II SA/Gl 1131/25

II SA/Gl 1131/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Edyta Kędzierska
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art. 10 ust. 3
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 70
art. 6 ust. 12 i 19 pkt 2
Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miasta Wisła z dnia 23 lutego 2023 r. nr LIII/826/2023 w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z zieleni miejskiej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 lipca 2025 r. Wojewoda Śląski (dalej jako: "organ nadzoru" lub "Wojewoda"), działając na podstawie art. 93 ust. 1 Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) - dalej "u.s.g.", wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Nr Llll/826/2023 Rady Miasta Wisła (dalej "Rada Miasta") z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLll/512/2010 Rady Miasta Wisła z dnia 25 lutego 2010r. w sprawie ustalenia regulaminu porządkowego terenu Parku im. Stanisława Kopczyńskiego, Placu Bogumiła Hoffa, ulicy Pawła Stellera i ulicy 1 Maja - od skrzyżowania z ulicą Olimpijską do skrzyżowania z ul. Bolesława Prusa (dalej "Uchwała"). Organ nadzoru zawnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, jako podjętej z naruszeniem przepisów art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., oraz art. 2 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżoną Uchwałą Rada Miasta Wisły wprowadziła zmiany uchwały Nr XLII/512/2010 Rady Miasta Wisła z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia regulaminu porządkowego terenu Parku im. Stanisława Kopczyńskiego, Placu Bogumiła Hoffa, ulicy Pawła Stellera i ulicy 1 Maja - od skrzyżowania z ulicą Olimpijską do skrzyżowania z ul. Bolesława Prusa (t.j. Dz. Urz. Woj. SI. z 2017 r. poz. 152). Organ nadzoru wskazał, że obowiązkiem prawodawcy, również lokalnego, jest stanowienie prawa zgodnego z wzorcem konstytucyjnym. Regulacje niejasne stanowią naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.
Tymczasem w ocenie Wojewody Rada Miasta w § 1 pkt 3 lit. b uchwały nadała nowe brzmienie § 1 ust. 1 Załącznika do uchwały z 2010 roku:
"1.Obszar obejmujący centrum Miasta Wisła, zwany dalej "Terenem Centrum Miasta", w obrębie, którego obowiązuje niniejszy Regulamin stanowi: teren Parku im. Stanisława Kopczyńskiego, plac Bogumiła Hoffa, ul. Pawła Stellera, deptak (ul. 1 Maja) - odcinek od skrzyżowania z ul. Kolejową z jednej strony do skrzyżowania z ul. Kolejową z drugiej strony."
Zdaniem organu nadzoru powyższy opis "Terenu Centrum Miasta" bez jednoczesnego graficznego przedstawienia granic jego obszaru, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie tych granic, a tym samym ustalenie na jakim terenie obowiązują postanowienia Regulaminu porządkowego. Adresaci Uchwały nie są w stanie stwierdzić, czy w danym miejscu obowiązują postanowienia Regulaminu np. dotyczące lokalizacji stoisk handlowych. Taki sposób stanowienia prawa, w ocenie Wojewody, podważa zasadę zaufania obywateli do organów państwa i stanowi klasyczny przykład nieoznaczoności prawa.
Ponadto Wojewoda wskazał, że szereg innych postanowień Uchwały wykracza poza upoważnienie przyznane radzie miasta oraz wkracza w kompetencje innych organów i/lub też odnosi się do materii uregulowanej ustawowo.
Wojewoda zauważył, że w § 1 pkt 3 lit. b Uchwały, w zakresie, w jakim dotyczy on treści § 1 ust. 2-4 Załącznika do uchwały z 2010 roku wskazano, iż:
"2. Obszar Centrum Miasta stanowi strefę wyłączoną dla ruchu pojazdów silnikowych przeznaczoną głównie dla ruchu pieszych, z zastrzeżeniem ust. 3.
3. Na Terenie Centrum Miasta obowiązuje zakaz wjazdu pojazdów silnikowych, z wyjątkiem pojazdów: 1) policji, 2) straży pożarnej, 3) pogotowia ratunkowego, 4) straży miejskiej, 5) służb technicznych i utrzymania czystości, 6) posiadających zezwolenie na wjazd.
4. Zezwolenia na wjazd na Teren Centrum Miasta wydaje Komendant Straży Miejskiej w Wiśle. W zakresie realizacji zadań związanych z organizacją przez Wiślańskie Centrum Kultury wydarzeń kulturalnych, artystycznych i związanych z działalnością domu kultury zezwolenia na wjazd może wydawać Dyrektor Wiślańskiego Centrum Kultury, przy czym zezwolenia takie nie mogą mieć charakteru stałego, mogą zostać wydane na okres nie dłuższy niż 5 kolejnych dni i w jednym czasie mogą obowiązywać nie więcej niż trzy takie zezwolenia. Wzór kart wjazdowych stanowi załącznik nr 2 do uchwały."
Dokonując analizy wskazanych powyżej przepisów Uchwały Wojewoda stwierdził, że ul. Stellera w obrębie "Terenu Centrum Miasta" jest drogą publiczną (miejską). Jego zdaniem niedopuszczalnym jest wyłączenie z ruchu pojazdów silnikowych części drogi publicznej przez Radę Miasta, a ograniczenie w ruchu pojazdów może nastąpić wyłącznie poprzez wyłączenie drogi publicznej z użytkowania poprzez pozbawienie jej kategorii drogi publicznej (art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 645) – dalej "u.o.d.p." lub poprzez ograniczenia w zakresie ruchu poprzez organ zarządzający ruchem.
Analogiczny zarzut Wojewoda podniósł do postanowień § 1 pkt 3 lit. h uchwały nadającemu nowe brzmienie § 9 Załącznika do uchwały z 2010 roku.
W dalszej kolejności organ nadzoru stwierdził, że zapis § 1 pkt 3 lit. c Uchwały stanowiący, iż:
"1. Na "Terenie Centrum Miasta" dopuszcza się prowadzenie działalności handlowej, usług gastronomicznych lub usług rozrywkowych na zasadach określonych przez Burmistrza Miasta Wisła" narusza art. 2 Konstytucji RP, gdyż zawiera odesłanie do nieokreślonych regulacji, do których stanowienia Burmistrz Miasta Wisła nie posiada upoważnienia.
Analogiczny zarzut, wykroczenia poza delegację ustawową, Wojewoda do postanowień § 1 pkt 3 lit. d tiret piąty oraz lit. e i g uchwały.
Zdaniem Wojewody przyznanie przez Radę Miasta kompetencji do wydawania zgód i zezwoleń na różnorakie przejawy działalności na obszarze "Terenu Centrum Miasta" stanowi wkroczenie w kompetencje zarządcy drogi w zakresie zajęcie pasa drogowego, co znajduje potwierdzenie w art. 20 pkt 8 i art. 22 u.o.d.p.
Za wykraczający poza delegację ustawową Wojewoda uznał przepis § 1 pkt 3 lit. d tiret drugie Uchwały stanowiący, iż: "W przypadku ustalenia inkasenta opłaty targowej, na terenie, na którym zgodnie z odrębnymi przepisami, pobierana jest opłata targowa, lokalizacji stoisk dokonuje ten inkasent."
W ocenie Wojewody rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do określania zadań inkasenta, a tym bardziej nakładania na niego obowiązków wykraczających poza zadania ustawowe. Uprawnienia organu stanowiącego gminy ograniczają się wyłącznie do określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ust. 12 i 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 70).
Wszystkie wskazane wcześniej uchybienia w Uchwale Wojewoda zaliczył do kategorii istotnych naruszeń prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wskazał, że nie można się zgodzić z twierdzeniem, że regulacja wyznaczająca "Teren Centrum Miasta" jest niejasna czy "enigmatyczna". Burmistrz zgodził się, że w zakresie ujęcia w obszarze objętym regulaminem drogi publicznej ul. Stellera oraz przyznania kompetencji Burmistrzowi Miasta do ustalenia zasad prowadzenia działalności handlowej na Terenie Centrum Miasta wystarczyłby wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały tylko w tej części. Burmistrz nie zgodził się z zarzutem skargi, że poza delegacją ustawową przyznano dodatkowe kompetencje inkasentowi opłaty targowej (§1 pkt 3 lit. d) tiret drugi uchwały). Zamiarem Rady Miasta było, aby osoba będąca inkasentem wskazywała jednocześnie lokalizacje poszczególnych stoisk. Rada Miasta nie przyznała dodatkowych kompetencji inkasentowi, ale osobie, która została wyznaczona, jako inkasent.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr Llll/826/2023 Rady Miasta Wisła z dnia 23 lutego 2023 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLll/512/2010 Rady Miasta Wisła z dnia 25 lutego 2010 r. w sprawie ustalenia regulaminu porządkowego terenu Parku im. Stanisława Kopczyńskiego, Placu Bogumiła Hoffa, ulicy Pawła Stellera i ulicy 1 Maja - od skrzyżowania z ulicą Olimpijską do skrzyżowania z ul. Bolesława Prusa. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy (miasta) dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W niniejszej sprawie organ nadzoru przekroczył 30 - dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 powoływanej ustawy, zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.
Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została bowiem wydana w wykonaniu upoważnia ustawowego zawartego w art. 97 ust. 5 u.p.s. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob.m.in. wyroki T K: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, Nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, Nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, Nr 6, poz. 110).
Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego lub niewypełniający tego upoważnienia w całości nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jako taki jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny o charakterze podustawowym, sprzeczny z przepisami ustawowymi (...)" (wyrok TK z dnia 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, Nr 5, poz. 126).
Uwzględniając powyższe rozważania i odnosząc się do argumentów skargi Sąd stwierdza, że przepisy zaskarżonej uchwały istotnie posiadają wady, skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości.
Wszystkie podniesione w skardze organu nadzoru zarzuty dotyczące treści zaskarżonej uchwały należy uznać za uzasadnione.
Rację ma organ nadzoru, że opis "Terenu Centrum Miasta" jest nieprecyzyjny i powinien zostać szczegółowo określony nie tylko w części tekstowej uchwały, ale również w załączniku graficznym do takiej uchwały. Regulamin korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jest aktem normatywnym (aktem prawa miejscowego), a jego adresaci nie powinni mieć wątpliwości jaki jest zakres dotyczących ich praw i obowiązków oraz jakiego precyzyjnie obszaru lub obiektu akt ten dotyczy. Regulacja art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. używa pojęcia zasady i tryb korzystania. Uprawnienie rady gminy zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej, norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania oraz określenia ustalonego porządku zachowania. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w tym przepisie. Fakt nieprawidłowego określenia granic obszaru "Terenu Centrum Miasta" został potwierdzony przez Burmistrza Miasta w części dotyczącej drogi publicznej tj. ul. Stellera pomimo, iż nie zgodził się on z wnioskiem Wojewody o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Również zarzut dotyczący nieuprawnionego scedowania przez Radę Miasta kompetencji na Burmistrza Miasta jest trafny i uzasadniony.
Jeżeli mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego wydawanym na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., to wyłączną kompetencję do określenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów" posiada na podstawie art. 41 ust. 1 u.s.g. rada gminy (miasta). Żaden inny przepis nie przyznaje tej kompetencji innemu organowi. Wyjątek stanowi tylko regulacja art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573 z późn. zm.). Rodzajem "zasad i trybu korzystania z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" jest bowiem również ustalenie wysokości cen i opłat oraz określenie sposobu ich ustalenia za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów użyteczności publicznej tych jednostek (tak też np. w wyroku z 18 października 2022 r., II SA/Wa 2282/21). Tylko w tym zakresie możliwe jest scedowanie na organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia określonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Natomiast w pozostałym zakresie wyłączną kompetencję do ustalenia "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej", o których mowa w przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ma rada gminy (zob. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. III SA/Gd 1029/20 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. II SA/Gd 136/15).
Na akceptację zasługuje również zarzut dotyczący nieuprawnionego powierzenia przez Radę Miasta inkasentowi innych zadań wykraczających poza zadania określone ustawą. Uprawnienia organu stanowiącego gminy ograniczają się wyłącznie do określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ust. 12 i 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 70). Wskazana przez Burmistrza argumentacja braku takiej intencji Rady Miasta nie znajduje uzasadniania w samej treści zaskarżonej Uchwały, w której wprost wskazano inkasenta jako osobę do lokalizacji (wskazywania) stoisk handlowych. Osoba taka nie powinna działać jako inkasent, lecz powinna posiadać stosowne umocowanie (upoważnienie) do działania w imieniu Burmistrza Miasta w ramach obowiązków dotyczących kwestii porządkowych w miejscach przeznaczonych do handlu (np. pracownik Urzędu Miasta).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty istotnego naruszenia prawa zasługują na uwzględnienie i dlatego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.