II SA/Gl 114/23

II SA/Gl 114/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący/
Edyta Kędzierska
Tomasz Dziuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 2d
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi N. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 listopada 2022 r. nr SKO.PS/41.5/1055/2022/15946 w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 23 września 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z 23 września 2022 r., ustalającą odpłatność N. B. (skarżącej) za pobyt dziadka – K. B. w Domu Pomocy Społecznej w W. (DPS).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Zawiadomieniem z 5 września 2022 r. organ I instancji wszczął wobec skarżącej postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt jej dziadka w DPS. Wcześniej skarżąca odmówiła zawarcia umowy o ponoszeniu odpłatności za pobyt tego członka rodzinny w DPS.
Decyzją z 23 września 2022 r. organ I instancji ustalił skarżącej odpłatność za pobyt dziadka w DPS za okres od 1 maja 2022 r. w kwocie 170,05 zł miesięcznie. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 61 ust. 1 pkt 1-3, art. 61 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 2d, art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej w skrócie u.p.s.).
W uzasadnieniu wskazano na ustalenia poczynione w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Według tych ustaleń skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód w kwietniu 2022 r. stanowiło wynagrodzenie skarżącej w wysokości 2668,09 zł. Zatem o 340,09 zł zostało przekroczone 300 % kryterium dochodowego osoby samodzielnie gospodarującej. Organ ustalił ponadto, że dziadek skarżącej posiada dwójkę synów, z tym że ze względu na wysokość osiąganych przez nich dochodów w zestawieniu z 300 % kryterium dochodowego tylko jeden z nich ponosi odpłatność za pobyt ojca w DPS w wysokości 64,33 zł. Po uwzględnieniu odpłatności ponoszonej przez dziadka "do podziału" między trzech pełnoletnich wnuków pozostaje kwota 2802,04 zł, tj. 934,01 zł proporcjonalnie na jednego wnuka.
Skarżąca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i wniosła od niej odwołanie. Podniosła, że ponosi wysokie koszty utrzymania, tj. kredyt hipoteczny oraz pozostałe podstawowe opłaty związane z gospodarstwem domowym. Wskazała dodatkowo, że od około 10 lat nie ma żadnego kontaktu z dziadkiem.
Zaskarżoną decyzją z 10 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało jednak w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że dochód skarżącej pozwala na regulowanie opłat za pobyt dziadka w DPS, gdyż jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Skarżącej pozostaje 340,09 zł i ta kwota została podzielona po połowie na odpłatność za pobyt dziadka i babci w DPS.
Ponadto skoro nie została zawarta umowa określająca wysokość opłaty za pobyt dziadka skarżącej w DPS, to organ I instancji prawidłowo nałożył na skarżącą obowiązek odpłatności za ten pobyt.
Według Kolegium postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłat. Najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku.
W ocenie Kolegium opłata nałożona na skarżącą została ustalona w prawidłowej wysokości, dostosowanej do miesięcznego kosztu pobytu dziadka w DPS oraz wysokości opłaty, jaka została ustalona samemu mieszkańcowi DPS, a także proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.
a. art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez wydanie decyzji pozytywnej o umieszczeniu dziadka w domu pomocy społecznej w sytuacji, gdy brak jest spełnionych przesłanek wynikających z tego przepisu
b. art. 59 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nie wzięcie pod uwagę, iż skarżącej nie były doręczone decyzje o umieszczeniu dziadka skarżącej w DPS oraz wysokości odpłatności za ten pobyt, podczas gdy skarżąca winna być uczestnikiem tego postępowania i mieć możliwość zaskarżenia decyzji wydanych na podstawie ww. przepisu, a co za tym idzie zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie,
c. art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu w wydanej decyzji tylko jednej osoby zobowiązanej do ponoszenia kosztów pobytu dziadka skarżącej w DPS, podczas gdy treść decyzji winna wskazywać wszystkich zobowiązanych, których poziom dochodów przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe;
d. art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez:
i. zastosowanie przepisów do niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego, tj. mimo nieustalenia, w jakim zakresie obowiązek opłaty obciąża jej innych krewnych, co mogłoby mieć wpływ na obowiązek adresata decyzji;
ii. niewłaściwe przyjęcie, że skarżąca kwalifikuje się do ponoszenia opłaty za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej, pomimo iż przy ustalaniu wysokości odpłatności ponoszonej przez zobowiązanego do opłaty należy brać pod uwagę okoliczności, o których mowa w art. 103, tj. przede wszystkim możliwości zobowiązanego do opłaty oraz istnienie innych krewnych zobowiązanych do odpłatności, nawet jeżeli są oni z niej zwolnieni z mocy prawa lub na podstawie art. 64 ustawy;
e. art. 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy strona wykazała w toku środowiskowego wywiadu, że nie stać jej na poniesienie kosztów pobytu dziadka w domu pomocy społecznej, a obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na jego zastosowanie również w postępowaniu w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w DPS,
f. art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., które miało wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji pominięcie przez organ sytuacji dochodowej i osobistej, w tym wydatków skarżącej.
W skardze zarzucono także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
a. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dowolną jego ocenę, a w konsekwencji przyjęcie błędnych założeń o sytuacji materialnej skarżącej, nieustalenie wszystkich zstępnych dziadka skarżącej i nie dokonanie ustaleń w zakresie obowiązku ponoszenia opłat przez wszystkie osoby zobowiązane,
b. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w szczególności zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób całościowy i rzetelny, co poskutkowało nierozpatrzeniem w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy, co przejawia się w niepełnym zbadaniu okoliczności związanych z:
i. ustaleniem wydatków skarżącej i jej sytuacji rodzinnej, zdrowotnej oraz osobistej,
ii. nieustaleniem, czy pobyt dziadka skarżącej w DPS jest zasady w sytuacji, gdy nie ma konieczności sprawowania nad nim całodobowej opieki,
iii. brak wzięcia pod uwagę sytuacji rodzinnej, osobistej i zdrowotnej skarżącej,
iv. zaniechanie ustalenia stanu majątkowego pensjonariusza.
c. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem zakresu wniosku skarżącej i podstawy prawnej w zakresie, w jakim skarżąca wnosiła o zwolnienie jej z odpłatności za pobyt dziadka w domu pomocy społecznej na podstawie art. 64 u.p.s.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia
zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu haromonogramu spłat kredytów skarżącej, faktur za prąd, na wyszczególnienie faktu jej sytuacji osobistej oraz jej wydatków.
W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja zmierzająca do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła m.in. że organ w sposób błędny "ocenił lub wcale nie ustalił" możliwości skarżącej do ponoszenia opłat za pobyt dziadka w DPS, skupiając się jedynie na kryterium dochodowym, w oderwaniu od kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wniosło także o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych w niej zarzutów okazały się zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 10 listopada 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 23 września 2022 r., w której skarżącej ustalono odpłatność za pobyt dziadka w DPS. Równolegle wydana i zaskarżona decyzja, dotycząca odpłatności skarżącej za pobyt w DPS jej babci stanowiła przedmiot odrębnej kontroli tutejszego Sądu w sprawie II SA/Gl 115/22.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. Dz.U. z 2023, poz. 390 ze zm., dalej w skrócie "u.p.s."). W art. 60 ust. 1 tej ustawy wprowadzono generalną zasadę, zgodnie z którą pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.s.. Są to w kolejności:
1) mieszkaniec domu,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej,
- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Dodać przy tym należy, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/17 z dnia 11 czerwca 2018 r., wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania i zindywidualizowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. Formą, oprócz umowy, może tu być decyzja, o której mowa w art. 59 ust. 1 u.p.s.
Jak wynika z akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do decyzyjnego określenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Skarżąca odmówiła bowiem zawarcia umowy.
Według przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym wywiadu środowiskowego skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Dochód w kwietniu 2022 r. stanowiło wynagrodzenie skarżącej w wysokości 2668,09 zł. Zatem o 340,09 zł zostało przekroczone 300 % kryterium dochodowego osoby samodzielnie gospodarującej. Kwotę tę organ podzielił po połowie, obciążając skarżącą opłatą za pobyt dziadka w kwocie 170,05 zł miesięcznie. Z równolegle wydanej decyzji wynika zaś, że taką samą kwotę skarżąca ma płacić za pobyt babci w DPS.
Skarżąca kwestionuje naliczoną opłatę m.in. z powodu pominięcia przez organy jej możliwości finansowych. Sama wysokość dochodu ustalona przez organ nie stanowi przedmiotu sporu. Z zaskarżonej decyzji wynika, że wyliczając wysokość opłaty organy oparły się wyłącznie na wysokości dochodu skarżącej. Kwota odpłatności została ograniczona z uwzględnieniem 300 % kryterium dochodowego, tak że środki pozostawione skarżącej po odliczeniu ustalonej odpłatności w odniesieniu do każdego z okresów objętych decyzją nie są mniejsze niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Tymczasem na gruncie art. 61 ust. 2d u.ś.r. obowiązkiem organów było uwzględnienie "dochodów i możliwości" skarżącej. Nie można było ograniczać się do działania wyłącznie matematycznego, mającego na celu ustalenie jej dochodu, a w konsekwencji wyłącznie do ustalenia, czy dochód ten jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego. Nie wystarczało więc, aby przy wymierzaniu skonkretyzowanej odpłatności uwzględnić jedynie to, by dochód pozostały po wniesieniu opłaty nie był niższy niż 300% kryterium dochodowego. Tym samym nie można było poprzestać na prostym wyniku obliczeń w postaci - różnicy pomiędzy kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a kwotą odpłatności ponoszoną przez mieszkańca, i ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że wynik mieści się w ustalonej, dodatniej różnicy między dochodem na osobę w rodzinie a kwotą 300% kryterium dochodowego. Konieczne pozostawało bowiem, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2d u.p.s., uwzględnienie ograniczeń wynikających zarówno z art. 61 ust. 2 pkt 2, jak i wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s., tj. poza wysokością dochodów także "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Tych "możliwości" skarżącej organy nie wzięły w ogóle pod uwagę i nie poczyniły w tym zakresie koniecznych ustaleń.
Zaakcentować należy, że przepis art. 61 u.p.s. został znowelizowany ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1690). Ustępy 2d – 2f dodane przez art. 1 pkt 7 lit. a przywołanej ustawy zmieniającej obowiązują od 4 października 2019 r. Skoro ustawodawca, dokonując przywołanej wyżej nowelizacji, nie zmienił brzmienia art. 61 ust. 2d u.p.s., który nadal odwołuje się do art. 103 ust. 2 u.p.s., to uznać należy, że intencją ustawodawcy było, aby organ przy ustalaniu opłaty uwzględniał nie tylko kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale również dochody i możliwości osoby zobowiązanej, o czym wyraźnie stanowi art. 103 ust. 2 u.p.s. W konsekwencji odmowa podpisania umowy dotyczącej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej wyczerpuje hipotezę art. 61 ust. 2d u.p.s., a przepis ten obliguje przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej do uwzględnienia ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, ale też ograniczeń wskazanych w art. 103 ust. 2 u.p.s. Nie chodzi więc jedynie o zbadanie spełnienia warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy, ale również o zbadanie możliwości strony ( zob. wyroki WSA: w Poznaniu z 11 marca 2021 r. sygn. IV SA/Po 1783/20; w Lublinie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. II SA/Lu 722/20 i z 9 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Lu 165/22; w Gliwicach z 21 października 2021 r. sygn. II SA/Gl 810/21, z 9 czerwca 2022 r. sygn. II SA/Gl 297/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. II SA/Gl 1056/22, z 3 marca 2023 r. sygn. II SA/Gl 1669/22 ).
W piśmiennictwie wskazuje się natomiast, że interpretację pojęcia "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., ustawodawca pozostawia organowi. Należy mieć tu na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty, mogą to być również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). W rezultacie to do organu należy ocena "możliwości" poczyniona zgodnie z przepisami k.p.a.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie zaistniały podstawy do skorzystania z uprawnień kasartoryjnych. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 2d u.p.s., które miało wpływ na rozstrzygnięcie.
Ponadto zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W zaistniałej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane decyzja została podjęta bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska w aspekcie wskazanej podstawy materialnoprawnej, ponadto z pominięciem wywiadu środowiskowego i wniosków z niego wynikających, a także pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, a dotyczących sytuacji skarżącej mających znaczenie dla ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanej, ale również jej "możliwości", tj. zdolności do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem matki w domu pomocy społecznej w w/w okresie.
Sąd uznał zatem za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaakcentować jednocześnie należy, że na obecnym etapie Sąd nie podaje rozstrzygnięcia, jakie zapadanie po ponownym przeprowadzeniu postępowania. Wskazuje natomiast jakie dotychczas pominięte kwestie organ jest obowiązany uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę. Obowiązkiem organu jest bowiem przeanalizowanie wszystkich przesłanek i ograniczeń, które zakreślił ustawodawca oraz szczegółowe uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Jednocześnie zaakcentować należy, że Sąd nie podzielił dalej idących zarzutów skargi, w zakresie w którym skarżąca kwestionuje samą decyzję o umieszczeniu dziadka w DPS oraz w zakresie, w jakim domaga się ujęcia w decyzji wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt jej dziadka w DPS.
W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., a to wobec wniosku Kolegium o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, przy jednoczesnym brak żądania strony o skierowanie sprawy na rozprawę.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną, a także wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, tj. organ uwzględni w odniesieniu do skarżącej wszelkie ograniczenia ustawowe, wynikające z treści art. 61 ust. 2d i art. 103 ust. 2 u.p.s., zwróci się do skarżącej celem umożliwienia jej przedłożenia dokumentów, wskazania okoliczności bądź wniosków dowodowych mogących mieć znaczenie dla oceny wskazanych przesłanek, uwzględni dokumentację już znajdującą się w aktach sprawy, w tym w szczególności wyniki rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokumentację przedłożoną przez skarżącą, a następnie wnikliwie uzasadni swoje stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.