II SA/Gl 1157/19

II SA/Gl 1157/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan /przewodniczący/
Grzegorz Dobrowolski
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1769
art. 61 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta J. (organ I instancji), na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 r., poz. 1257 – dalej "K.p.a."), umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt J. C. w DPS z udziałem K. C. (strona, skarżący).
W stanie faktycznym sprawy J. C. (ojciec strony) decyzją organu I instancji [...] z dnia [...] r. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej "A" w J. (DPS), przeznaczonym dla osób w podeszłym wieku na pobyt stały. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji postanowił umieścić J. C. w DPS. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] ustalono miesięczną odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70 % dochodów ojca strony, która od dnia 1 marca 2013 r. wynosiła 370.30 zł, ustalona kwota wnoszona będzie do kasy DPS. Pełny koszt utrzymania w DPS wynosił 3 637.78 zł. Następnie, w związku ze wzrostem kosztów utrzymania w DPS od dnia 1 kwietnia 2019 r. (3930.72 zł), kolejną decyzją ustalono ojcu strony miesięczną opłatę w wysokości 422.80 zł. Pozostałe środki do wysokości pełnego kosztu utrzymania w DPS pokrywa Miasto J.
Dopiero w 2018 r. z informacji uzyskanych z Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA organ I instancji otrzymał wiedzę o adresie zameldowania strony – syna J. C.
Pismem z dnia 17 lipca 2018 r. strona została poinformowana o konieczności ustalenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej i poproszony o wyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W oświadczeniu z dnia 9 sierpnia 2018 r. skarżący odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Stwierdził że ojciec jest pozbawiony praw rodzicielskich, znęcał się nad rodziną i nie płacił alimentów.
Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS. Jednocześnie organ wezwał skarżącego o przedłożenie prawomocnego wyroku potwierdzającego pozbawienie J. C. praw rodzicielskich, a także oświadczenia, że władza rodzicielska nie została przywrócona. Skarżący, mimo wezwań organu I instancji nie przedłożył stosownych dokumentów.
Z uzyskanych przez organ I instancji informacji wynikało, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z A. R. oraz dwójką dzieci. Miesięczny dochód rodziny stanowi kwota 3.352,64 zł (tj. 1.370,48 zł dochód A. R. oraz 1982,16 zł dochód strony). Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kwot świadczeń pieniężnych, które weszło w życie z dnie 1 października 2018 r. kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynosi 528.00 zł. Natomiast 300% kryterium dochodowego dla osoby w rodzinie wynosi 1584,00 zł. Dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi 838,16 zł i jest niższy od kryterium dochodowego. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że brak było podstaw do ustalenia opłaty stronie za pobyt ojca w DPS i umorzył postępowanie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
W odwołaniu strona, reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1769 ze zm.- dalej "u.p.s.") oraz naruszenie art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a., art.104 § 2 K.p.a i art. 107§ 3 K.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu zauważyła, że treść sentencji skarżonej decyzji jest nieczytelna i niezrozumiała. Stwierdziła, że decyzja administracyjna winna zawierać jasno określone rozstrzygnięcie, a tak nie jest w niniejszej sprawie. Nadto błędna jest podstawa prawna wskazana przez organ, gdyż podmiot postępowania istnieje. Jako materialnoprawną podstawę w niniejszej sprawie wskazała art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.s. W ocenie strony wydanie decyzji o umorzeniu postępowania stanowi obrazę art. 104 § 2 K.p.a., bowiem organ I instancji winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Decyzja o umorzeniu jest zakończeniem postępowania w indywidualnej sprawie, ale właśnie bez merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Taka sytuacja jest możliwa i dopuszczalna, jeśli organ w toku postępowania natrafi na trwałą przeszkodę umożliwiająca ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. (wyrok WSA w Krakowie, z dnia 9 września 2011r., II SA/Kr 442/11). Jak podkreśliła strona, taka przeszkoda nie nastąpiła w świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i przepisu materialnoprawnego, a to art. 64 u.p.s. W ocenie skarżącego, organ winien podjąć decyzję merytoryczną w przedmiocie "odstąpienia od ustalenia odpłatności", bądź "zwolnienia", gdy zachodzą przesłanki z art. 64 u.p.s.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium wskazało, że postępowanie wszczęte zostało z urzędu. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że nie istnieją przesłanki do tego by strona partycypowała w kosztach pobytu ojca w DPS, zatem prawidłowo uznał, że postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. Kolegium uznało za bez znaczenia dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy posłużenie się przez organ I instancji terminem "w sprawie podjętego postępowania" zamiast "wszczętego postępowania" czy wyłącznie "postępowania". Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa, brak więc podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. W ocenie Kolegium zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.s. oraz zasad postępowania należy uznać za niezasadne. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący przez organ I instancji. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Zatem prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego było zbędne i naruszałoby zasadę ekonomiki postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Brak było również podstaw do wydania decyzji w trybie art. 64 u.p.s.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił decyzji Kolegium rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 60 ust.1 u.p.s.: art. 105 § 1 K.p.a oraz art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a , art. 11 K.p.a oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Przytoczył przepisy prawa mające zastosowanie w przedmiocie ustalania odpłatności za pobyt w DPS (art. 60, art. 61 u.p.s.) oraz zwolnienia z opłaty (art. 64, art.64a u.p.s.). Zasadniczo podtrzymał zarzuty odwołania podkreślając, że Kolegium pominęło podnoszone w nim zarzuty w kwestii braku bezprzedmiotowości postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko. Wskazało, że decyzja organu I instancji jako poprawna merytorycznie zasługiwała na utrzymanie w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,(Dz. U. z 2019 r.. poz. 2225), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt J. C. w DPS, z udziałem K. C.
Zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "K.p.a."), gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi ww. przepis, oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać może przyczyn, które można podzielić na podmiotowe oraz przedmiotowe. Zatem organ uprawniony jest do umorzenia postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (vide: wyrok NSA z 14 lutego 2019 r., II OSK 686/17, dostępny w CBOSA).
W doktrynie (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck; Warszawa 2009; str. 390 i nast.) zasadnie podnosi się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Biorąc pod uwagę, że celem wszczętego postępowania jest rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 K.p.a) zasadny jest pogląd, że przypadki umorzenia postępowania oraz przyczyny jego bezprzedmiotowości - jako wyjątek od zasady - muszą podlegać wykładni dosłownej oraz ścieśniającej, w żadnym zaś razie wykładni rozszerzającej. Wobec powyższego, w pełni należy podzielić prezentowany od dawna w orzecznictwie pogląd, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej - mogącej być przedmiotem postępowania Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 kpa - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z dnia 20 stycznia 2011 r., III SK 20/10).
Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści; gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy; gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania, przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej.
Jeśli natomiast istnieje stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, a strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Trzeba mieć na uwadze, że umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest bowiem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji, rozstrzygającej sprawę co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
W niniejszej sprawie organ I instancji, pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r., zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności z pobyt ojca strony w DPS oraz ustaleniu sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącego. Wskazał, iż odpłatność od osób zobowiązanych ustala się zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Wyjaśnił również, ze dopóki organ nie uzyska informacji zakresie pozbawienia ojca strony praw rodzicielskich w postaci prawomocnego orzeczenia sądu i oświadczenia, że władza rodzicielska nie została przywrócona ojcu postępowanie będzie się toczyło. Dalej zaznaczył, że w przypadku, gdy sprawa nie zostanie ustalona w drodze umowy organ zawiadamia osoby zobowiązane o wszczęciu postępowania w celu wydania decyzji administracyjnej o opłacie.
Ostatecznie po długotrwałym postępowaniu organy uznały, że w niniejszej sprawie, ze względu na niskie dochody skarżącego, zasadne było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego.
Zestawiając przytoczone przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego z art. 105 § 1 K.p.a ze stanem faktycznym przedmiotowej sprawy należy w ocenie Sądu dojść do wniosku, że niniejsze postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, a co za tym idzie nie podlegało umorzeniu. Niewątpliwie w niniejszej sprawie nie występuje brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwiałoby wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezsprzecznie istnieje podmiot, który spełnia przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., gdyż skarżący jest synem osoby umieszczonej w DPS i może być zobowiązany do częściowego uiszczenia odpłatności za pobyt ojca w DPS. Ponadto organ może w świetle obowiązujących przepisów odstąpić od ustalenia wskazanej odpłatności, bądź też zwolnić stronę od jej uiszczania. Istnieje zatem stan faktyczny podlegający konkretyzacji przez organ administracji publicznej, a sama strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. Niewątpliwie funkcjonuje również podstawa prawna do wydania decyzji we wskazanym zakresie. Sam organ wskazał na konkretne przepisy ustawy o pomocy społecznej. Występują zatem wszystkie elementy materialnego stosunku prawnego.
Reasumując, w niniejszej sprawie nie zaistniała sytuacja braku podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co warunkuje możliwość umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie.
Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę powyższe ustalenia Sądu i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu.
Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.