II SA/Gl 1149/23

II SA/Gl 1149/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 par. 11,  art. 43,  art. 50 ust. 1,  art. 51   ust. 1 pkt 1,  art. 51 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi N. Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.15.2023.AS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 7 grudnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej – Wojewódzki Inspektor, organ odwoławczy) decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.15.2023.AS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania N. Z. (dalej – Skarżąca, Zobowiązana), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 7 grudnia 2022 r. znak [...] nakazującą N. Z. dokonania rozbiórki tarasu przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w Z.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor w związku z informacją pochodzącą od H. S. (dalej – Współwłaścicielka) wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy naziemnego tarasu przy budynku mieszkalnym nr [...] na działce nr [...]w S. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 15 lipca 2021 r. ustalono, że przy południowo-wschodniej elewacji budynku znajduje się taras o konstrukcji drewnianej, kryty dachem jednospadowym z pleksi. Drewniana podwalina tarasu jest posadowiona na betonowych kostkach ułożonych na ziemi. Taras o wymiarach 4,6 x 2,0 m (powierzchnia 9,2 m2) stanowi samodzielną konstrukcję, która nie jest połączona z budynkiem i jest oddalona o 1,54 m od granicy z działką nr [...] oraz od krawędzi drogi asfaltowej o 6,90 m. Wejście na taras odbywa się poprzez drzwi balkonowe budynku mieszkalnego. Na tarasie zamontowano drewnianą balustradę o wysokości 90 cm. Ustalono także, że taras został wybudowany w czerwcu 2021 r. przez Z. T.
Następnie organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 31 sierpnia 2021 r. umorzył postępowanie. Uznał bowiem, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 31 u.p.b. inwestycja ta nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia budowy. Wskutek odwołania Wojewódzki Inspektor wydał decyzję kasacyjną z dnia 27 października 2021 r. nr WINB-WOA.7721.413.2021.MKJ argumentując to potrzebą uzupełnienia postępowania dowodowego
W dalszej kolejności Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 29 grudnia 2021 r. nr [...] wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie tarasu budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o wysokości opłaty legalizacyjnej. Po rozpoznaniu zażaleń wniesionych przez strony postępowania, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr WINB-WOA.7722.17.2022.SS/KC uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał w nim na konieczność ustalenia w drodze oględzin jakiego rodzaju tarasu dotyczy sprawa, a także czy inwestycja narusza warunki techniczne oraz czy uzyskano zgodę zarządcy drogi na usytuowanie tarasu w odległości 6,9 m od drogi powiatowej. Wiedza ta – zdaniem Wojewódzkiego Inspektora - pozwoli wdrożyć postępowanie w trybie art. 51 lub art. 48 u.p.b. lub uzasadni umorzenie postępowania.
Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, w tym przeprowadzeniu kolejnych oględzin tarasu oraz uzyskaniu informacji od Powiatowego Zarządu Dróg w Z. (pismo z dnia 3 października 2022 r.), organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 7 grudnia 2022 r. nakazał Skarżącej rozbiórkę tarasu. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w przedmiotowym przypadku nie ma znaczenia to, czy przedmiotowy taras jest naziemny, czy też został wzniesiony ponad grunt. Niezależnie bowiem od jego charakteru narusza on ustawę o drogach publicznych, a także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż zlokalizowany jest w odległości 6,9 m od krawędzi jezdni, podczas gdy wymienione akty wymagają, aby odległość ta wynosiła 8 m. Ponadto – jak podniósł organ I instancji – inwestycja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie niezachowania odległości 1,5 m od granic z działką nr [...]. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor uznał, że brak jest podstaw dla wdrożenia procedury naprawczej, a jedynym rozwiązaniem jest nałożenie nakazu rozbiórki.
W odwołaniu z dnia 27 grudnia 2022 r. Skarżąca zanegowała decyzję organu I instancji z dnia 7 grudnia 2022 r. zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 104 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 u.p.b. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w S., w sytuacji gdy jest on tarasem naziemnym, wykonanym w sposób zgodny z przepisami prawa;
b) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, celem ustalenia, czy przedmiotowy taras jest usytuowany w odległości mniejszej niż wymagane 1,5 m od granic z działką nr [...];
c) art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść Zobowiązanej, przejawiające się w tym, że organ I instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie obiekt budowlany został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa;
d) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego rozpatrzenia sprawy oraz wybiórczą, dowolną ocenę materiału dowodowego, przejawiającą się w oparciu zaskarżonej decyzji o informacje uzyskane od Współwłaścicielki, z jednoczesnym pominięciem dowodów mających istotne znaczenie dla rozstrzygniecia sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego geodety, co spowodowało jednocześnie rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela oraz pogłębiania zaufania do organów państwa;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 u.p.b. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] w S., podczas gdy przesłanki takie w rzeczywistości nie wystąpiły.
W toku postępowania odwoławczego Współwłaścicielka pismem z dnia 28 lutego 2023 r. ustosunkowała się do twierdzeń odwołania i wniosła o utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Z kolei w piśmie z dnia 1 marca 2023 r. podniosła, że podtrzymuje zarzuty, jakie sformułowała w stosunku do decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora z dnia 31 sierpnia 2021 r.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Inspektor utrzymał w mocy decyzję nr [...] organu I instancji z dnia 7 grudnia 2022 r. W motywach rozstrzygnięcia po przedstawieniu przebiegu sprawy wyjaśniono, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 u.p.b. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Zaznaczono jednak, że w przypadku wystąpienia naruszeń, których nie da się usunąć, zachodzi konieczność wydania decyzji o rozbiórce obiektu w całości lub w części, ewentualnie o nakazie przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego.
Zauważono następnie, że z racji na treść art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. organy nadzoru budowlanego posiadają kompetencję do prowadzenia postępowania naprawczego określonego w art. 50 i art. 51 u.p.b., nawet w odniesieniu do prac budowalnych niewymagających pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, ale w sposób istotny odbiegają od warunków określonych w przepisach, a w szczególności od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 – dalej r.w.t.), a także dotyczących zgodności wykonanych robót z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W dalszej kolejności Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że budowa przedmiotowego tarasu – w myśl art. 29 ust. 2 pkt 31 u.p.b. – nie wymagała pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Uargumentowano to tym, że jest to taras naziemny o powierzchni o powierzchni nieprzekraczającej 35 m2 (powierzchnia tarasu wynosi 9,2 m2). Z tego też względu jego budowa nie stanowi samowoli budowlanej. Organ odwoławczy uznał, że jest to taras naziemny, gdyż oględziny wykazały, że pod belką podwalinową, na której wspiera się konstrukcja tarasu (zadaszenie, podłoga), znajduje się betonowa ażurowa płyta usytuowana bezpośrednio na nasypie ziemi.
Przystępując do uzasadnienia niezgodności inwestycji z przepisami prawa w pierwszej kolejności wskazano na naruszenie § 14 ust. 3 pkt 3b uchwały Rady Gminy R. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach administracyjnych gminy R., w tym sołectw: R., R., R., S., S. i Z. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2004 r. Nr[...], poz. [...] – dalej plan miejscowy). Jak zauważył organ odwoławczy taras wykracza poza linię zabudowy, która znajduje się w odległości 8 m od krawędzi jezdni. Nie dochowanie tej odległości stanowi też, jak zauważono w zaskarżonej decyzji, o naruszeniu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645 z późn. zm. – u.d.p.). Organ odwoławczy zgodził się przy tym ze Skarżącą, że o odstępstwo od tej zasady można ubiegać się także po zrealizowaniu inwestycji budowlanej. Kontynuując rozważania uzna, że Powiatowy Inspektor prawidłowo ustalił, że naziemny taras jest niezgodny z § 12 ust. 6 pkt 1 r.w.t., gdyż zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, a w tym względzie prawo nie przewiduje odstępstw. Organ odwoławczy dostrzegł również, że Współwłaścicielka wielokrotnie podnosiła, iż nie wyrażała zgody na inwestycję. Brak zgody wszystkich współwłaścicieli świadczy o tym, że inwestor nie ma podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OPS 2/10 organ odwoławczy wywiódł, że takie ustalenie w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 51 u.p.b. może uzasadniać wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Konkludując organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Powiatowy Inspektor zasadnie nakazał Skarżącej dokonanie rozbiórki spornego tarasu.
W skardze z dnia 12 czerwca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Zobowiązana zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 u.p.b. poprzez uznanie przez organy obu instancji, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, podczas gdy przesłanki takie w rzeczywistości nie wystąpiły;
b) art. 29 ust. 2 pkt 31 u.p.b. poprzez niewskazanie, czy taras będący przedmiotem postępowania jest tarasem naziemnym, czy wzniesionym ponad gruntem oraz ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, że drewniany podest tarasu ułożony jest na nasypie ziemnym, a pod belką podwalinową na której wspiera się konstrukcja tarasu (zadaszenie, podłoga), znajduje się betonowa ażurowa płyta usytuowana bezpośrednio na nasypie ziemi, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, czy w sprawie mamy do czynienia z tarasem naziemnym, czy też z tarasem wzniesionym ponad gruntem;
c) § 12 ust. 6 pkt 1 r.w.t. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie legalizacja tarasu jest prawdopodobnie niemożliwa z powodu naruszenia tego przepisu, gdyż analiza znajdującej się w aktach mapy zasadniczej wskazuje, że odległość tarasu od działki nr [...] jest mniejsza niż 1,5 m, podczas gdy w treści decyzji na stronie 9 wskazano, że odległość tarasu od ogrodzenia wynosi 1,54 m, zaś samo ogrodzenie nie przebiega po granicy działek i jest bardziej oddalone od tarasu względem granicy, podczas gdy w sprawie w wyniku tych rozbieżności należało powołać biegłego celem ustalenia rzeczywistego przebiegu granicy działek oraz ustalenia, czy przedmiotowy taras jest usytuowany w odległości mniejszej, czy większej niż wymagane 1,5 m od granic z działką nr [...]
d) § 12 ust. 6 pkt 1 r.w.t. poprzez uznanie, że wybudowany taras jest niezgodny z tym przepisem, podczas gdy organ nie powołał biegłego celem ustalenia w jakiej odległości przedmiotowy taras został zlokalizowany w stosunku do działki [...];
e) art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. w związku z § 14 ust. 3 pkt 3b planu miejscowego poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwym uzyskanie zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej, podczas gdy kwestia ta podlega odrębnemu rozstrzygnięciu, które jest niezależne od postępowania toczącego się w niniejszej sprawie;
f) art. 3 pkt 11 u.p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie Skarżąca nie posiadała zgody na budowę tarasu, podczas gdy Skarżąca taką zgodę posiadała;
g) art. 3 pkt 11 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez uznanie, że złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, podczas gdy w rzeczywistości w niniejszej sprawie budowa tarasu nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i tym samym nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 2 u.p.b. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do utrzymania decyzji Powiatowego Inspektora z dnia 7 grudnia 2022 r., podczas gdy w sprawie zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania;
b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 u.p.b. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki tarasu przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, podczas gdy wykonany jest on zgodnie z przepisami prawa;
c) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, celem ustalenia, czy przedmiotowy taras jest usytuowany w odległości mniejszej, czy większej niż wymagane 1,5 m od granic z działką nr [...]
d) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1-2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy użycie płyty ażurowej usytuowanej bezpośrednio na nasypie ziemi oraz pod belką podwalinową, na której wspiera się konstrukcja tarasu powoduje, że w sprawie mamy do czynienia z tarasem innym niż taras naziemny, czy też z tarasem wzniesionym nad gruntem;
e) art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść Skarżącej, przejawiające się w tym, że organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji jakoby w przedmiotowej sprawie obiekt budowlany został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa, podczas gdy nie zachodzą przesłanki do uznania, że taras został wykonany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa;
f) art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego rozpatrzenia sprawy oraz wybiórczą, dowolną ocenę materiału dowodowego, przejawiającą się w oparciu zaskarżonej decyzji o informacje uzyskane od Współwłaścicielki, z jednoczesnym pominięciem dowodów mających istotne znaczenie na rozstrzygniecie sprawy, w tym dowodu z opinii biegłego geodety, co spowodowało jednocześnie rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela oraz pogłębiania zaufania do organów państwa;
g) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie Skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a wybudowanie tarasu przekracza zarząd zwykłych czynności, podczas gdy w niniejszej sprawie Skarżąca posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, jak również zgoda współwłaścicieli nie była potrzebna, bowiem budowa tarasu nie stanowiła w okolicznościach niniejszej sprawy czynności przekraczających zakres zwykłych czynności.
Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż te, które zostały w niej podniesione.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora z dnia 28 kwietnia 2023 r., którą nakazano Skarżącej rozbiórkę tarasu zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym. Według organu nadzoru budowlanego, oględziny terenu działki nr [...] dowodzą, że sporny taras zlokalizowany jest względem działki sąsiedniej w odległości mniejszej niż 1,5 m, przez co narusza on § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdził również, że jego posadowienie pozostaje w sprzeczności z art. 43 ust. 1 u.d.p., gdyż znajduje się w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni. Okoliczność ta, jak zaznaczył Wojewódzki Inspektor, stanowi o niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż narusza wyznaczoną linię zabudowy. Organ odwoławczy przyznał natomiast rację Zobowiązanej, że zarządca drogi może odstąpić od zasady wyrażonej w art. 43 u.d.p. także już po zrealizowaniu obiektu budowlanego. Z tego też względu nieprawidłowości tej nie uznał za tą, która ważyłaby o nakazie rozbiórki tarasu. Wojewódzki Inspektor jako element dodatkowy, który w jego ocenie uzasadnia nałożenie kwestionowanego przez Skarżącą obowiązku, wskazał brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości na realizację inwestycji, która stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd. To – jego zdaniem - przesądza o tym, że inwestor nie dysponował prawem do terenu na cele budowlane.
Z kolei Zobowiązana twierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do nałożenia nakazu rozbiórki tarasu. W jej opinii, został on wykonany zgodnie ze sztuka budowlana i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Argumentując swoje stanowisko Skarżąca wskazała na szereg niedostatków w postępowaniu dowodowym. Podniosła mianowicie, że nie wyjaśniono charakteru tarasu, tj. czy jest on naziemny, czy też jest on wzniesiony ponad grunt. Nie ustalono również jednoznacznie przebiegu granicy, względem której rzekomo jest niezachowana odległość 1,5 m. Jej zdaniem okoliczność ta wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety. Przedwcześnie również uznano, że doszło do naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p., gdyż nie umożliwiono jej wystąpienia do właściwego zarządcy drogi o udzielenie zgodny na zlokalizowanie tarasu w odległości mniejszej niż 8 m od krawędzi jezdni. Skarżąca wyraziła również stanowisko, że budowa tarasu nie jest czynnością, która przekracza zwykły zarząd nieruchomością.
Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z kolei w myśl art. 51 ust. 7 u.p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 u.p.b., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b.
Wyjaśnić należy, że art. 51 u.p.b. znajduje również zastosowanie do już zakończonych robót budowlanych. Mianowicie jego ust. 7 zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego do odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., czyli odpowiedniego wydawania nakazów i nakładania obowiązków w nim określonych, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 u.p.b., zostały już wykonane (zakończone) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, albo na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia, albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (zob. art. 50 ust. 1 u.p.b.). W powyższym przypadku, tj. zakończonych robót budowlanych, decyzji wydanej na podstawie art. 51 u.p.b. nie poprzedza postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, a skoro tak, to jej wydanie nie jest ograniczone żadnym terminem (zob. R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2022, art. 51).
Podnieść należy, że nie każde naruszenie prawa automatycznie wiąże się z obowiązkiem rozbiórki obiektu lub jego doprowadzeniem do stanu poprzedniego. Otóż istnieje możliwość wdrożenia tzw. postępowania naprawczego, lecz nie znajduje ono zastosowania w każdych warunkach. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Otóż nakazy w nim wymienione są stosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Przykładem takiej sytuacji mogą być roboty budowlane, które nie spełniają określonych warunków lub norm, a w toku postępowania administracyjnego ustalono, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób niż przez rozebranie wykonanego obiektu lub jego części (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 51). Zatem wydanie odpowiedniej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. wymaga od organu nadzoru budowlanego wstępnej oceny stanu faktycznego w powyższym zakresie. Negatywna ocena w zakresie zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z powyższymi przepisami będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej jego rozbiórkę.
Stwierdzić należy, że w sprawie prawidłowo zastosowano tryb przewidziany w art. 51 u.p.b. Otóż przedmiotem sporu jest taras, który – jak ustalono w trakcie oględzin – jest w ten sposób skonstruowany, że pod belką podwalinową, na której wspiera się konstrukcja tarasu (zadaszenie, podłoga), znajduje się betonowa ażurowa płyta usytuowana bezpośrednio na nasypie ziemi. W świetle tych okoliczności organ odwoławczy zasadnie przyjął, że jest to taras naziemny. Z kolei robót budowlanych polegających na wykonaniu drewnianej konstrukcji tarasu nie można kwalifikować jako rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. Trudno taką konstrukcję tarasu naziemnego traktować z całą powagą jako obiekt budowlany lub jego część, a montaż takiej nietrwałej konstrukcyjnie zabudowy jako budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 u.p.b. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 76/22, Lex nr 3360026; wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 29/13, Lex nr 1575639).
Zauważyć należy, że w myśl art. 29 ust. 2 pkt 31 u.p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 u.p.b., budowa przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Jak natomiast stwierdzono taras posiada wymiary 4,60 m x 2 m, a tym samym jego powierzchnia wynosząca 9,2 m2 jest poniżej wartości wskazanej w przywołanym przepisie.
Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie oznacza jednak wyłączenia inwestycji spod reżimu u.p.b. lub rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mianowicie roboty i obiekty budowlane, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, wykonywane albo wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego i skutkom przewidzianym w art. 51 u.p.b. W świetle treści art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., podstawą wstrzymania robót budowlanych, oprócz wykonywania ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w projekcie budowlanym, może być także wykonywanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w przepisach, co, jak się przyjmuje w piśmiennictwie, dotyczyć może naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 u.p.b. (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1238/17, Lex nr 3066131).
Badając zgodność inwestycji z przepisami wskazać przyjdzie, że działka Skarżącej znajduje się w obszarze obowiązującego planu miejscowego w jednostkach oznaczonych jako MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z towarzyszącymi obiektami nieuciążliwych usług komercyjnych oraz 6KD-Z - tereny komunikacji - drogi publiczne. W § 14 ust. 3 pkt 3 lit. b tired 1 planu miejscowego ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy dla działek graniczących z terenami dróg (m.in. oznaczonych 6KD), która w terenie zabudowanym znajduje się w odległości minimum 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Prawodawca przewidział odstępstwo od tej zasady pod warunkiem uzyskania zgody zarządcy drogi (§ 14 ust. 3 pkt 3 lit. b tired 3 planu miejscowego). Ponadto w art. 43 ust. 1 u.d.p. stwierdza się, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m na drogach powiatowych w obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.d.p. w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.
Nie jest kwestionowane, że odległość tarasu od zewnętrznej krawędzi jest mniejsza niż wymagane 8 m, gdyż wynosi 6,9 m. Ponadto poza sporem jest to, że Zobowiązana nie dysponuje zgodą na odstępstwo od tej reguły i co potwierdza pismo Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z dnia 3 października 2022 r. Jednak jak słusznie zauważyła Skarżąca, a Wojewódzki Inspektor przyznał rację, że zgoda na odstępstwo zachowania odległości obiektu od drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej, na podstawie art. 43 ust. 2 u.d.p. możliwe jest także po zrealizowaniu inwestycji budowlanej (zob. wyroki NSA: z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2662/16, Lex nr 2584189; z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 645/19, Lex nr 3333786). Skoro więc nie umożliwiono Skarżącej wystąpienia o uzyskanie takiego odstępstwa, to nie można stwierdzić naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz § 14 ust. 3 pkt 3 lit. b tired 1 planu miejscowego, a w dalszej kolejności przyjąć, że jest to podstawa do nałożenia obowiązku rozbiórki tarasu.
Organy obu instancji wskazały również na naruszenie § 12 ust. 6 pkt 1 r.w.t. Stanowi on, że odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu lub gzymsu zwróconego w stronę tej granicy, a także do balkonu, daszku nad wejściem, galerii, tarasu, schodów zewnętrznych, rampy lub pochylni - z wyjątkiem pochylni przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Według ustaleń poczynionych w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 24 sierpnia 2022 r., taras znajduje się w odległości od 1,54 m do 1,42 m (przy budynku) względem ogrodzenia. Jak natomiast wynika z analizy mapy zasadniczej, ogrodzenie posadowione jest już na działce sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Oznacza to, że rzeczywista odległość tarasu od granicy działki jest jeszcze mniejsza. Zwraca uwagę to, że nawet pomiar dokonany w odniesieniu do ogrodzenia - którego przebieg nie pokrywa się z przebiegiem granicy - już wykazuje naruszenie § 12 ust. 6 pkt 1 r.w.t. Otóż w taras w okolicach budynku znajduje się w odległości 1,42 m. W konsekwencji należy uznać, że wykazano wystąpienie nieprawidłowości, która uzasadniała nakazanie rozbiórkę spornego tarasu.
Ostatnią kwestią, która wymaga odniesienia się, dotyczy wymogu zgody wszystkich współwłaścicieli na przeprowadzenie robót budowalnych. Punktem wyjścia do tych rozważań jest przywołanie zawartej w art. 3 pkt 11 u.p.b. definicji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z tym przepisem jest to tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Zagadnienie to było też przedmiotem rozważań NSA, a które zawarte zostały w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. o sygn. akt II OPS 2/10. W końcowym fragmencie uzasadnienia tej uchwały wyraźnie skonstatowano, że podstawę rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. stanowi "ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to, czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa." W orzecznictwie następującym po dacie wspomnianej uchwały przyjmuje się, że niemożność zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie oznacza, iż organ nadzoru budowlanego w tzw. postępowaniu naprawczym w ogóle nie może tego prawa badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Jest wręcz przeciwnie, gdyż ustalenia faktyczne w tym zakresie są konieczne, by stwierdzić przesłanki zastosowania art. 51 ust. 1 u.p.b. Ponadto nie do zaakceptowania jest taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich (zob. wyroki NSA: z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13, Lex nr 1572743; z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2845/20, Lex nr 3646938).
Zajmując się powyższym zagadnieniem podkreślić przede wszystkim należy, że Współwłaścicielka jest przeciwna realizacji prac, które doprowadziły do powstania tarasu. Zatem rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy w takiej sytuacji Skarżąca posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjmuje się, że czynności zwykłego zarządu, którym jest poświęcony art. 201 k.c., podobnie jak czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, nie mają swojej ustawowej definicji. Ustawodawca pozostawił orzecznictwu i doktrynie określenie cech, którym powinny odpowiadać czynności należące do tej kategorii. Przyjęło się więc zaliczać do zwykłego zarządu czynności prawne (materialnoprawne i procesowe) oraz czynności faktyczne, które podejmowane są w toku bieżącego gospodarowania rzeczą wspólną, a zatem zmierzają do zachowania rzeczy w stanie niepogorszonym i nie powodują nadmiernych wydatków (G. Karaszewski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. M. Balwicka-Szczyrba, A. Sylwestrzak, LEX/el. 2023, art. 201). Zatem należy do nich załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia. W tym kontekście realizacja tarasu wiążąca się ze zmianą ukształtowania fragmentu terenu działki, który w tej części został dodatkowo zabudowany spornym tarasem, bez wątpienia stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd nieruchomością. Dodać należy, że działania te dokonane zostały w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego. Wywieść stąd należy, że Zobowiązana realizując inwestycję winna dysponować zgodą Współwłaścicielki, a takiej nie posiadała. W konsekwencji również z tej przyczyny zasadnym było orzeczenie o nakazie rozbiórki tarasu.
Brak jest zatem podstaw dla uznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów procesowych. Otóż organy nie tylko zgromadziły materiał dowodowy pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, ale także dokonały prawidłowej jego oceny, czemu dały wyraz w sporządzonych uzasadnieniach. W dalszej kolejności organy zasadnie zastosowały art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b., gdyż w sprawie zaistniały przesłanki warunkujące powstanie obowiązku rozbiórki tarasu. Natomiast Skarżąca podejmuje jedynie polemikę z twierdzeniami wyrażonymi w sprawie, nie przedstawiając dowodów, które podważałyby prawidłowość zaskarżonej decyzji.
Jedynie na marginesie podnieść należy, że na kwestia prawidłowości realizacji tarasu na działce nr [...] była przedmiotem kontroli sądowej. Dotyczyła ona nakazu rozbiórki tarasu wniesionego ponad grunt. Skarga na decyzje została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 9 października 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 718/19, a następnie NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 880/20.
Wyłączną przyczyną wyeliminowania decyzji obu instancji było nieprawidłowe oznaczenie działki, na terenie której znajduje się orzeczony do rozbiórki taras. Mianowicie organ I instancji wskazał, że jest to działka nr [...] położona w Z. Tymczasem działka o tym numerze i której dotyczy niniejsza sprawa zlokalizowana jest w miejscowości S. w gminie R.
Niewłaściwe wskazanie w sentencji decyzji numeru działki, czy też jej lokalizacji, nie ma charakteru błędu pisarskiego, którego sprostowania można dokonać poprzez zmianę numeru tej działki/jej położenia, nawet jeżeli można to wiązać z innymi dokumentami znajdującymi się w sprawie. Sprostowanie służy wyłącznie do usuwania nieistotnych wątpliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich, rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Oznaczenie działki budowlanej, na której znajduje się obiekt objęty nakazem rozbiórki stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje obowiązek przeprowadzenia określonych działań i miejsca ich wykonania (zob. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1815/06, Lex nr 443701; z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2041/18, Lex nr 3098148; z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1747/17, Lex nr 2737030).
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego uiszczony od skargi wpis w kwocie 500 zł.