II SA/Gl 1141/25

II SA/Gl 1141/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Starszy referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 lipca 2025 r. nr NPII.4131.1.406.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie na rzecz gminy nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa oddala skargę.
Uzasadnienie
Na sesji w dniu [...] 2025 r. Rada Gminy K. przyjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy K. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, której dysponentem jest Krajowy Ośrodek Wsparcie Rolnictwa.
W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż jest ona w całości niezgodna z prawem.
Kompetencje do podjęcia niniejszej uchwały Rada wywiodła m.in. z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. – dalej "u.s.g.") przywołując go w podstawie prawnej uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgoda rady gminy.
Z powyższego unormowania wynika dla rady wyłączna kompetencja do ustanowienia reguł postępowania, które obowiązany jest każdorazowo stosować organ wykonawczy gminy w związku z np. z nabyciem nieruchomości. Do czasu określenia zaś ustanowienia tych zasad wójt może dokonywać czynności określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wyłącznie za zgodą rady gminy.
Powyższe uprawnienia organu stanowiącego w zakresie gospodarowania nieruchomościami mają charakter wyjątku od zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który stanowi, że gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta gminy (tu: Wójta Gminy K.). Analogiczne postanowienia zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego w sprawach gospodarowania nieruchomościami są ich organy wykonawcze. W konsekwencji ustawodawca przyznał organowi wykonawczemu gminy kompetencję do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości (art. 25 u.g.n.).
Wojewoda podkreślił, iż Rada Gminy K. – wypełniając dyspozycję zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., na sesji w dniu [...] 2009 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy K. (uchwała dot. zasad). Oznacza to, iż od momentu wejścia w życie tej uchwały wójt gminy może gospodarować nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne samodzielnie, w oparciu o określone przez Radę Gminy zasady.
W § 3 uchwały dot. zasad postanowiono, że:
1. Wójt może nabywać nieruchomości pod każdym tytułem prawnym do gminnego zasobu nieruchomości, uwzględniając wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego cele rozwojowe i potrzeby Gminy, w szczególności na realizację celów publicznych.
2. Wójt kierując się postanowieniami ust. 1 bez zgody Rady Gminy może nabywać nieruchomości na własność lub w użytkowanie wieczyste Gminy:
a) w celu realizacji wydatków inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych, ujętych w budżecie Gminy na dany rok,
b) w celu zadań własnych Gminy,
c) w celu modernizacji lub budowy dróg publicznych oraz dla uregulowania stanu prawnego dróg gminnych,
d) w drodze darowizny.
W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy powołała również art. 24 ust. 5 pkt 1 lit c ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 589 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości wchodzące w skład zasobu Krajowy Ośrodek może, w drodze umowy, nieodpłatnie przekazać na własność jednostce samorządu terytorialnego na cele służące wykonywaniu zadań realizowanych przez te jednostki – pod warunkiem, że jest to zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, miejscowego planu rewitalizacji, ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w przypadku braku miejscowego planu lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - z ustaleniami planu ogólnego gminy, z tym że w przypadku nieruchomości o powierzchni co najmniej 2 ha - za uprzednią zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Jak wynika z uzasadnienia do kwestionowanej uchwały "Gmina K. wystąpiła z wnioskiem do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w W. z prośbą o nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy K. niezabudowanej nieruchomości gruntowej wchodzącej w skład zasobu własności rolnej Skarbu Państwa przeznaczonej na cel "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości N.", na utworzenie infrastruktury technicznej dla powyższej inwestycji tj. budowy przepompowni ścieków".
Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Z powyższych przepisów wynika zatem, iż nabycie na własność Gminy K. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, której dysponentem jest Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa następuje w celu realizacji zadań własnych gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.
W realiach niniejszej sprawy, uwzględniając brzmienie § 3 uchwały dot. zasad Wojewoda uznał, iż Rada Gminy nie jest umocowana do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie. Po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.– Rada utraciła bowiem uprawnienie do wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie przez Gminę nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, której dysponentem jest Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. W ustalonych przez siebie zasadach gospodarowania nieruchomościami gminnymi Rada upoważniła Wójta do samodzielnego podejmowania decyzji w zakresie nabywania nieruchomości do gminnego zasobu w celach wymienionych w § 3 ust. 2 uchwały dot. zasad, w tym w celu realizacji zadań własnych gminy. Ma on prawo dokonywać tych czynności bez zgody organu stanowiącego.
Tym samym, podjęcie przez Radę Gminy K. uchwały, wyrażającej zgodę na nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy K. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, której dysponentem jest Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, narusza przepisy wyznaczające jej kompetencje.
Jednocześnie wskazał, że pismem z dnia 1 lipca 2025 r. Wiceprzewodniczący Rady Gminy K. złożył wyjaśnienia w sprawie, jednak organ nadzoru ich nie uwzględnił.
Powyżej opisane uchybienie należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa.
W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina K. zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. ti.
- art. 7 k.p.a. i k.p.a. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony i nie ustosunkowania się do stanowiska skarżącej i niepodania przyczyn z powodu których odmówiono argumentom skarżącego słuszności, bowiem organ nadzoru ograniczył się wyłącznie do lakonicznego stwierdzenia w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, iż pismem z dnia 1 lipca 2025 r. złożono wyjaśnienia w sprawie, jednak organ nadzoru ich nie uwzględnił.
ll. naruszenie przepisów prawa materialnego tj:
- art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w związku z § 3 uchwały dot. zasad, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ nadzoru, iż Rada Gminy nie jest umocowana do podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie na przez Gminę K. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, której dysponentem jest Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, bowiem po wypełnieniu dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. (przyjęcia zasad) Rada utraciła uprawnienie do wyrażania zgody na nieodpłatne przejęcie przez gminę nieruchomości, podczas gdy nieodpłatne przejęcie nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, do dokonania którego wymagana jest odrębna zgoda rady gminy w formie uchwały, a określone zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy K., nie odnoszą się do nabywania nieruchomości na podstawie innych ustaw niż ustawa o gospodarce nieruchomościami;
- art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z § 3 uchwały dot. zasad, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez organ nadzoru szerokiego rozumienia nabywania przez gminę nieruchomości, także w oparciu o inne ustawy niż tylko u.g.n.;
_ § 3 uchwały dot. zasad, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie iż stanowi on samodzielną podstawę (bez odrębnej uchwały Rady) do nabycia przez wójta nieruchomości do gminnego zasobu, także na podstawie umowy przekazania, o jakiej mowa w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu, podczas gdy upoważnienie Rady, zawarte w § 3 uchwały dot. zasad do nabywania nieruchomości do zasobu gminnego bez zgody Rady Gminy, dotyczy przypadków określonych wyłącznie w u.g.n.;
- art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z § 3 uchwały dot. zasad, poprzez nieprawidłowe rozdzielnie kompetencji między wójtem, a radą gminy w zakresie nieodpłatnego przejęcia nieruchomości przekazanej przez Skarb Państwa i uznanie samodzielnego umocowania wójta do dokonania takiej czynności, podczas gdy nieodpłatne przejęcie nieruchomości jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, do dokonania której wymagana jest odrębna zgoda rady gminy w formie uchwały, bowiem uchwała określająca zasady gospodarki nieruchomości, jest niewystarczająca i nie może stanowić samodzielnej podstawy do dokonania przez wójta takiej czynności.
Wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w niniejszej sprawie.
Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody wskazując, że art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle. Rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art.18 ust.2 pkt 9 lit. a u.s.g. Stwierdziła, że art. 18 u.s.g., stanowiący przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, a w uchwałach podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. często znajdują się postanowienia, które organy stanowiące są władne podejmować na podstawie przepisów u.g.n. W myśl art. 25 u.g.n. gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Uchwała dot. zasad została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. w związku z art. 13, 14, 15, 25 u.g.n. Nadto w § 2 uchwały dot. zasad zostało wskazane, iż iż ilekroć w uchwale jest mowa o ustawie, należy przez to rozumieć u.g.n. Dlatego też w ocenie skarżącej uchwała dot. zasad ma zastosowanie wyłącznie do obrotu nieruchomościami. Natomiast pojęciu nabycia i zbycia nieruchomości mieszczą się takie formy obrotu gruntami jak: kupno, sprzedaż, zamiana i darowizna, a nie przekazanie nieruchomości regulowane innymi przepisami niż u.g.n. Formy gospodarowania nieruchomościami określa z kolei art. 23 ust. 1 pkt 7 i 7a u.g.n. Nieodpłatne przejęcie nieruchomości przekazanej przez Skarb Państwa jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, dlatego dokonanie tej czynności wymaga odrębnej zgody rady gminy w formie uchwały, bowiem uchwała określająca zasady gospodarki nieruchomościami, jest niewystarczająca i nie może stanowić podstawy do dokonania przez wójta takiej czynności. W ocenie skarżącej zasady gospodarowania nieruchomościami, przyjęte uchwałą dot. zasad i § 3 tych zasad, na które powołał się organ nadzoru, nie regulują takiej formy działania wójta jak nieodpłatne przejęcie nieruchomości, przekazanych przez Skarb Państwa, [...] czy osoby fizyczne na podstawie art. 9021 i n. k.c.
W treści art. 24 ust. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ustawodawca unormował kwestię nieodpłatnego przekazania nieruchomości. Regulacja ta jest zbliżona do uregulowań dotyczących umowy darowizny nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zawartych w art. 13-ust. 2 u.g.n., jednak nie jest to regulacja identyczna, do której można zastosować uchwałę dot. zasad. Dalej zauważyła, że wykładnia językowa art. 24 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazuje na enumeratywny charakter wyliczenia sposobów gospodarowania przez KOWR. Zdaniem skarżącej uchwała określająca zasady gospodarki nieruchomościami ma charakter aktu generalnego, odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości. Jednakże w pojęciu tak sformułowanych zasad nie mieści się określenie ,,przekazania'' przez Skarb Państwa konkretnej nieruchomości z przeznaczeniem na konkretny wskazany cel publiczny.
Wyeliminowanie przez organ nadzoru uchwały we wskazanym zakresie, rodzi niebezpieczny precedens, który może doprowadzić do nieważnych czynności prawnych.
W ocenie skarżącej zakwestionowana przez Wojewodę uchwała została podjęta w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące przepis prawa, wobec czego wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej uznając uzasadnienie zawarte w skardze za nieprawidłowe i przedstawił swoją argumentację w sprawie.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej podtrzymał prezentowane w skardze stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zachował ustawowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a skarga została wniesiona w przepisanym prawem terminie. Skarżąca zachowała również wymogi proceduralne wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż Rada Gminy K. podjęła uchwałę z dnia [...] 2025 r. nr [...] stanowiącą podstawę do wniesienia skargi.
Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przepis art. 148 p.p.s.a., jak również przepisy u.s.g. nie określają przesłanek uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru.
W przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu stanowiącego gminy, z którym mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, kryterium zastosowania tego aktu nadzoru określone zostało w art. 91 ust. 1 u.s.g. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Zgodnie zaś z ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza postanowień art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. prowadzi do wniosku, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa". Wobec tego podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.
Przez sprzeczność z prawem przyjęło się rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi, oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok TK z 9 grudnia 2003 r. P 9/02, OTK-A 2003, Nr 9, poz. 100). Natomiast za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2022 r., III OSK 542/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Do takich zaś zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, opubl. w CBOSA).
Do uchylenia aktu nadzoru może dojść w każdym przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia tym aktem prawa, zarówno materialnego jak i procesowego. W szczególności zaś naruszenie prawa przez organ nadzoru może polegać na wadliwej ocenie legalności aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., II OSK 1936/18, opubl. w CBOSA).
Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, którym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] 2025 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy K. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, której dysponentem jest Krajowy Ośrodek Wsparcie Rolnictwa. Zdaniem Wojewody podjęcie przez Radę Gminy K. uchwały, wyrażającej zgodę na nieodpłatne nabycie na rzecz Gminy K. nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, której dysponentem jest Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, narusza przepisy wyznaczające jej kompetencje.
W ocenie skarżącej zakwestionowana przez Wojewodę uchwała została podjęta w sposób prawidłowy w oparciu o obowiązujące przepis prawa, a wobec powołania w podstawie prawnej uchwały z dnia [...] 2009 r. wyłącznie ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należało, że zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy K. mają zastosowanie wyłącznie do obrotu nieruchomościami na podstawie u.g.n.
W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest prawidłowe, a zarzuty skargi są niezasadne.
Istota sporu sprowadza się do prawidłowości wykładni i zastosowania normy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm. – dalej "u.s.g.") oraz § 3 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy K. (uchwała dot. zasad). Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
W § 3 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] 2009 r. postanowiono, że:
1. Wójt może nabywać nieruchomości pod każdym tytułem prawnym do gminnego zasobu nieruchomości, uwzględniając wynikające z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego cele rozwojowe i potrzeby Gminy, w szczególności na realizację celów publicznych.
2. Wójt kierując się postanowieniami ust. 1 bez zgody Rady Gminy może nabywać nieruchomości na własność lub w użytkowanie wieczyste Gminy:
a) w celu realizacji wydatków inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych, ujętych w budżecie Gminy na dany rok,
b) w celu zadań własnych Gminy,
c) w celu modernizacji lub budowy dróg publicznych oraz dla uregulowania stanu prawnego dróg gminnych,
d) w drodze darowizny.
Nie jest przy tym kwestionowane, że nieodpłatne przekazanie na rzecz Gminy K. niezabudowanej nieruchomości gruntowej wchodzącej w skład zasobu własności rolnej Skarbu Państwa jest przeznaczenie jej na cel "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości N.", a konkretnie na utworzenie infrastruktury technicznej dla powyższej inwestycji tj. budowy przepompowni ścieków.
Wskazać zatem należy, że podział kompetencji między organem stanowiącym jakim jest rada gminy, a organem wykonawczym jakim jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) wynika m. in. z przepisów u.s.g. Zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 1 - 14a oraz stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (pkt 15). Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g.).
Natomiast organ wykonawczy gminy wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1 i 2 u.s.g.). W myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym. Także art. 25 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zasadą zatem jest, że to do zadań organu wykonawczego gminy należy gospodarowanie mieniem komunalnym.
Przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. przyznaje domniemanie właściwości na rzecz rady gminy, ale również wyznacza granice tego domniemania, stanowiąc, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na organy wykonawcze i stanowiące. Jeśli zatem sprawa należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 91 ust. 3 u.s.g. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest sama uchwała i jej treść normatywna. Ponadto organ nadzoru działa na podstawie przepisów prawa i nie jest uprawniony do uwzględnienia słusznego interesu strony.
Zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP, nakazuje, aby organy władzy publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, opubl. w OTK 2000, nr 5, poz. 141). Wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji RP).
Ponadto przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę kompetencji do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.
W ocenie Sadu słusznie Wojewoda wskazał, że zasady określone w uchwale z dnia [...] 2009 r. nie zostały wyłączone w stosunku do nieruchomości nabywanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, co oznacza, że mają one zastosowanie do wszelkich czynności związanych z obrotem nieruchomościami. Skoro Rada Gminy K. upoważniła Wójta Gminy do samodzielnego nabywania nieruchomości na zasadach określonych w uchwale z dnia [...] 2009 r., a w przepisach tej uchwały - wbrew twierdzeniom skarżącej - brak jest przepisu wyłączającego stosowanie ich do nieruchomości nabywanych na podstawie przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa to Rada przekroczyła swoje kompetencje.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela argumentację przedstawioną przez Wojewodę zarówno w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i w odpowiedzi na skargę.
Treść uchwały z dnia [...] 2025 r. jest zatem sprzeczna z art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w związku z § 3 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy K. a naruszenie to ma charakter istotny. Do takich bowiem zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał oraz podstawy prawnej podejmowania uchwał. Zasadnie Wojewoda uznał, że uchwała jest sprzeczna z prawem, co w konsekwencji skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.