II SA/Łd 735/20

II SA/Łd 735/20 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2021-06-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Cisowska-Sakrajda
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1865/21 - Wyrok NSA z 2023-09-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1876
art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 64, art. 103 ust. 2
Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 80, art. 81, art. 107 par. 3, art. 108 par. 1, art. 140
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska – Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc
Uzasadnienie
II SA/Łd 735/20
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącego – J.G. w Domu Pomocy Społecznej w S..
Z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy K. decyzją z [...] r. (znak [...]) zmienił decyzję Wójta Gminy K. z [...] r. (znak [...]) w punkcie dotyczącym odpłatności ustalając, że K.G. jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki – J.G. w Domu Pomocy Społecznej w S. (dalej: DPS), w kwocie 2.779,30 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2020 r. oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Podstawę decyzji stanowiły art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2d, art. 62 ust. 2, art. 106 ust. 5 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej] oraz art. 104, art. 108 i art. 163 k.p.a.
Od powyższej decyzji K.G. wniósł odwołanie, w którym zarzucił naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez bezzasadne uznanie, że jedyną osobą obowiązaną do ponoszenia odpłatności za pobyt J.G. w DPS jest K.G. pomimo faktu posiadania przez nią dalszych zstępnych;
2. art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
3. art. 108 k.p.a. poprzez bezzasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji braku ziszczenia się przesłanek wynikających z treści art. 108 k.p.a.;
4. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez pobieżne zbadanie stanu faktycznego sprawy i brak oparcia go w przepisach prawa z uwagi na wybiórcze i dowolne ustalenia dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego i dalszych zstępnych J.G. oraz sytuacji materialnej samej J.G.;
5. art. 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności sytuacji materialnej i rodzinnej stron, nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności pomimo trwania pandemii;
6. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji w szczególności braku wskazania podstawy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, braku wskazania czy i dlaczego odstąpiono od możliwości zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy przed wydaniem decyzji, braku wskazania podstawy prawnej oraz przyczyn dla których obowiązek ponoszenia opłat w DPS dotyczy okresu od lutego 2020 r., braku wykazania dochodu D.G., który miałby uzasadniać brak możliwości jego partycypacji w kosztach utrzymania matki w DPS, braku wykazania sytuacji majątkowej pozostałych zstępnych, którzy mogliby partycypować w kosztach utrzymania J.G. w DPS, braku wykazania sytuacji materialnej J.G..
Skarżący wniósł o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że w wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z K. G. zamieszkałym i prowadzącym wspólne gospodarstwo domowe z żoną T. i córką K. (córka . wyprowadziła się) ustalono, że dochód 3-osobowej rodziny wynosił w styczniu 2020 r. łącznie 18.382,88 zł. Koszt pobytu mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w S. wynosi od lutego 2020 r. 3.917,37 zł miesięcznie, a odpłatność mieszkanki J.G. kształtuje się na poziomie 1.083,75 zł miesięcznie (70% dochodu). W związku z tym różnica pomiędzy kosztem pobytu, a odpłatnością mieszkanki wynosi 2.833,62 zł. miesięcznie.
Ustalając odpłatność K.G. organ stwierdził, że zgodnie z kolejnością wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zobowiązanie do ponoszenia odpłatności obciąża osobę najbliższą stopniem, natomiast osoby spokrewnione w dalszym stopniu dopiero wtedy, kiedy osoba najbliżej spokrewniona nie może ponieść całej kwoty różnicy pomiędzy kosztem utrzymania, a odpłatnością mieszkańca. Organ podkreślił również, że art. 61 ust. 2f ustawy o pomocy społecznej nie ma zastosowania w sytuacji, gdy żadna z osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie odmówiła zgody na wywiad środowiskowy i zawarcie umowy.
W związku z powyższym, Wójt Gminy K. w pierwszej kolejności rozważył kwestię odpłatności K.G. oraz jego brata D.G., przy czym w drodze wywiadu środowiskowego stwierdził, że D.G. nie kwalifikuje się do ustalenia odpłatności ze względu na brak spełnienia kryterium dochodowego z art. 61 ust. 2 pkt 2a ustawy o pomocy społecznej, a stan ten utrzymuje się permanentnie od czasu umieszczenia J.G. w DPS. Jednocześnie organ ustalił, że w rodzinie K.G., po wniesieniu opłaty stanowiącej różnicę pomiędzy kosztem utrzymania a odpłatnością J.G., pozostaje kwota przekraczająca 300% kryterium dochodowego na osobę (art. 61 ust. 2 pkt 2b ustawy o pomocy społecznej). Eliminuje to krewnych dalszych stopniem, którzy nie spełniają kryterium dochodowego, co wynika z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych. Organ wskazał, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony również z S.G., córką D.G. prowadzącą wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką D.G. (byłą żoną D.G.) oraz siostrą D. G.. Wywiadu nie przeprowadzono z wnukiem J.G.- S.G., którego miejsce pobytu jest nieznane oraz z wnuczką J.G.- W.G., która ponownie wprowadziła się do K.G., a z którą wywiad był w fazie zlecenia. W związku z tym organ stwierdził, że jedyną osobą zobowiązaną do wnoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej jest K.G., ponieważ po wniesieniu opłaty, kwota dochodu na osobę w rodzinie skarżącego będzie przekraczała 300% kryterium dochodowego na osobę, niezależnie czy rodzina jest nadal 3-osobowa, czy też po ponownym wprowadzeniu się córki W. (przy najmniej korzystnym założeniu, że córka nie uzyskuje dochodu i nie prowadzi oddzielnego gospodarstwa domowego) skład rodziny jest 4-osobowy.
Następnie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji wydał decyzję z uwagi na fakt, że w toku wywiadu K.G. kategorycznie stwierdził, że nie chce ponosić odpłatności za pobyt matki w DPS, co zostało uznane za brak zgody na zawarcie umowy. Ponadto od czasu umieszczenia matki w DPS, K.G. nie ponosił żadnych opłat, ponieważ nie zgadzał się na przeprowadzenie wywiadów środowiskowych i nie było możliwości ustalenia sytuacji dochodowej jego rodziny. Postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności raz wszczęte nie zostało nigdy zakończone. Kolegium wskazało, że zmiana ustawy o pomocy społecznej, obowiązująca od 4 października 2019 r. rozwiązała ten problem, gdyż nowelizowane przepisy mogły mieć zastosowanie wstecz od momentu wszczęcia postępowania w sprawie. Jak wskazał organ pierwszej instancji, opieszałość MOPS w W. spowodowała, że wywiad został przeprowadzony dopiero w lutym 2020 r. Organ pomocowy dysponował zatem danymi o dochodzie ze stycznia 2020 r. i ustalił odpłatność od lutego 2020 r.
Decyzją nr [...] z [...] r. organ pierwszej instancji ustalił K.G. odpłatność za pobyt matki – J.G. w DPS w kwocie 2.833,62 zł miesięcznie w okresie od 1 lutego 2020 r. Ponadto organ wskazał, że wpłaty za okres od 1 lutego 2020 r. do 30 kwietnia 2020 r. w łącznej kwocie 8.500,86 zł należy dokonać w terminie 21 dni od daty otrzymania decyzji, a w wpłat bieżących w kwocie 2.833,62 zł należy dokonywać za okres od 1 maja 2020 r. w terminie do końca danego miesiąca kalendarzowego. Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Następnie decyzją z [...] r. nr [...] organ pierwszej instancji po rozpatrzeniu z urzędu sprawy J.G. w przedmiocie zmiany decyzji o odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej, zmienił decyzję z [...] r. (znak [...]) w punkcie pierwszym orzeczenia w ten sposób, że odpłatność J.G. za pobyt w DPS wynosi 1.138,07 zł, co stanowi 70% jej dochodu. Jednocześnie zobowiązał J.G. do uregulowania różnicy pomiędzy odpłatnością określoną w pkt 1 decyzji, a odpłatnością wynikającą z decyzji z [...] r. (znak [...]) poczynając od kwietnia 2020 r., w terminie do 15 [...] r.
Organ wskazał, że w marcu 2020 r. podwyższeniu uległa renta (po waloryzacji świadczeń rentowych w marcu 2020 r.) wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym J.G. i aktualnie jej dochód wynosi 1.625,82 zł. Kwota podwyżki przekroczyła 10% (78,60 zł) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, czyli 70,10 zł. W związku z tym odpłatność uległa zmianie i wynosi po 1.138,07 zł. miesięcznie (70% dochodu). Wobec tego decyzją z [...] [...] r. (znak [...]) organ pierwszej instancji zmienił decyzję Wójta Gminy K. z [...] r. (znak [...]) w punkcie dotyczącym odpłatności w ten sposób, że K.G. jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki - J.G. w DPS w kwocie po 2.779,30 zł miesięcznie od 1 kwietnia 2020 r. Jednocześnie organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Kolegium podniosło jednocześnie, że uregulowany w art. 61 ustawy o pomocy społecznej obowiązek ponoszenia opłat za pobyt krewnego w DPS został oparty tylko i wyłącznie na kryteriach obiektywnych, czyli stosunku pokrewieństwa oraz wysokości dochodów osoby zobowiązanej. Dlatego kryteria subiektywne, jak sytuacja rodzinna zobowiązanego nie mogą mieć wpływu na wysokość tej opłaty. Ponadto na powstanie obowiązku odpłatności nie wpływa osobisty stosunek osoby potencjalnie zobowiązanej względem mieszkańca DPS. Organ podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie opłaty nie ma zastosowania art. 1441 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który pozwala zobowiązanemu na uchylenie się od obowiązku alimentacyjnego względem uprawnionego, jeżeli żądanie alimentów jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Obowiązek zstępnego wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, chociaż pozostaje w funkcjonalnym związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o alimentacji, nie jest obowiązkiem alimentacyjnym, lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia osoby skierowanej do DPS. Poniesienie tego ciężaru ma na celu pokrycie określanych w trybie administracyjnym kosztów utrzymania mieszkańca w DPS.
Kolegium wskazało również, że art. 64 ustawy o pomocy społecznej dopuszcza możliwość częściowego lub całkowitego zwolnienia osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej na jej wniosek, w przypadku gdy występują uzasadnione okoliczności, jednak wniosek o zwolnienie częściowe lub całkowite z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej podlega rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, prowadzonym po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w DPS. Jednocześnie Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do rozpoznania w odrębnym postępowaniu kwestii podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu, a dotyczącej zwolnienia skarżącego z opłat w związku z faktem, że dysponuje on prawomocnym wyrokiem sądu oddalającym powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył K.G., powtarzając zarzuty wskazane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z 24 [...] r., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowoadministracyjnego w całości według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz połączenia sprawy ze sprawą II SA/Łd 566/20.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ drugiej instancji skupił się w treści uzasadnienia na chaotycznym przytoczeniu przepisów ustaw bez realnego odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. Kolegium pobieżnie rozważyło jedynie okoliczności mające uzasadniać odpowiedzialność K.G. z tytułu odpłatności za pobyt matki w DPS. Organ nie odniósł się natomiast do zarzutów skarżącego w przedmiocie możliwości obciążenia tymi kosztami pozostałych członków rodziny w szczególności brata skarżącego - D.G. i jego zstępnych. To oni, w ocenie skarżącego, czerpali korzyści majątkowe w dużej mierze, pozostając na utrzymaniu J.G. i wspólnie z nią zamieszkując.
Lakoniczność uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organów pierwszej i drugiej instancji w korelacji z brakiem możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia co do treści zawartych w nich dowodów, w ocenie skarżącego pozbawia go wiedzy i ewentualnego zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych w przedmiocie sytuacji materialnej J.G., sytuacji materialnej D.G. oraz dalszych zstępnych J.G. ze strony D.G.. W przekonaniu skarżącego organ pierwszej instancji błędnie ustalił status majątkowy wszystkich ewentualnych zainteresowanych w sprawie i w całości obowiązkiem partycypowania w kosztach utrzymania J.G. w DPS w S. obarczył K.G. gdy tymczasem, przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej nie różnicuje zstępnych w tym zakresie. Jedyną przesłanką jest tutaj tylko ewentualny dochód tych zstępnych, który nie został wskazany w treści uzasadnienia faktycznego decyzji, a przy jednoczesnym braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy, nie jest on znany skarżącemu.
W ocenie K.G., działania obu organów bezsprzecznie naruszają także art. 6 i 7 k.p.a., czyli zasady legalizmu i prawdy obiektywnej poprzez pobieżne zbadanie stanu faktycznego sprawy i brak oparcia go w przepisach prawa oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do działań podejmowanych przez organ administracji bowiem organ ten wydał decyzję przywołując jedynie niepełną podstawę prawną, ale nie osadzając jej w realiach stanu faktycznego sprawy przy jednoczesnym braku precyzyjnego wyjaśnienia przyczyn obarczenia odpłatnością za pobyt w DPS jedynie jednego z zstępnych J.G.. Kolegium bezrefleksyjnie obciążyło znacznym finansowym kosztem skarżącego w całości, pomijając okoliczności stosunków rodzinnych i materialnych pozostałych zstępnych oraz J.G..
Jednocześnie skarżący podniósł, że organy nie wskazały podstawy nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, nie wskazały czy i dlaczego odstąpiono od możliwości zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, nie wykazały dochodu D.G., który miałby uzasadniać brak możliwości jego partycypacji w kosztach utrzymania matki w DPS, nie wykazały sytuacji majątkowej pozostałych zstępnych, którzy mogliby partycypować w kosztach utrzymania J.G. w DPS, a także nie wykazały sytuacji materialnej J.G.. Skarżący stwierdził, że Kolegium odniosło się jedynie do jednego z przytoczonych zarzutów skarżącego, szczegółowo opisanych w odwołaniu, nie odnosząc się do pozostałych pięciu zarzutów, za to szczegółowo opisało przyczyny braku możliwości wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji w trybie art. 135 k.p.a.
W ocenie K.G. bezzasadnie organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, bowiem żadna z przesłanek wynikających z art. 108 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie. Skarżący zaznaczył, że postępowanie trwa już ponad 12 lat, a tymczasowo opłaty takie ponosi gmina, zatem nie istnieje ryzyko, że opłaty nie zostaną uiszczone. Zdaniem K.G., skoro organ przez 12 lat nie był w stanie wydać poprawnej decyzji ustalającej zasady odpłatności w DPS, to nie może przerzucać odpowiedzialności na skarżącego za swoje wadliwe działania poprzez rygor natychmiastowej wykonalności, argumentując to koniecznością regulowania odpłatności na bieżąco.
Skarżący stwierdził jednocześnie, że Kolegium nie odniosło się również do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Pismem z 17 października 2019 r., organ pierwszej instancji przedłużył termin na wydanie pierwotnej decyzji (poprzedzającej decyzję z [...] r.) do 16 grudnia 2020 r. zatem nie istniała żadna obiektywnie uzasadniona okoliczność pozbawienia skarżącego prawa do zapoznania się z aktami i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. (znak [...]) w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie ustalenia w stosunku do K.G. odpłatność za pobyt jego matki J.G. w Domu Pomocy Społecznej w S.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja jest konsekwencją uprzednio wydanych przez organy decyzji w przedmiocie ustalenia w stosunku do K.G. odpłatności za pobyt jego matki - J.G. w DPS w S. W praktyce decyzja obecnie kontrolowana jest decyzją utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] r., mocą której to decyzji organ ten zmienił wysokość odpłatności K.G. za pobyt jego matki w DPS w S. od 1 kwietnia 2020 r.
Na wstępie wyjaśnić należy, odnosząc się do wniosku strony skarżącej, zawartego w skardze, że Sąd nie skorzystał z art. 111 § 2 ustawy p.p.s.a. i nie połączył niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Łd 566/20. Wskazać jedynie należy, że połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie powołanego przepisu w celu ich łącznego rozpoznania (rozstrzygnięcia) jest uprawnieniem (nie obowiązkiem) sądu, ma charakter techniczny, organizacyjny i należy do pojęć z zakresu tzw. ekonomii procesowej. Nie powoduje też powstania jednej nowej sprawy.
Przechodząc do rozważań merytorycznych w pierwszym rzędzie wskazać należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1876) [dalej: ustawa o pomocy społecznej].
Z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej (dalej: DPS) jest odpłatny. Odpłatność ta realizuje się w formie opłat, do uiszczania których zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 powołanej ustawy obowiązani są w następującej kolejności (przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność):
1. mieszkaniec domu (nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu) ;
2. małżonek, zstępni przed wstępnymi (zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej; w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie);
3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej (w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2).
Zobowiązania z każdego z powyższych tytułów, mają odrębne źródła i podlegają konkretyzacji w formie w decyzji administracyjnych.
W okolicznościach faktycznych sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją, istniały co do zasady - w świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego - podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłat z tytułu pobytu matki skarżącego w domu pomocy społecznej. Wszak skarżący nie kwestionuje więzów pokrewieństwa z J.G., zaś od momentu przyjęcia do DPS rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest odpłatny i koszty, którego ponoszą osoby zobowiązane do ich poniesienia w świetle cytowanych uprzednio przepisów (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., I OSK 1236/19; wyrok NSA z 23 stycznia 2018 r., I OSK 2317/17 oraz wyrok WSA w Krakowie z 8 sierpnia 2019 r., III SA/Kr 353/19). Tak zobowiązaną osobą mógłby być w świetle ustalonych faktów skarżący. Stąd sam fakt wszczęcia i prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowania w tym przedmiocie nie może być kwestionowany.
Dokonując dalszych rozważań stwierdzić należy, że zasadne okazały się zarzuty skarżącego dotyczące nie odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów zawartych w odwołaniu. Pomijając w tym miejscu wpływ samych zarzutów odwołania na rozstrzygnięcie sprawy, zgodzić się należy z ogólną tezą, że bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego jest odniesienie się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Wynika to z treści art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Przypomnieć zatem należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a ustawodawca na organy w tym również organ II instancji nałożył obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Stosownie zaś do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W realiach niniejszej sprawy natomiast motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego zostały ograniczone w praktyce do zacytowania mających w sprawie zastosowanie przepisów, organ szeroko cytuje także orzecznictwo sądów administracyjnych. Natomiast rozważania merytoryczne zostały ograniczone do minimum i w zasadzie – oprócz krótkiej analizy dochodów skarżącego – w stosunku do pozostałych osób sprowadzają się do stwierdzenia, że osoby te – jako inne zobowiązane na gruncie właściwych przepisów – nie spełniają kryteriów ustawowych pozwalających na ich obciążenie, bez żadnych szerszych wyjaśnień. Brak jest w szczególności wyjaśnienia, dlaczego poszczególne osoby zostały zwolnione z odpłatności.
Przypomnieć w tym miejscu należy, że organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. m.in. wyroki WSA w Łodzi z 12 lutego 2020 r., II SA/Łd 711/2019 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 7 kwietnia 2020 r., II SA/Go 110/20). W przypadku niemożności obciążenia jednej z osób z kręgu zobowiązanych, np. w sytuacji śmierci tej osoby, czy w związku z innymi czynnikami uniemożliwiającymi obciążenie jej opłatą organ winien to precyzyjnie wyjaśnić w toku postępowania, a stosowne uzasadnienie takiego działania winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (zob. także wyrok WSA w Poznaniu z 10 lipca 2019 r., IV SA/Po 381/19).
Zauważyć dalej należy, iż – jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prawa - nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi również do pogwałcenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, a tego na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaniechał. Tymczasem brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05).
Ograniczone do minimum i nie zawierające szczegółowego odniesienia się do całokształtu sytuacji faktycznej sprawy, wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a także pominięcie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu organu II instancji do zarzutów odwołania stanowi także o naruszeniu art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania). Analiza treści uzasadnienia organu II instancji wskazuje, że brakuje w nim wyjaśnienia szeregu kwestii mających wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, a podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania, w szczególności szczegółowo wyargumentowanych w treści odwołania od decyzji organu I instancji. Pamiętać należy, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1417/19).
Przekładając te ogólne zarzuty co do treści rozstrzygnięcia na konkretne wskazania, które zdaniem sądu zdecydowały o stwierdzeniu naruszenia przepisów postępowania, a także przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wskazać należy na następujące zagadnienia.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że Kolegium nie odniosło się do argumentacji skarżącego, podnoszonej już w wywiadzie środowiskowym, że oddalone zostało powództwo o alimenty jego matki J.G. skierowane przeciwko skarżącemu (w kontekście art. 64 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej). Odniesienie się do tej argumentacji ograniczyło się do błędnego skądinąd stwierdzenia, że rozpoznanie wniosku o zwolnienie z odpłatności może nastąpić dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokość opłaty obciążającej skarżącego.
W tym aspekcie podkreślić należy, że organy administracji publicznej obowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że winny dokonać oceny i podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji. Obowiązek ten dotyczy również sytuacji, gdy przepisy prawa ulegną zmianie w czasie między wszczęciem postępowania a rozpatrzeniem sprawy. W takim przypadku, zachowując jej tożsamość, organy winny przy orzekaniu uwzględnić nowy stan prawny, jeśli z nowych przepisów nie wynika co innego. W braku szczególnych regulacji nie sposób przy tym uznać, że ustalenia dokonane w wyniku czynności wyjaśniających podjętych na gruncie przepisów, które utraciły swą moc, nie mogą stanowić podstawy merytorycznego rozstrzygnięcia, jeśli zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do rozpoznania sprawy na podstawie nowych przepisów (por. wyrok WSA w Opolu z 25 marca 2010 r., II SA/Op 145/10).
Powyższe rozważania są istotne, albowiem zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy rozstrzygał przedmiotową sprawę na podstawie nieobowiązującej treści art. 64 ustawy o pomocy społecznej. W szczególności organ odwoławczy końcową część uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia poświęcił kwestii art. 64 ustawy o pomocy społecznej, przyjmując błędne jego rozumienie i powołując orzecznictwo zapadłe na gruncie obowiązywania poprzedniej wersji tego przepisu. Brzmienie powołanego przepisu zostało bowiem zmienione przez art. 1 pkt 8 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1690). Ustawa ta weszła w życie 4 października 2019 r. i nie zawierała przepisów przejściowych odnoszących się do postępowań o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, co oznacza, że do tego rodzaju spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się przepisy nowe.
Powyżej wspomniana nowelizacja jest istotna w kontekście motywów zaskarżonej decyzji, iż wniosek skarżącego o zwolnienie z odpłatności organ może rozpoznać dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.
Przed dniem jej wejścia w życie art. 64 ustawy o pomocy społecznej brzmiał: "Osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:
1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko".
Na takie też brzmienie przepisu art. 64 ustawy o pomocy społecznej powoływał się organ odwoławczy, pomimo tego, że obie decyzję wydano już po 4 października 2019 r. Jednie na marginesie zauważyć należy, że Kolegium w części cytuje treść wzmiankowanego przepisu w wersji po nowelizacji (przesłanki do zwolnienia – wyliczone w 6 punktach), ale w części początkowej przepisu powołuje jego treść z okresu przed nowelizacją, a to ma zasadnicze znaczenie dla jego rozumienia i zastosowania w szczególności w realiach niniejszej sprawy.
Tymczasem od 4 października 2019 r. powołany przepis otrzymał brzmienie: "Osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności jeżeli:
1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;
2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;
3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;
4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko;
5) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty lub jej rodzic przebywała w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub placówce opiekuńczo-wychowawczej, na podstawie orzeczenia sądu o ograniczeniu władzy rodzicielskiej osobie kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańcowi domu;
6) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty przedstawi wyrok sądu oddalający powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu".
Ustawa nowelizująca poszerzyła zatem krąg podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem o zwolnienie z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Z uzasadnienia projektu do tej ustawy wynika, że zmiana poszerza możliwość zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących. Z taką natomiast sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Zatem organy mogły podjąć już na tym wstępnym etapie decyzję co do ewentualnego zwolnienia skarżącego z opłaty. Naturalnie wymagałoby to przeprowadzenia właściwego postępowania i ustalenia, czy spełnione zostały ku temu przesłanki. Tymczasem organy w ogóle nie zajęły się tą kwestia, argumentując i – jak wskazano już uprzednio – błędnie powołując się na orzecznictwo sprzed nowelizacji, że takowe rozstrzygniecie (zwolnienie z opłaty) jest możliwe dopiero po ostatecznym ustaleniu odpłatności za pobyt matki w stosunku do skarżącego.
Okoliczność zatem podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązującą już treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej stanowi naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Bowiem jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ zupełnie pominął tę kwestię, chociaż skarżący – jak wspomniane to zostało już wcześniej – argument taki podnosił na etapie przeprowadzania wywiadu środowiskowego, a w praktyce już wcześniej bo 5 lutego 2020 r. przedłożył pracownikowi socjalnemu stosowne dokumenty, w tym kserokopię wyroku oddalającego powództwo jego matki o alimenty. Organ I instancji zatem całkowicie zignorował ten argument skarżącego, a Kolegium dokonując ponownego rozpoznania sprawy – po wniesieniu odwołania - także tego nie zauważyło. Trzeba w tym zakresie mieć natomiast na uwadze, że strona przywołuje jedną z ustawowych przesłanek zwolnienia (przedstawienie wyroku sądu oddalającego powództwo o alimenty na rzecz osoby kierowanej do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu). Taki sposób prowadzenia postępowania narusza zasadę praworządności wynikająca z art. 6 k.p.a. Zasada praworządności nakłada bowiem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu w dniu wydania decyzji (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 24 stycznia 2019 r., II SA/Sz 1217/18).
Pamiętać także należy, iż w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, właściwy organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Jest oczywistym, iż uznaniowy charakter decyzji nie oznacza pełnej swobody w jej podjęciu. Każdorazowe rozstrzygnięcie o przyznaniu bądź odmowie zwolnienia z obowiązku odpłatności, organ winien uzasadnić, odnosząc się do wszystkich powoływanych przez stronę okoliczności w sposób wyczerpujący, a przy tym pozwalający poznać sposób rozumowania organu oraz motywy mające przekonywać do podjętej decyzji.
Dalej wskazać należy, iż w realiach niniejszej sprawy brak jest wskazania w uzasadnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co też podnoszone było przez skarżącego już na etapie odwołania. Organ odwoławczy powielił błędy organu I instancji, albowiem także w żaden sposób nie odniósł się do oczekiwań strony skarżącej co do wyjaśnienia przyczyn dla których jedynie skarżący został obciążony obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której organ obciążając konkretny podmiot obowiązkiem ponoszenia odpłatności za pobyt osoby bliskiej w DPS, nie wyjaśnia i w sposób precyzyjny nie uzasadniania przyczyn dla których w stosunku do pozostałych osób tego obowiązku w ogóle nie zastosował. Niewątpliwie nie jest w tym względzie wystarczające ogólnikowe stwierdzenie w uzasadnianiu decyzji, że pozostałe osoby nie spełniają ustawowych wymogów do obciążenia ich opłatami za pobyt pensjonariusza w DPS.
Zauważyć w związku z tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Uzasadnienie albowiem powinno umożliwić przede wszystkim skarżącemu, a w dalszej kolejności sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 lipca 2020 r., II SA/Po 1038/19).
Postawione powyżej tezy znajdują oparcie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego sposobu rozstrzygania może być wyrok NSA z 9 kwietnia 2001 r., V SA 1611/00, w którym to stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Innym orzeczeniem godnym zauważenia na tle zaistniałej sprawy jest wyrok NSA z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98, gdzie przyjęto, iż na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Natomiast w wyroku z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 NSA skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji.
W związku z powyższym w dalszej kolejności odnieść się należy do kwestii ustalenia kręgu osób zobowiązanych do odpłatności za pobyt J.G. w DPS w S. w realiach niniejszej sprawy. W ocenie Sądu także w tym zakresie istnieją uzasadnione wątpliwości co do przyjętych przez organy rozstrzygnięć.
Zauważyć w tym względzie należy, że z ustawy o pomocy społecznej wynika tylko pierwszeństwo zstępnych przed wstępnymi. Wewnątrz grupy zstępnych ustawodawca nie rozróżnił już kolejności do obciążenia opłatą. Nie można zatem mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia opłat przez kilkoro zstępnych. Każdy z nich ma bowiem taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego. Zacytować w tym względzie można chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2543/19, w którym to "Naczelny Sąd Administracyjny zauważa na wstępie, że sformułowanie zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.s.p. nie pozwala, w sytuacji zstępnych, na twierdzenie, że któryś z nich byłby zobowiązany w pierwszej kolejności (np. syn przed drugim synem czy córką), gdyż zarówno małżonek i wszyscy zstępni wymienieni są jako zobowiązani w tej samej kolejności".
Powyższe uchybienia w postępowaniu mogą mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Z żadnego bowiem przepisu ustawy, ani z innego przepisu funkcjonującego w systemie prawnym nie wynika, że organ administracji może w sposób arbitralny dokonać wyboru osoby spośród osób zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty, będących zstępnymi i tylko w stosunku do określonej grupy tych osób prowadzić postępowanie (por. m.in. wyroki wyrok WSA w Rzeszowie z 19 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 46/18; WSA w Gliwicach z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Gl 56/18, WSA w Warszawie z 27 czerwca 2018 r., VIII SA/Wa 198/18).
Dalej wskazać należy, iż w realiach niniejszej sprawy, wbrew twierdzeniom organów brak jest informacji o próbie zawarcia ze skarżącym umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Budzi to tym bardziej wątpliwość, ponieważ organ w treści decyzji wskazuje, iż skarżący nie podpisał umowy, gdy tymczasem z lektury akt administracyjnych nie sposób wyprowadzić wniosek, że skarżącemu faktycznie takową propozycję przedstawiono. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organu, że skarżący odmówił zawarcia umowy. Zdaniem organu takowy wniosek można wyprowadzić z "kategorycznego stwierdzenia skarżącego, że nie chce on ponosić odpłatności za pobyt matki w DPS", co jak skonstatował organ odwoławczy uznane zostało za brak zgody na zawarcie umowy. W ocenie Sądu jest to nadinterpretacja, próba udowodnienia faktu, który w praktyce nie miał miejsca (oferta zawarcia umowy z osobą zobowiązaną do odpłatności za DPS). Kwestia zatem umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pozostaje w tej sprawie niewyjaśniona.
Pamiętać przy tym należy, że umowa taka gwarantuje członkom rodziny osób umieszczanych w domach pomocy społecznej wpływ na ustalenie dogodnych, odpowiadających ich faktycznym możliwościom, warunków i wysokości odpłatności z tego tytułu. Umowa z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest instrumentem, za pomocą którego podmiot określony w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, wykazując przemawiające na jego rzecz okoliczności, niejako współuczestniczy z organem w określeniu wysokości kosztów ten podmiot obciążających. Podmiot taki musi jednak wykazać wolę zawarcia takiego kompromisu poprzez przystąpienie do negocjacji w postaci chociażby zajęcia stanowiska wobec przygotowanego przez organ projektu umowy, czy przedstawienia organowi okoliczności uzasadniających zmiarkowanie przedmiotowej kwoty. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, jest bowiem umową cywilnoprawną o charakterze konsensualnym. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że brak takowej umowy nie ma znaczenia, albowiem kwota odpłatności byłaby taka sama niezależnie od tego, czy zostałby ustalona w drodze umowy, czy w drodze decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie skarżącemu nie przedstawiono faktycznie umowy. Oparto się jedynie na oświadczeniu skarżącego, że nie wyraża zgody na ustalenie odpłatności.
Sąd zwraca uwagę, że jakkolwiek w aktualnym stanie prawnym ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności wydania decyzji konkretyzującej wysokość opłaty od skierowania do osób potencjalnie zobowiązanych do jej wnoszenia oferty zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, to jednak w przedmiotowej sprawie Sąd stoi na stanowisku, że w toku postępowania obowiązkiem organu było co najmniej pouczenie strony o możliwości zawarcia powyższej umowy, jak również o skutkach jej braku i przedstawienie propozycji zawarcia takiej umowy, czego jednakże w niniejszej sprawie zabrakło. Domniemywanie braku woli strony do zawarcia umowy, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie w oparciu o oświadczenie skarżącego, że nie wyraża zgody na ustalenie odpłatności uznać należało za niewystarczające. W ten sposób organ nie dał skarżącemu szansy dobrowolnego podpisania umowy i w sposób arbitralny przesądził, że skarżący odmawia ponoszenia opłaty, wydając decyzję administracyjną co do wysokości opłaty.
Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. zauważyć należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wydanie decyzji przez organ I instancji bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego niewątpliwie stanowiło naruszenie normy art. 10 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, iż w praktyce skarżący pozbawiony został jakiejkolwiek możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego już na etapie prowadzenia postępowania przed organem I instancji. Przypomnieć bowiem należy, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 art. 10 k.p.a. (art. 10 § 3 k.p.a.). Celem tej regulacji jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego, czy sądowoadminstracyjnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 239/19). W niniejszej sprawie - przed wydaniem decyzji w obu instancjach – treść art. 10 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania. Zgodzić się należy, że niewątpliwie strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystanie z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie natomiast obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu.
Odnosząc się wreszcie do naruszenia art. 108 k.p.a., zauważyć należy, iż zgodnie z treścią tego przepisu decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Stosownie natomiast do art. 108 § 2 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie.
Przepis art. 108 § 1 k.p.a. określa przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, których wystąpienie nie oznacza jednak obowiązku nadania decyzji tego rygoru. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej, chodzi o sytuacje gdy zwłoka w wykonaniu decyzji zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Przy czym zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna, mimo iż nie jest ostateczna. Należy przy tym przyjąć, że decyzja staje się natychmiast wykonalna z dniem wydania decyzji pisemnej lub z dniem ogłoszenia decyzji ustnej, gdy rygor został nadany w decyzji. Organ, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, nie jest uprawniony do określania, od kiedy decyzja jest wykonalna.
Przesłanką wspólną dla wszystkich przypadków nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności wymienionych w powyższym przepisie, jest "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie. Odwołując się do pojęcia niezbędności niezwłocznego działania, ustawodawca uznaje, że może to nastąpić w takim przypadku, w którym nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wykazał takiej okoliczności. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji dotyczy sytuacji wyjątkowej, a za taką nie może być uznany jedynie fakt, iż decyzja odnosi się sfery obowiązków majątkowych – obowiązku odpłatności za pobyt w DPS. Kwestia możliwości natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie wymaga rozstrzygnięcia w ramach tzw. uznania administracyjnego i zależy od okoliczności sprawy, dlatego samo subiektywne przekonanie, iż w sprawie występują okoliczności uzasadniające zastosowanie tej instytucji nie jest wystarczające. Tym samym uznać należy za zasadny zarzut naruszenia przez organ I instancji normy art. 108 § 1 k.p.a. Trzeba jednakże mieć na uwadze, że zarzut ten miał znaczenie na etapie postępowania odwoławczego, notabene pozostawiony bez odniesienia się do niego przez Kolegium, a już na etapie wydania decyzji odwoławczej nie może on mieć takiego znaczenia, albowiem decyzja drugoinstancyjna, jako ostateczna jest co do zasady wykonalna bez dodatkowej klauzuli o natychmiastowej wykonalności.
Reasumując, mając na uwadze wszystkie wskazane uchybienia za słuszne uznać należy zarzuty skarżącego o rozpoznaniu sprawy z naruszeniem prawa materialnego oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Uchybienia te stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Za niezasadne uznaje natomiast Sąd zarzuty niezbadania przez organy sytuacji osobistej i majątkowej J.G.. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem analizowanego postępowania było jedynie ustalenie wysokości opłaty dla krewnych J.G., jako osób zobowiązanych do alimentacji, a co za tym idzie – w świetle ustawy o pomocy społecznej – do ponoszenia opłat za pobyt zainteresowanej w domu pomocy społecznej. Ustalenie natomiast opłaty dla J.G. wynika z innego postępowania i jest w praktyce ograniczone przesłanką ustawową do poziomu 70% jej dochodów, niezależnie od posiadanych oszczędności, ruchomości lub nieruchomości. Artykuł 61 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący podstawę ustalenia opłaty dla samego mieszkańca domu pomocy społecznej pełni funkcję ochronną - nie pozwala na bezwzględne żądania uiszczenia opłaty w całym wymiarze przez mieszkańca dysponującego dochodami pozwalającymi na taki wydatek. Zakłada bowiem, że obciążenie z tytułu opłaty, jakie ciążyć ma na mieszkańcu, nie może obejmować więcej niż 70% jego miesięcznego dochodu; 30% dochodu powinno pozostać do dyspozycji mieszkańca. W świetle obowiązujących przepisów nie ma możliwości domagania się zbycia przez mieszkańca domu pomocy społecznej posiadanego majątku w celu pokrycia kosztów jego pobytu w placówce (zob. W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV, LEX 2017, I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. IV, LEX 2017).
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności sąd na podstawie art. 135 ustawy p.p.s.a. stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, aby w obrocie prawnym nie istniał i funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 629).
Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowego zastosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oraz wskazanych powyżej przepisów postępowania, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowały treść obu decyzji, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie ich z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa za złożenie pełnomocnictwa.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zastosują się do wyżej poczynionych uwag. W szczególności ustalą aktualną sytuację rodzinną i majątkową wszystkich potencjalnie zobowiązanych, rozważą czy w stosunku do skarżącego w niniejszym postępowaniu istnieją przesłanki do zwolnienia go z odpłatności już na tym etapie postępowania, a mając na uwadze argumentację Sądu co do naruszenia przepisów postępowania przeprowadzając postępowanie szczegółowo odniosą się do wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów, wydając natomiast decyzję zawrą pełną, czytelną argumentację swojego stanowiska w uzasadnieniu decyzji, które winno spełniać kryteria z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez poczynienie precyzyjnych ustaleń faktycznych w motywach uzasadnienia.
dc