IV SA/Po 637/24

IV SA/Po 637/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Józef Maleszewski /przewodniczący/
Maciej Busz /sprawozdawca/
Sebastian Michalski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o. o. z siedzibą w O. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
IV SA/Po 637/24
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta K. postanowieniem z 19.04.2023 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 119 i art.121 § 2 i 8 4, art. 122 oraz art. 18 i art. 20 8 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2023r. poz. 2505, dalej jako u.p.e.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023r. poz. 775, dalej jako k.p.a. ) nałożył na "R." Sp. z o. o. w O. (dalej jako skarżąca) grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia 19.04.2024r. i wezwał do jej wpłacenia w terminie czternastu dni od dnia doręczenia tego postanowienia na wskazany rachunek bankowy.
Pouczono skarżącą, że w przypadku nie wpłacenia grzywny w podanym wyżej terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie wezwano "R." Sp. z o. o. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia. W razie niewykonania obowiązku zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.
Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie wniosła R. sp. z o.o. w O. zarzucając :
1. Błąd w ustaleniu stanu faktycznego, polegający na przyjęciu, że nie został wykonany obowiązek zagospodarowania terenu opisany w tytule wykonawczym, podczas gdy faktycznie został on wykonany po zakończeniu budowy.
2. Naruszenie art. 119-121 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów.
W uzasadnieniu wskazano, że wbrew stanowisku organu, obowiązek stwierdzony tytułem wykonawczym [...] został w całości dawno wykonany.
Zagospodarowanie działki przy ul. [...], zgodnie z obowiązkiem, zrealizowano na moment oddania myjni do użytku. Dowodem tego jest fakt, że Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł sprzeciwu i wydał zaświadczenie o przyjęciu obiektu do użytkowania. Potwierdza to również oświadczenie kierownika budowy dołączone do wniosku o pozwolenie na użytkowanie, w którym potwierdził zgodność wykonania obiektu z projektem budowlanym (w tym z planem zagospodarowania).
Dopiero w późniejszym okresie, zieleń została zniszczona w efekcie ruchu pojazdów ciężarowych, dojeżdżających do sąsiednich działek, jak również w efekcie niekorzystnych warunków atmosferycznych i ukształtowania terenu.
W efekcie powyższego obowiązek który ciążył na skarżącej spółce został zrealizowany. Późniejsze zmiany w terenie nie wynikają z działania spółki i nie mogą być podstawą do nałożenia na spółkę dodatkowych obowiązków nie wynikających z tytułu wykonawczego. Albowiem zadanie określone w tytule zostało już zrealizowane.
W efekcie zasadne jest umorzenie postępowanie i uchylenie nałożonej kary.
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 19.06.2024 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie:
1. w części określającej termin do uiszczenia grzywny i w tej części wskazał termin 30 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia,
2. w części określającej termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i w tej części wskazał termin 30 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia,
a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że decyzją nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. [...]) PINB nakazał skarżącej spółce w terminie do dnia 15 maja 2022 r. wykonać zagospodarowanie terenu działki przy ul. [...] (dz. nr [...] Korczak) zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę myjni samochodowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie położonym w K. przy ul. [...], tj. m.in. wykonać zieleń i parkingi. Od decyzji nie wniesiono odwołania, zatem stała się ostateczna i z dniem ostateczności podlegała wykonaniu.
Po wielokrotnych próbach zawiadomienia zobowiązanego, z uwagi na brak możliwości wzięcia udziału w kontroli - pismami z dnia 2 czerwca 2022 r. ([...]), z dnia 5 grudnia 2022 r. ([...]), z dnia 28 kwietnia 2023 r. ([...]), w dniu 31 maja 2023 r. PINB przeprowadził kontrolę na ternie nieruchomości przy ul. [...] w K.. W toku czynności kontrolnych ustalono, że obowiązek nałożony decyzją nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. ([...]) nie został wykonany, co potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna - na terenie brak zieleni.
Pismem z dnia 19 lipca 2023 r. ([...]) PINB skierował upomnienie do skarżącej i ponownie wezwał do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. ([...]).
Po uprzednim zawiadomieniu, PINB w dniu 09 stycznia 2024 r. przeprowadził ponowną kontrolę nieruchomości i stwierdził, że nie został wykonany obowiązek wykonania zagospodarowania działki zgodnie z planem zagospodarowania zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] ([...]). Okoliczność tą potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna.
W dniu 19 kwietnia 2024 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy [...] na zobowiązaną – "R." sp. z o.o.
Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia 19 kwietnia 2024 r. ([...]) nałożył na "R." sp. z o.o. grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia 19 kwietnia 2024 r.
Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organ egzekucyjny będąc zobligowany do badania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej nie jest jednocześnie uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Powyższe wynika z brzmienia art. 29 § 1 u.p.e.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje jedynie ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Natomiast w toku postępowania egzekucyjnego, prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny w żadnym wypadku nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek (wyrok z dnia 8 maja 2024 r., sygn. III OSK 1720/22).
Wobec powyższego, zasadniczy zarzut podniesiony w zażaleniu dotyczący błędu w ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż obowiązek zagospodarowania terenu nie został wykonany, podczas gdy zrealizowany został po zakończeniu budowy, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem niedopuszczalna jest powtórna ocena treści i zakresu nałożonego obowiązku.
Organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny, że obowiązek nałożony decyzją nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. ([...]), którą PINB nakazał skarżącej w terminie do dnia 15 maja 2022 r. wykonać zagospodarowanie terenu działki przy ul. [...] (dz. nr [...]) zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę myjni samochodowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie położonym w K. przy ul. [...], tj. m.in. wykonać zieleń i parkingi może być egzekwowany.
Zgodnie z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych "dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja nakładająca określony obowiązek, dopóty możliwe jest wszczęcie i prowadzenie egzekucji w celu jego wykonania" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 października 2007 r" sygn. II SA/Gl 335/07). Skoro nałożony na zobowiązaną obowiązek zagospodarowania terenu działki nie został wykonany - PINB mógł wszcząć postępowanie egzekucyjne.
W przypadku braku dobrowolnego wykonania obowiązku przez adresata decyzji, to właściwy organ powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych - zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a. Obowiązek nałożony decyzją nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. ([...]) podlega egzekucji administracyjnej stosownie do art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a., jako obowiązek o charakterze niepieniężnym pozostający we właściwości organu administracji rządowej. Co istotne, obowiązek ten nie ulega przedawnieniu. W przypadku obowiązku zagospodarowania terenu PINB jest zarówno organem uprawnionym do żądania wykonania nakazu w drodze egzekucji administracyjnej (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), jak i organem egzekucyjnym (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podkreślono, że PINB zgodnie z przepisami wystawił upomnienie z dnia 19 lipca 2023 r. doręczone w dniu 07 sierpnia 2023 r., tytuł wykonawczy z dnia 19 kwietnia 2024 r. doręczony w dniu 24 kwietnia 2024 r., a wobec stwierdzenia podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 31 maja 2023 r., że zobowiązana nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku i problemów z ustaleniem kolejnej daty kontroli, podjął dalsze działania w celu zrealizowania tego obowiązku.
Zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który jednocześnie doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 u.p.e.a., ale ma to miejsce wówczas, gdy wcześniej go nie doręczono. Postępowanie egzekucyjne prowadzone być może tak długo, jak długo istnieje ważny tytuł wykonawczy, skutecznie doręczony zobowiązanemu. Taki tytuł wykonawczy w prowadzonej egzekucji doręcza się tylko jeden raz (art. 32 u.p.e.a.). Taki wniosek wynika z art. 32 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu tytuł wykonawczy, o ile nie został wcześniej doręczony. Z kolei zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o czynności egzekucyjnej rozumie się przez to wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 19 kwietnia 2024 r. został przez PINB prawidłowo doręczony zobowiązanemu w dniu 24 kwietnia 2024 r. (tzn. wraz z zaskarżonym postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia). Jakkolwiek tytuł został wystawiony na nieaktualnym już wzorze, to zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 marca 2024 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. poz. 431), wzory stanowiące załączniki do rozporządzenia Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2022 r. poz. 1856) mogą być stosowane, jednak nie dłużej niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (...). Tytuł wykonawczy nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego, a jak wskazano powyżej, zastosowanie nieaktualnego wzoru nie stanowi uchybienia organu I instancji.
Środkiem egzekucyjnym w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. Przepis art. 121 § 4 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a sposób jej obliczenia obrazuje art. 121 § 5 u.p.e.a.
Zgodnie art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, wynikającego z decyzji nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. ([...]), PINB spośród wymienionych w u.p.e.a. dozwolonych środków egzekucyjnych musiał dokonać wyboru pomiędzy grzywną w celu przymuszenia a wykonaniem zastępczym. Zdecydowanie się na zastosowanie drugiego ze środków prowadziłoby do wydłużenia prowadzonego postępowania z uwagi na konieczność dokonania wyboru podmiotu, który wykonałby obowiązek za skarżącą oraz powodowałoby po stronie zobowiązanej konieczność poniesienia wszystkich kosztów zagospodarowania terenu działki. Stanowisko to podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w wyroku z dnia 04.12.2019r., sygn. IV SA/Po 743/19 wyjaśnił, że w przypadku obowiązków wynikających z przepisów p.b. grzywna w celu przymuszenia jest preferowanym środkiem egzekucyjnym. Grzywna jest bowiem środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonali obowiązek. Nie jest ona karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się.
Przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. stanowi, że w przypadku wykonania przez zobowiązanego obowiązku nałożona, a nieuiszczona lub nieściągnięta grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu. W uzasadnionych przypadkach na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Wobec możliwości umorzenia grzywny oraz, w uzasadnionych przypadkach, zwrócenia części lub całości uiszczonej grzywny, na tle obowiązkowego poniesienia całkowitych kosztów wykonania zastępczego, należy stwierdzić, że PINB w sposób prawidłowy wybrał środek egzekucyjny.
W niniejszym przypadku środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym dla zobowiązanej jest grzywna w celu przymuszenia, bowiem wykonanie zastępcze byłoby bardziej dolegliwe chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązana musiałaby ponieść niezależnie od kosztów samego zagospodarowania terenu działki. Ponadto przepisy u.p.e.a. nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego. Zatem w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2315/10).
W zakresie wysokości grzywny wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Przy czym z zastrzeżeniem § 5 (dotyczącego obowiązku rozbiórki) każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie obowiązek dotyczy zagospodarowania terenu działki zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zobowiązanym jest osoba prawna, górna granica grzywny w celu przymuszenia wynosi [...] zł.
Ustawodawca wprowadzając górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to jednak uznanie dowolne, gdyż organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) oraz zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 listopada 2018 r., II SA/Go 653/18).
Organ egzekucyjny powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia. Te okoliczności dotyczą zarówno celu i przesłanek wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku, jak i tego, jaka kwota grzywny wymusi nakazane działanie. W przedmiotowej sprawie wiadomo jedynie, że wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. Jednak w zaskarżonym postanowieniu brak jest wyjaśnienia, dlaczego grzywna wynosi [...] zł, czyli [...] wartości maksymalnego wymiaru grzywny. Brak ten jest szczególnie widoczny na tle postępowania odwoławczego, bowiem uniemożliwia dokonanie oceny działań organu powiatowego przez WWINB w tym zakresie.
Rozstrzygnięcie uznaniowe powinno być w sposób należyty umotywowane w pisemnym uzasadnieniu (art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 7 k.p.a.). Jak wyjaśniono w orzecznictwie sądowym uzasadnienie wysokości grzywny jest wymagane w każdym przypadku, dla uniknięcia zarzutu jej dowolności, niezależnie od tego, że wchodzące w rachubę przesłanki mają ograniczony charakter (np. wyroki II OSK 43/07, II OSK 235/09, II SA/Gd 346/08, VII SA/Wa 798/08, II SA/G1 495/07, II SA/Bk 311/06). Wskazuje się, że organ powinien rozważyć całokształt okoliczności danej sprawy w kontekście zasady efektywności stosowanego środka ( wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2011 r., II SA/Wr 146/11). Brak rozważań PINB w tym zakresie nie stanowi jednak samodzielnej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, bowiem uzasadnienie wysokości grzywny w celu przymuszenia może zostać dokonane przez organ odwoławczy.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego wskazano, że prawidłowość określenia wysokości tej grzywny (w kwocie [...]zł), czyli [...] maksymalnej ustawowej wysokości, nie budzi zastrzeżeń WWINB ze względu chociażby na padające w toku prowadzonego postępowania deklaracje zrealizowania obowiązku. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na opisany powyżej charakter środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia (nie jest to kara, lecz forma nacisku), kwota [...]zł stanowić będzie wystarczająco dotkliwy impuls do podjęcia zamierzonych przez zobowiązaną działań, a w konsekwencji doprowadzi do zrealizowania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. ([...]).
Wobec stwierdzenia, że obowiązek wynikający z ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej pozostaje niewykonany, a egzekucja administracyjna jest dopuszczalna, zastosowano najmniej uciążliwy dla skarżącej środek egzekucyjny, a wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia została uzasadniona, to zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i należało utrzymać je w mocy, a jedynie w stosunku co do terminu uchylić w tym zakresie i dostosować z uwagi na jego upływ w toku postępowania zażaleniowego (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).
Skargę na powyższe postanowienie wniosła w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. sp. z o.o. w O. zarzucając :
1. Błąd w ustaleniu stanu faktycznego, polegający na przyjęciu niezgodnie ze stanem faktycznym, że nie został wykonany obowiązek zagospodarowania terenu opisany w tytule wykonawczym, podczas gdy faktycznie został on wykonany po zakończeniu budowy.
2. Naruszenie art. 138 § 1 pkt k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie.
3. Naruszenie art. 7b k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
4. Naruszenie art. 119-121 u.p.e.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie.
5. Naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie.
6. Naruszenie art. 10 prawa przedsiębiorców, poprzez jego niezastosowanie.
7. Naruszenie art. 12 prawa przedsiębiorców, poprzez jego niezastosowanie.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia, oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia, odmówił również przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, uznając że nie będą one miały wpływu na wynik sprawy.
Stanowisko organu II instancji narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz prawa strony do obrony. Organ bezzasadnie uznał, że przepisy prawa nie dawały mu uprawnienia do merytorycznej kontroli wydanego postanowienia o nałożeniu kary. Organ błędnie powołał się na przepisy, które wskazują na niemożność weryfikacji obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
W niniejszym przypadku nie ma miejsca weryfikacja obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym, ale weryfikacja prawidłowości wydania przez organ I instancji zaskarżonego postanowienia, którym nałożono na stronę karę pieniężną.
Stronie, w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania, przysługiwało prawo do ponownej, merytorycznej kontroli wydanego postanowienia o nałożeniu kary. W ramach postępowania zażaleniowego strona miała zatem prawo do wskazania błędów wydanego postanowienia i braku merytorycznych podstaw do jego wydania, zaś organ miał obowiązek wskazane zastrzeżenia zbadać. Tymczasem organ uznał, że strona takiego prawa nie ma.
Stanowisko takie nie jest zasadne. Gdyby strona nie miała prawa wnieść zastrzeżeń do zasadności nałożenia kary, a organ nie miałby uprawnienia do merytorycznego zweryfikowania wniesionych zastrzeżeń, to procedura złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu kary byłaby zbędna.
Niezależnie od powyższego, zauważono, że strona wykonała obowiązki określone w tytule wykonawczym. Na tą okoliczność przedłożyła liczne dowody wskazane w zażaleniu.
Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przy rozpatrywaniu zażalenia badaniu podlega legalność wydania postanowienia o nałożenia grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia. Zatem również na tle samego badania zasadności nałożenia grzywny, przedłożone przez stronę argumenty i dowody były zasadne. Potwierdzały one bowiem wykonanie przez stronę obowiązku stwierdzonego tytułem, a tym samym brak podstaw do nałożenia grzywny. Organ wskazanych okoliczności nie zweryfikował mimo, że miał obowiązek wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności sprawy i rozstrzygnięcia wątpliwości w sprawie na korzyść strony.
Niezależnie od powyższego, organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien był ocenić, jaki charakter ma wniesione przez stronę pismo. Czy stanowi zażalenie, czy też - z uwagi na jego treść - może stanowić formę zarzutu. Organ zaniechał takiej weryfikacji, tymczasem od odpowiedniej kwalifikacji pisma zależał sposób w jaki organ winien rozpoznać złożone przez stronę pismo.
Wydane przez organ orzeczenie narusza również zasadę określoną w art. 12 prawa przedsiębiorców. Orzeczenie o nałożeniu grzywny oprócz tego że jest niezasadne - gdyż strona wykonała obowiązek określony w tytule - to jest istotnie nieproporcjonalne. Organ nałożył na stronę grzywnę w maksymalnej wysokości podczas, gdy nie uzasadniały tego okoliczności sprawy, w tym fakt, że do zniszczenia dokonanego przez stronę zagospodarowania terenu przyczyniły się osoby trzecie. Organ odwoławczy winien zweryfikować, czy organ I instancji nie naruszył prawa strony nakładając grzywnę w maksymalnej wysokości. Organ odwoławczy zaniechał jakiejkolwiek analizy w.w kwestii.
Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skargę należało oddalić.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 635 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Na podstawie art.119 pkt 3 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym.
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena prawidłowości postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z 19.06.2024 r. nr [...] uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta K. z 19.04.2023 r. nakładającego na "R." Sp. z o. o. w O. (dalej jako skarżąca) grzywnę w kwocie [...]zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym [...] z dnia 19.04.2024 r. :
1. w części określającej termin do uiszczenia grzywny i w tej części wskazującego termin 30 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia,
2. w części określającej termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym i w tej części wskazującego termin 30 dni od dnia doręczenia ostatecznego postanowienia,
a w pozostałej części utrzymującego zaskarżone postanowienie w mocy.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2023r. poz. 2505, dalej jako u.p.e.a.).
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i akceptuje ustalenia faktyczne i rozważania prawne poczynione przez organ odwoławczy.
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zaistnienie tych okoliczności było w sprawie bezsporne i wynika z akt sprawy. Według art. 26 § 4 u.p.e.a., jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak w kontrolowanej sprawie), przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego, natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (art. 7 § 2 u.p.e.a.).
Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, którego zadaniem jest doprowadzenie do realizacji tychże obowiązków, wynikających z decyzji administracyjnej. Grzywna ta nie ma zatem charakteru sankcji za niewykonanie nałożonych obowiązków, a jedynie ma odpowiednio zmotywować osobę zobowiązaną do ich realizacji (wyrok NSA w sprawie I OSK 759/11, LEX nr 1082805). Przepis art. 119 u.p.e.a. określa, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).
W niniejszym postępowaniu Sąd dokonał oceny prawidłowości postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. ([...]), którą PINB nakazał skarżącej spółce w terminie do dnia 15 maja 2022 r. wykonać zagospodarowanie terenu działki przy ul. [...] (dz. nr [...]) zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę myjni samochodowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie położonym w K. przy ul. [...], tj. m.in. wykonać zieleń i parkingi.
Rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniosek taki wynika wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., który stanowi o braku uprawnienia badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Decyzja o nakazie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości mogła być przedmiotem kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu. Z uwagi na jej ostateczność, decyzja ta może być wzruszona jedynie w odrębnych trybach nadzwyczajnych, a jako akt, który nie został podjęty w granicach niniejszej sprawy, nie podlega badaniu w ramach obecnego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 135 p.p.s.a.
Postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a., nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. W art. 29 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponieważ wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (wyroki NSA z 08 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 303/99 oraz z 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Sz 358/99).
Z tych przyczyn organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 423/15, LEX nr 1926268).
W świetle art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
W ocenie Sądu kontrolowane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i spełnia przesłanki określone w art. 122 § 2 u.p.e.a.
Sąd podkreśla, że decyzja PINB w K. nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. ([...]) - którą PINB nakazał skarżącej spółce w terminie do dnia 15 maja 2022 r. wykonać zagospodarowanie terenu działki przy ul. [...] (dz. nr [...]) zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę myjni samochodowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie położonym w K. przy ul. [...], tj. m.in. wykonać zieleń i parkingi - stała się ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wystawienie przeciwko skarżącej tytułu wykonawczego [...] z dnia 19.04.2024 r. oraz kontrolowanego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia jest konsekwencją tego, że skarżąca w terminie wskazanym w decyzji z 09 lutego 2022 r. nie wykonała ciążących na nich obowiązków. Ponadto PINB w K. doręczył skutecznie skarżącej pisemne upomnienie.
Analiza treści tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego w dniu 19.04.2024 r. przez PINB w K. pozwala na stwierdzenie, iż jest on w pełni prawidłowy.
Wobec bezspornego upływu terminu do wykonania nałożonego obowiązku i równie niewątpliwego jego niewykonania (patrz protokoły kontroli przeprowadzonych przez PINB w K.) ustawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji (jako organu egzekucyjnego) było zastosowanie środka egzekucyjnego, tj.: albo grzywny w celu przymuszenia albo wykonania zastępczego. Przepisy u.p.e.a., w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają bowiem zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy konieczności nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy twierdzi ona, że w przeszłości wykonała nałożony na nią obowiązek określony w tytule wykonawczym, a także że nałożono na nią zbyt wygórowaną grzywnę, niewspółmierną do stanu faktycznego sprawy.
Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego zasadność objęcia skarżącej postępowaniem egzekucyjnym, gdyż jest ona podmiotem zobligowanym do wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji PINB w K. nr [...] z dnia 09 lutego 2022 r. ([...]), wystawiono przeciwko skarżącej tytuł wykonawczy [...] z dnia 19.04.2024 r. oraz skutecznie doręczono jej upomnienie.
Organ odwoławczy słusznie wskazał na zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 in fime u.p.e.a.). Wybór środka egzekucyjnego w tej sprawie został dokonany przez organ egzekucyjny w sposób uwzględniający tę zasadę, gdyż w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego organ egzekucyjny miał do wyboru dwa środki egzekucyjne. Poza grzywną nałożoną w celu przymuszenia, mógł zastosować przewidziane w art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze polegające na zleceniu innej osobie wykonania za zobowiązanego egzekwowanego obowiązku na jego koszt. Organy trafnie wskazały, że co do zasady, ten drugi środek egzekucyjny jest bardziej dolegliwy, pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej. Natomiast, zgodnie z art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego. Innymi słowy: zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powoduje tylko powstanie po stronie zobowiązanego zagrożenia wyegzekwowania kwoty określonej w postanowieniu, ale wyłącznie w przypadku dalszego niewykonywania przezeń nałożonego obowiązku. Natomiast wykonanie zastępcze pociąga za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej (tj. wiążące się z: ściągnięciem kwoty wykonania zastępczego - art. 128 § 2 u.pe.a.) Dlatego też środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności tego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze.
Zgodnie z przepisem art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Przy czym z zastrzeżeniem § 5 (dotyczącego obowiązku rozbiórki) każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty [...]zł (art. 121 § 2 u.p.e.a.). Mając na uwadze, że niniejszej sprawie obowiązek dotyczy zagospodarowaniem terenu działki zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a zobowiązanym jest osoba prawna, górna granica grzywny w celu przymuszenia wynosi [...] zł.
W świetle powyższego całkowicie niezrozumiały jest zarzut skarżącej, że nałożono na nią grzywnę w maksymalnej wysokości, gdy w istocie nałożona grzywna stanowi zaledwie [...] maksymalnej grzywny możliwej do nałożenia w kontrolowanej sprawie.
Sąd wskazuje, że wysokość nałożonej grzywny nie powinna wykraczać poza wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Oznacza to, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego powyższą grzywnę przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości. Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 917/10, że brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądowej.
Zachowanie szczególnej staranności w powyższym zakresie ma również umożliwić samemu zobowiązanemu zrozumienie stanowiska przyjętego przez organ. Prawidłowo sporządzone przez organ uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno bowiem realizować określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.
Organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności. (tak wyrok NSA w Warszawie, z dnia 25 września 2009 r. , sygn. II OSK 1483/08, publ. CBOSA)
Jak trafnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2017 r. o sygn. II SA/Gl 999/16 w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego grzywnę przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości.
Decyzja (tu postanowienie) wydana w ramach uznania administracyjnego nie podlega kontroli sądowej z punktu celowości jej wydania (patrz: wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 192/11, publ. CBOSA). Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.
W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracyjnemu pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy mieszczącego się w granicach zakreślonych w art.7 k.p.a. Z tego właśnie względu ugruntowany jest pogląd, że uzasadnienie decyzji (postanowienia) uznaniowej wymaga szczególnie rzetelnego i starannego uzasadnienia dokładnie wyjaśniającego przesłanki jej wydania.
Pomimo tego, że kontrolowane postanowienia mają charakter uznaniowy w zakresie wymiaru grzywny - co obliguje organy do szczególnie wnikliwego wyjaśnienia przyczyn nałożenia grzywny w takiej, a nie innej wysokości – organ I instancji nie uzasadnił jej wysokość. Wadę tę dostrzegł organ odwoławczy, który szczegółowo i przekonywująco wyjaśnił, dlaczego w kontrolowanej sprawie wysokość nałożonej grzywny jest adekwatna do ustalonego stanu faktycznego. Tym samym sanował błąd organu I instancji.
Mając na uwadze brzmienie art. 121 § 2 u.p.e.a., stwierdzić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (tak np.: NSA w wyrokach z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148, LEX nr 164945, i z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, LEX nr 186665).
Sąd orzekający podziela trafny pogląd WSA w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 123/18 (publ. CBOSA), że z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku.
Dodatkowo Sąd orzekający wyraża pogląd, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach wysokość grzywny w celu przymuszenia należy także uzależniać od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Skuteczność kary egzekucyjnej wynika z jej dolegliwości. Dostateczna dolegliwość grzywny ma stanowić bodziec do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji. (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. II OSK 1915/13, publ. CBOSA)
Zdaniem Sądu, organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły jej wysokość, przy czym WWINB przekonywująco wyjaśnił, dlaczego grzywna w kwocie [...]zł jest konieczna w celu wyegzekwowania przedmiotowego obowiązku. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą znamion dowolności. Ponownie należy podkreślić, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanego żadnych dodatkowych kosztów, a jej zastosowanie nie jest celem samym w sobie, gdyż ma wyłącznie doprowadzić do wykonania zasadniczego obowiązku w postaci rozbiórki. O charakterze grzywny w celu przymuszenia świadczy przepis art. 125 § 1 u.p.e.a., który stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Zatem to od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek rozbiórki, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny.
W konsekwencji Sąd uznał, że zastosowanie oraz wysokość grzywny nałożonej na skarżącą mieszczą się w granicach ustawowych kompetencji organów egzekucji i nie naruszają prawa w sposób, który uzasadniałby uchylenie wydanych rozstrzygnięć. Dokonując takiej oceny uwzględniono długotrwałość stanu niewykonywania nałożonych obowiązków świadczącą o braku poszanowania nakazów wynikających z władczych rozstrzygnięć organów państwowych. Wątpliwości, w świetle prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie budzi też przestrzeganie przez organy zasad postępowania egzekucyjnego, w tym zasady celowości oraz stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego.
W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa grzywna w celu przymuszenia nałożona na zobowiązanego spełnia wymogi przepisów u.p.e.a. Wybór tego środka, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniu kontrolowanych aktów.
W ocenie Sądu bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie pozostaje podnoszona przez skarżącą argumentacja, z której wynika, że w przeszłości rzekomo zrealizowała nałożony na nią obowiązek.
Decyzja PINB w K. nr [...] z dnia 09.02.2022 r. o nakazaniu spółce R. sp. z o.o. wykonania zagospodarowania terenu działki przy ul. [...] (dz. nr [...]) zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] ([...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę myjni samochodowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie położonym w K. przy ul. [...], tj. nakazująca m.in. wykonać zieleń i parkingi mogła być przedmiotem kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, ale z uwagi na jej prawomocność, decyzja ta może być wzruszona jedynie w odrębnych trybach nadzwyczajnych, a jako akt, który nie został podjęty w granicach niniejszej sprawy, nie podlega badaniu w ramach obecnego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 135 p.p.s.a
Decyzję tę doręczono spółce w dniu 11/02/2022 r. Od decyzji nie wniesiono odwołania, zatem stała się ostateczna i z dniem ostateczności podlegała wykonaniu.
Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i spełnia przesłanki z art. 122 § 2 u.p.e.a.
W aktach sprawy znajduje się protokół z kontroli z dnia 31.05.2023 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, a z ww. wynika, że oględziny terenu działki wykazały brak zieleni. W dniu 09.01.2024 r. PINB dokonał ponownych oględzin, w trakcie których stwierdził, że nie wykonano obowiązków określonych w pozwoleniu na budowę.
Z uwagi na brak wykonania ciążących na spółce obowiązków zasadne było wystawienie tytułu wykonawczego i grzywny w celu przymuszenia.
W zażaleniu oraz w skardze skarżąca argumentuje, że nałożony na nią obowiązek wykonania miejsc parkingowych oraz terenów zieleni został zrealizowany, co ma potwierdzać zaświadczenie PINB o przyjęciu obiektu budowlanego do użytkowania oraz zaświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym.
W aktach sprawy znajduje się protokół z przesłuchania kierownika budowy, który wyjaśnił, że podpisał oświadczenie, w którym potwierdził fakt wykonania myjni zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Jak wyjaśnił, był to okres zimowy, jednakże część terenów zielonych była widoczna, lecz przykryta lodem i błotem śniegowym. Miejsca parkingowe również były przykryte lodem.
W toku sprawy organ I instancji 5-krotnie wysyłał do skarżącej zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin, zaś skarżąca wielokrotnie prosiła o przełożenie oględzin i zapewniała, że obowiązek wykonania parkingów i terenu zieleni zostanie w końcu zrealizowany. Skarżąca wskazywała także, że zieleń została zniszczona ruchem pojazdów ciężarowych. Natomiast w zażaleniu skarżąca wskazała, że ww. obowiązki zostały w całości wykonane "już dawno – tj. na moment oddania myjni do użytku". Zdaniem skarżącej późniejsze zmiany nie wynikają z działania spółki i nie mogą być podstawą do nałożenia na spółkę dodatkowych obowiązków. Tymczasem w opozycji do tego stoją zdjęcia z oględzin obiektu (z 31.05.2023 r. i z 09.01.2024 r.) oraz treść protokołu, z których wynika, że skarżąca nie zrealizowała ciążących na niej obowiązków. Można mieć zastrzeżenia co do treści tytułu wykonawczego bowiem organ wskazuje, że skarżąca winna wykonać zagospodarowanie zgodnie z projektem "m.in. wykonać zieleń i parkingi". Użycie wyrażenia "m.in." powoduje, że coś jeszcze poza parkingiem i zielenią jest do zrobienia, a tymczasem w toku postępowania organ kwestionował głównie te dwie kwestie.
Niemniej jednak stwierdzić trzeba, że skarżąca nie wykonała nałożonych na nią obowiązków, co zostało potwierdzone podczas oględzin. Nie zasługują na aprobatę twierdzenia skarżącej, że działka została zagospodarowana zgodnie z projektem już w momencie oddania jej do użytkowania, skoro w toku postępowania skarżąca deklarowała, że dopiero wykona obowiązki, a więc jej argumentacja jest niespójna. Gdyby było tak, jak twierdzi, to skarżąca kwestionowałaby już decyzję z dnia 09.02.2022 r., a nie dopiero postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
PINB wystawił upomnienie z dnia z dnia 19 lipca 2023 r. doręczone w dniu 07 sierpnia 2023 r., tytuł wykonawczy z dnia 19 kwietnia 2024 r. doręczony w dniu 24 kwietnia 2024 r., a wobec stwierdzenia podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 31 maja 2023 r., że zobowiązana nie zrealizowała ciążącego na niej obowiązku i problemów z ustaleniem kolejnej daty kontroli, podjął dalsze działania w celu zrealizowania tego obowiązku.
Podsumowując: skoro 1) w niniejszym przypadku egzekucja obowiązku określonego w ostatecznej decyzji PINB była dopuszczalna, 2) zastosowano środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanej, 3) sposób obliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia został precyzyjnie określony przez ustawodawcę i 4) organ egzekucyjny prawidłowo obliczył wysokość tej grzywny, to zaskarżone postanowienie PINB w jest prawidłowe.
Skarżąca w skardze (dopiero) zasugerowała, że jej zażalenie w istocie stanowiło zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji. Artykuł 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu może być nieistnienie obowiązku. W piśmie zatytułowanym "zażalenie" skarżąca podnosi zaś, że obowiązki zostały przez nią wykonane. Można więc domniemywać, że nie istnieją. Artykuł 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. stanowi, że podstawą zarzutu może być wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Jednak z judykaturze dominuje pogląd, że zarzut wygaśnięcia w całości lub części zobowiązania może dotyczyć sytuacji, gdy dojdzie do jego wykonania w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a wniesieniem zarzutów, tj. w toku postępowania egzekucyjnego (tak wyrok NSA z 05.07.2024 r. o sygn. III FSK 1047/23, wyrok WSA we Wrocławiu z 12.09.2024 r., o sygn. IV SA/Wr 113/24 oraz wyrok WSA w Łodzi z 26.09.2024 r. o sygn. III SA/Łd 394/24). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca podnosiła, że rzekomo wykonała obowiązek z chwilą oddania myjni do użytkowania, a więc przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. W ogóle natomiast nawet nie podnosiła zarzutu, że obowiązek ten zrealizowała w trakcie postępowania egzekucyjnego.
Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia zobowiązanej służy zarówno prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.), jak i prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). W doktrynie, jak i orzecznictwie, prezentowany jest pogląd (który Sąd podziela), zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego (tak np. wyrok NSA z 02.03.2023 r., sygn. II OSK 1683/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z 10.07.2024 r., sygn. akt: V SA/Wa 2487/23, publ. CBOSA).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, zgodnie z którym w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne zgłaszanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów obowiązującego prawa w stopniu, który uzasadniałby uwzględnienie skargi i podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej jako: "u.p.e.a."). Z tego też powodu Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawieart.151p.p.s.a. ją oddalił.