II SA/Gl 1154/21

II SA/Gl 1154/21 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2021-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska /sprawozdawca/
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 788/22 - Wyrok NSA z 2024-04-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 272 ust. 1 i ust. 2, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 274 pkt 2 i pkt 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A sp. z o.o. w U. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu [...] roku Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (zwane dalej PGW WP) Zarząd Zlewni w K. na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm., dalej w skrócie Prawo wodne) ustaliło, w formie informacji kwartalnej, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w U. (dalej jako "skarżąca") opłatę zmienną za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia [...] w J. w wysokości 5 976,00 zł. W dniu 19 marca 2019 r. skarżąca uiściła opłatę w wysokości wynikającej z powyższej informacji.
W dniach [...] r. przeprowadzono kontrolę, w ramach której skarżąca przedłożyła zestawienia poboru wody z ujęć w IV kwartale 2018 r. sprzedaży wody oraz strat wody za ten kwartał. Organ dokonał oszacowania ilości wody pobieranej w tym kwartale: do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3/s.
Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. PGW WP, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 21 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa wszczął postępowanie w sprawie określenia wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia [...] w J.
Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] r. organ ten określił Spółce wysokość opłaty w kwocie 8 106,00 zł. Jednak na skutek odwołania skarżącej decyzja ta została uchylona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. PGW WP, decyzją z dnia [...] r. Jednocześnie organ ten przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji określił skarżącej opłatę zmienną za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych z ujęcia [...] w J. w wysokości 8 106,00 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. na pobór wody podziemnej ze studni położonych na działkach nr 1 i 2 w U. Podniósł, że pobór wód przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w celu zbiorowego zaopatrzenia w wodę podmiotów prowadzących działalność gospodarczą oraz podmiotów publicznych nie odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego, gdyż nie polega na dostarczaniu ludności wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Natomiast pobór ten odpowiada celowi określonemu w art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego, tj. polega na dostarczaniu wody do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody, który mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz stanowi przedmiot przeważającej działalności spółki. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność częściowego zużycia dostarczonej wody na potrzeby socjalno-bytowe przedsiębiorcy i pracowników, gdyż nie zmienia ona pierwotnego celu poboru wód przez skarżącą, którym jest pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody.
Organ podkreślił, że skarżąca pobiera wodę celem dostarczenia jej nie tylko dla potrzeb zaopatrzenia ludności w wodę, lecz m.in. dla działalności produkcyjnej (do wykorzystania do celów technologicznych) oraz do sprzedaży hurtowej odbiorcom zewnętrznym. Ponadto zestawienie przedstawione przez skarżącą pt. "Produkcja i sprzedaż wody za październik – grudzień 2018 r." zawiera podział przeznaczenia pobranej wody (dla gospodarstw domowych, działalności produkcyjnej, budżetu, hurtu i innych celów). Uzasadnia to zróżnicowanie wysokości opłaty. W związku z tym na podstawie zebranych dokumentów organ dokonał szacowania ilości wody pobieranej w IV kwartale 2018 r.:
- do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody i ustalił w tym zakresie wielkość – 22 667,76 m3;
- do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, w ilości średniorocznej nieprzekraczającej 0,25 m3 /s i ustalił w tym zakresie wielkość 21 269,92 m3.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą, decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że opłata została naliczona prawidłowo przez organ I instancji.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że w przypadku opłat kluczowe znaczenie ma cel dostarczenia wody określony w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie którego następuje pobór wód, a które określa sposób wykorzystania pobranej wody przez finalnego odbiorcę, któremu woda jest dostarczana. Wobec tego, wysokość opłaty została prawidłowo naliczona przez organ I instancji, na co bezpośrednio wskazuje zarówno regulacja ustawy Prawo wodne, jak i rozporządzenia wykonawczego w sprawie stawek opłat za usługi wodne.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że nowelizacją Prawa wodnego z dnia 20 lipca 2018 r., po art. 552 ust. 2 dodano ust. 2a-2o, które regulują kwestie dodatkowych środków dowodowych w procesie ustalania opłaty, w tym głównie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, składanych za poszczególne kwartały. Podniósł, że organ I instancji wskazał i wyjaśnił szczegółowo podejmowane czynności i nie doszło do naruszenia wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. zasady "przyjaznej interpretacji prawa". Nie doszło także do naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ dodał, że art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej wskazuje wprost, że jego treść winna zostać zastosowana w przedmiotowej sprawie.
W skardze złożonej na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt 2 lit. za oraz art. 274 pkt 4 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w ramach wykonywania zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę pobiera wodę (podziemną) na cele związane z poborem, uzdatnianiem i dostarczaniem wody (art. 274 pkt 2 lit. za Prawa wodnego) oraz realizacją zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi (art. 274 pkt 4 Prawa wodnego), podczas gdy prawidłowa wykładnia celów poboru wody, o których mowa w art. 274 pkt 2 i 4 Prawa wodnego nakazuje dojść do wniosku, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne pobiera wodę tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi tj. na cel określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego.
Zarzuciła również niezastosowanie przez organ art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego i pominięcie kwartalnego oświadczenia skarżącej złożonego w celu ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, w którym jednoznacznie zadeklarowała pobór wód tylko i wyłącznie w celu realizacji zadania własnego gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi tj. na cel określony w art. 274 pkt 4 Prawa wodnego.
Podniosła również zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na jej korzyść wątpliwości co do treści zastosowanych w sprawie norm prawnych, w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne – opłaty zmiennej za pobór wód.
Ponadto zarzuciła, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a także, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez pominięcie oświadczeń i wyjaśnień składanych przez skarżącą, w efekcie określono opłatę za usługi wodne w sposób dowolny, niezgodny z przepisami.
Zarzuciła również naruszenie art. 23 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego poprzez jego zastosowanie i określenie wysokości opłaty za usługi wodne – opłaty zmiennej za pobór wód w drodze oszacowania, mimo braku możliwości stosowania tego przepisu do spraw w przedmiocie ponoszenia opłat za usługi wodne.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., zwanej dalej Prawo wodne).
Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych uiszcza się opłaty.
Według art. 272 ust. 1 tej ustawy, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Natomiast zgodnie z art. 272 ust. 2 Prawa wodnego, wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, ustała się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokość jednostkowych stawek opłat została określona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2502).
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy wysokości opłaty zmiennej za pobór przez skarżącą, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wód podziemnych, za IV kwartał 2018 r. Kwestią sporną jest wykładnia i stosowanie przepisów regulujących naliczanie opłat z uwzględnieniem rozróżnienia na cele poboru wody, zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. Wskazane rozróżnienie dla organu podejmującego kontrolowane rozstrzygnięcie ma znaczenie z tego powodu, że stawka przedmiotowej opłaty dla pozostałych odbiorców (m.in. podmiotów gospodarczych, publicznych itp.) jest wyższa od tej, która obowiązuje w przypadku dostarczania wody dla gospodarstw domowych.
Skarżąca powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020, poz. 2028) wskazała, że jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Wyłącznym przedmiotem prowadzonej przez nią działalności jest właśnie zbiorowe zaopatrzenie w wodę, które jest zadaniem własnym gminy. Wobec tego, do całości wody pobranej przez Spółkę powinna znaleźć zastosowanie stawka opłaty zmiennej określona w art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne (za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi).
Organy administracji zajęły w kontrolowanej sprawie całkowicie odmienne stanowisko niż skarżąca. Dysponując szczegółowym wykazem, zawierającym dane dotyczące odbiorców wody dokonały podziału należnej opłaty zmiennej. Wody wykorzystane na potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę ludności obłożyły opłatą zgodnie z art. 274 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Jednakże za tę część wody, która została sprzedana innym podmiotom (w tym przedsiębiorcom) ustalono opłatę według stawek przewidzianych w art. 274 pkt 2 ustawy Prawo wodne, czyli wyższych.
W ocenie Sądu stanowisko zajęte w sprawie przez organy administracji jest prawidłowe. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sądu przedstawione w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1156/21, według którego, stawki opłaty zmiennej są uzależnione od celu, na jaki wykorzystywana jest woda. Nie ma tu znaczenia status podmiotu ją dostarczającego. Pełni on jedynie funkcję "pośrednika" dostarczającego wodę od ujęcia do odbiorcy końcowego. Należy przy tym podkreślić, że przyjęcie innej wykładni stanowiłoby istotne naruszenie celu opłat za korzystanie z wód. Podmiot inny niż osoba fizyczna, niezależnie od sposobu wykorzystania pobranej wody ponosiłby bowiem opłatę taką, jak ludność wykorzystująca wodę do zaspokojenia potrzeb bytowych. Nie sposób także nie dostrzec, że wykładnia przyjęta przez skarżącą prowadzi do zróżnicowania sytuacji przedsiębiorców, ze względu na sposób zaopatrzenia w wodę. Podmioty korzystające z usług przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego mogłyby bowiem ponosić opłatę znacząco niższą, niż przedsiębiorcy pobierający wodę z własnego ujęcia na podstawie odrębnego pozwolenia wodnoprawnego.
Na konieczność wyraźnego rozdzielenia poboru wody na cele związane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i na inne cele wskazuje się także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo - NSA w wyroku z dnia 19 października 2021 r. sygn. III OSK 4088/21 wskazał, że "przedsiębiorstwo wodociągowe prowadząc działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę dokonuje ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody. Jednak tylko część tej działalności mieści się w pojęciu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. W tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi". Dalej NSA stwierdził, iż "w tej sytuacji, spójne z normami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę są normy Prawa wodnego i rozporządzenia, które odrębnie ustalają stawki opłat zmiennych dla celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody oraz odrębnie dla celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Drugi z tych celów jest zatem węższy, a normy z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia stanowią wyjątek względem normy z § 5 pkt 27 rozporządzenia i w związku z tym należy je intepretować w sposób ścisły oraz zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Oznacza to, że nisze stawki z § 5 pkt 40 i 41 rozporządzenia mogą być zastosowane wyłącznie w wąskim zakresie, w którym gminy (lub działające w jej imieniu i na jej rzecz przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) realizują zadania własne".
Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło również do naruszenia art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem, ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały. Organy administracji ustaliły skarżącej należną opłatę zmienną w oparciu o jej oświadczenie, jednakże inaczej interpretując obowiązujące przepisy.
Za chybiony należało także uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - opłaty zmiennej za pobór wód. Wątpliwości te wyraża jedynie skarżąca. Dla organów administracji brzmienie przywołanych przepisów jest jasne i zrozumiałe, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę to stanowisko organów podziela.
Nie można także organom administracji zarzucić innych wskazanych w skardze uchybień proceduralnych. Decyzja organu I instancji została bowiem wydana po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, zaś sporządzone przez ten organ uzasadnienie jest jasne i przekonujące. Zasadnie więc organ odwoławczy utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.
Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 23 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Jak bowiem stanowi art. 300 Prawa wodnego, do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom (z wykluczeniem jedynie określonych instytucji wskazanych w tym przepisie). Ponadto w art. 300 ust. 1a i 1b Prawa wodnego określono, że uprawnienia organu podatkowego, przysługujące Wodom Polskim wykonują dyrektorzy zarządów zlewni Wód Polskich, zaś właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia. Nie ma wątpliwości, że przepis art. 23 Ordynacji podatkowej znajduje się w dziale III Ordynacji podatkowej, a zatem znajduje w sprawie odpowiednie zastosowanie z mocy odesłania zawartego w art. 300 Prawa wodnego. W konsekwencji, prawidłowo organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie istniała możliwość szacowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 856/21).
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.