieku [...] (w km [...] +[...], jego biegu) - istniejącym urządzeniem wodnym, zlokalizowanym w granicach nieruchomości nr ew. 1, obręb L.,
2) cieku (rowu) [...]- istniejącym urządzeniem wodnym zlokalizowanym w granicach nieruchomości nr ew. 2.
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji jednym z kluczowych ustaleń dotyczących stanu faktycznego poczynionych przez Starostę było to, że wody ze stacji rozrządowej "A" zlokalizowanej w T. (obręb L.) odprowadzane do cieków wodnych skierowane są odpowiednio do wód odbiorników tj. cieków [...] oraz [...] (poprzez istniejące wyloty urządzeń kanalizacyjnych stanowiących kolektory zamknięte oraz rowy otwarte). Ponadto według ustaleń Starosty administratorem cieku, do którego zgodnie z wnioskiem strony miały być odprowadzone wody był Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych.
Uzasadnienia zaś wnioskowanej zmiany strona dopatruje w istocie w tym, że powyższy stan faktyczny został ustalony nieprawidłowo, gdyż woda opadowa lub roztopowa oraz ścieki bytowe z terenu objętego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. odprowadzane są do urządzenia wodnego, a nie do wody. Na terenie tym, obecnie stanowiącym działkę nr 3, powstałą z połącznia m.in. działek nr 1 i 2 nie występują grunty oznaczone Wp i Ws oraz nie wydzielono odrębnej działki ewidencyjnej pod ciek naturalny.
Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji wiązałoby się z ustaleniem, że stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania był odmienny od tego, który ustalił Starosta. W świetle zaś przedstawionych powyżej rozważań ustalenie stanu faktycznego odmiennego od pierwotnie ustalonego oznacza wykroczenie poza granice pierwotnego stanu faktycznego sprawy, co na gruncie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ odwoławczy, a wcześniej organ I instancji, prawidłowo uznały, że zaistniały podstawy od odmowy wnioskowanej przez skarżącą zmiany decyzji Starosty.
Wobec wskazanych dotychczas przeszkód do uwzględnienia wniosku skarżącej o zmianę dotychczasowej decyzji bez znaczenia pozostaje ocena, czy w kontrolowanej sprawie spełniony został wymóg uzyskania zgody stron na tę zmianę, czy przepisy szczególne sprzeciwiają się wnioskowanej zmianie oraz, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednak w związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 9 PrWod, a także art. 81 § 1 k.p.a. należy wskazać, że zdaniem Sądu organy prawidłowo oznaczyły krąg stron postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o zmianę dotychczasowej ostatecznej decyzji. Wyznacznikiem tego kręgu jest bowiem stan faktyczny ustalony pierwotnie w decyzji, której dotyczy wniosek o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Jeżeli ten stan faktyczny został pierwotnie ustalony błędnie, to krąg stron postępowania toczącego na skutek wniosku o zmianę tej decyzji będzie tożsamy z kręgiem stron pierwotnego postępowania nawet wtedy, gdyby po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy okazać by się miało, że uwzględniony w tym kręgu podmiot, nie powinien być uznany za stronę postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy za stronę postępowania pierwotnie uznano Śląski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa. Jednak w obecnym stanie prawnym stosownie do art. 240 ust. 3 pkt 9 PrWod to regionalne zarządy gospodarki wodnej wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz gruntów pokrytych tymi wodami. W sytuacji, w której pierwotnie Skarb Państwa został uznany za stronę postępowania, to również obecnie powinien być zaliczony do kręgu stron postępowania, przy uwzględnieniu zmiany stanu prawnego wskazującego jednostkę organizacyjną wykonującą te uprawnienia. Pomiędzy Śląskim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w G. zachodzi tutaj następstwo prawne, które oddziałuje na wyznaczanie kręgu stron, których zgoda jest wymagana do zmiany decyzji i to niezależnie do tego, czy poprzednio funkcjonujący podmiot zasadnie został w takim kręgu stron postępowania uwzględniony. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. działa przy tym w ramach struktury organizacyjnej państwowej osoby prawnej jaką są Wody Polskie (art. 239 ust. 3 PrWod). Jest jednostką organizacyjną tej osoby prawnej. Natomiast jako organ odwoławczy występuje dyrektor tej jednostki organizacyjnej. Na gruncie k.p.a. sytuacja taka nie daje podstaw do wyłączenia organu. W tym kontekście, zdaniem Sądu, nie doszło do zarzucanego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 240 ust. 3 pkt 9 PrWod.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.