II SA/Gl 1116/25

II SA/Gl 1116/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak
Renata Siudyka /sprawozdawca/
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 28  ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1290
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 20 czerwca 2025 r. nr IFIII.4131.1.53.2025 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 czerwca 2025 r., nr IFIII.4131.1.53.2025, Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572,1907 i 1940 – dalej "u.s.g.") i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, 1907 i 1940 - dalej "u.p.z.p."), stwierdził nieważność uchwały nr XVI/104/2025 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 14 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gierałtowice dla terenów położonych w Przyszowicach przy ul. Gliwickiej i Makoszowskiej (uchwała) w części zawartej w § 6 ust. 5 pkt 1 lit. b, § 6 ust. 6, § 12 ust. 4 pkt 5 lit. a, w zakresie słów: "oraz usługowych z lokalami mieszkalnymi".
W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda zauważył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1290 z późn. zm. - dalej u.p.g.g.) terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Granice terenu górniczego określa koncesja na wydobywanie złóż kopalin.
Wskazał, że w § 6 ust. 5 uchwały, ustalono zasady ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach górniczych. Ustalono m.in., że eksploatacja nie może powodować takich zmian powierzchni terenu, które spowodują dewastację gruntów rolnych lub ich degradację w postaci obniżenia klas bonitacyjnych. Natomiast z § 2 ust. 2 pkt 1 titet drugie uchwały wynika, że cały obszar objęty planem znajduje się w granicach terenu górniczego "Sośnica III", a nieruchomości objęte niniejszym m.p.z.p. zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub usługową i nie podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 82). Poza tym sam fakt przeznaczenia gruntów pod zabudowę oznacza dewastację gruntów rolnych oraz brak konieczności zachowania klas bonitacyjnych. Ponadto, większa część nieruchomości, których przeznaczenie określono w planie jako 1MN-U, jest już zabudowana. Wobec powyższego § 6 ust. 5 pkt 1 lit b uchwały, nie znajduje uzasadnienia i jest niemożliwy do wykonania.
Odnosząc się do § 6 ust. 6 uchwały Wojewoda stwierdził, iż zawarto w nim warunki prowadzenia ruchu zakładu górniczego, ustalając, że ruch zakładu górniczego może być dozwolony tylko w sposób zapewniający należytą ochronę niżej wymienionych obiektów lub terenów: 1) wymagające ochrony zwartej zabudowy mieszkaniowo- usługowej istniejącej i planowanej: 2) wymagające ochrony infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Tymczasem, zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2 lit.g i lit.h u.p.g.g. szczegółowe przedsięwzięcia, które między innymi, winny zapewnić ochronę obiektów budowlanych, zapobiegać szkodom i ich naprawy, mają być zapewnione przez przedsiębiorcę górniczego i uregulowane winny być w planie ruchu zakładu górniczego. Wskazanymi wyżej ustaleniami planu miejscowego rada gminy przekroczyła więc swoje uprawnienia, czym naruszyła zasady jego stanowienia. Ustalenia dotyczące warunków jakie należy spełnić planując eksploatację złoża mogą być nakładane przez właściwe organy nadzoru górniczego w drodze decyzji - zgodnie z art. 108 ust. 11 u.p.g.g., a nie przez radę gminy w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego. Przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. upoważniają radę gminy do wprowadzenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, co do których gmina posiada informacje o możliwych negatywnych skutkach wynikających z planowanej eksploatacji, lecz ustalanie sposobu i warunków ruchu zakładu górniczego, zarezerwowane zostało właściwym organom nadzoru górniczego.
W ocenie Wojewody przepisy § 6 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz § 6 ust. 6 uchwały, należy uznać za wykraczające poza kompetencje rady gminy wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p., a tym samym za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Dalej Wojewoda wskazał, że w § 12 ust. 4 badanej uchwały ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1MN-U jako: teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub teren usług. Następnie w § 12 ust. 4 pkt 5 lit. a uchwały, wyznaczono maksymalną wysokość zabudowy budynków: mieszkalnych, mieszkalnych z lokalami usługowymi, usługowych oraz usługowych z lokalami mieszkalnymi: 3 kondygnacje nadziemne, nie więcej niż: 12 m. Ustaleniem tym naruszono art. 3 pkt 2 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418- dalej "p.b."). Wojewoda zauważył, że w ramach wskazanych regulacji, dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1MN-U, możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, przy czym dopuszczalna powierzchnia lokalu usługowego wynika wprost z przywołanego wyżej przepisu p.b. Ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego, wynikająca z art. 3 u.p.z.p. nie daje podstaw do modyfikowania prawnej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego skoro definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna wprost wynika z aktu o randze ustawowej.
Wojewoda zaznaczył, że przepisy art. 28 u.p.z.p. jednoznacznie wskazują, iż istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały gminy w całości lub w części. O zakresie rozstrzygnięcia decyduje natomiast fakt, czy stwierdzone naruszenie prawa będzie miało wpływ na całą uchwałę, czy będzie dotyczyło jedynie pojedynczych przepisów niezgodnych z aktami prawa hierarchicznie wyższymi, które to jednak naruszenia nie będą rzutować na całą uchwałę.
Zdaniem Wojewody, po wyeliminowaniu wymienionego naruszenia, badana uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym, a zatem, stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części określonej w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego, jest uzasadnione. Dodatkowo wskazał, że stosownie do przepisu art. 92 ust. 1 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia Radzie rozstrzygnięcia nadzorczego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina Gierałtowice (skarżąca) reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w części zawartej w § 6 ust. 6 uchwały zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. j i art 108 ust 2 pkt 2 lit g i h u.p.g.g. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że § 6 ust. 6 uchwały, należy uznać za wykraczający poza kompetencje rady gminy i ustanawiający wymagania, które mogą być regulowane wyłącznie przez plan ruchu zakładu górniczego, w szczególności zaś poprzez uznanie, że ww. postanowienie uchwały odnosi się w niedopuszczalny sposób do warunków i sposobu eksploatacji złóż, podczas gdy ww. postanowienie m.p.z.p. mieści się w kompetencjach planistycznych gminy w świetle art 104 ust 4 u.p.g.g.;
2. art 104 ust 2 u.p.g.g. poprzez jego pominięcie i brak ustalenia, że m.p.z.p dla terenów położonych w Przyszowicach przy ul. Gliwickiej i Makoszowskiej, uchwalony uchwałą z dnia 14 maja 2025 r. jest m.p.z.p. dla terenu górniczego w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy podstawa prawna działania Gminy, została ujawniona w pierwszym akapicie uchwały o przyjęciu planu miejscowego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego;
3. art 108 ust 2 pkt 2 u.p.g.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że wskazany przepis zastrzega wyłączną kompetencję przedsiębiorcy górniczego do regulowania wskazanych w przepisie kwestii, podczas gdy z porównania wskazanego przepisu z art 104 ust 4 u.p.g.g. wprost wynika, że przepisy te dopuszczają normowanie w m.p.z.p. dla terenu górniczego oraz w planie ruchu zakładu górniczego kwestii zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, obiektów budowlanych oraz zapobiegania szkodom i ich naprawy; kompetencje te nie są wykluczające, ale mają różny stopień ogólności - uchwała swoimi postanowieniami zapewnia spójność/integralność szczegółowych działań przyjmowanych w planach ruchu zakładu górniczego;
4. art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust 3, art 72 ust 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust 4, i 73 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 647 ze zm. - dalej "p.o.ś.") poprzez ich pominięcie i brak ustalenia, że w przypadku wyeliminowania § 6 ust. 6 uchwały dojdzie do naruszenia zgodności m.p.z.p. z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice, a zasady ochrony złóż kopalin oraz zasady ochrony środowiska dotyczące przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin nie są realizowane w pozostałej treści § 6 przedmiotowej uchwały w sposób pełny, w ocenie skarżącej stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie powoduje brak zgodności planu ze Studium, narusza zasadę zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska jako podstawę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uniemożliwia gminie realizację obowiązku uwzględnienia w m.p.z.p. wszystkich niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska;
5. art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że władze publiczne zobowiązane są do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, czego wyrazem w odniesieniu do m.p.z.p. dla gminy Gierałtowice jest m.in. § 6 ust. 6 uchwały;
6. art. 108 ust. 6b u.p.g.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. przepis zapewnia organowi gminy możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy możliwość ta jest iluzoryczna, bowiem negatywne opinie organu gminy i wskazana w nich argumentacja nie są brane pod uwagę ani przez przedsiębiorcę górniczego, ani organ nadzoru górniczego, który zatwierdza plan ruchu zakładu górniczego, co w konsekwencji prowadzi do nieuwzględniania w ww. dokumentach wymagań związanych z ochroną elementów środowiska i obiektów budowlanych przed degradacją związaną z eksploatacją złóż, wobec powyższego w ocenie organu stwierdzenie nieważności zapisów § 6 ust. 6 uchwały wpływać będzie na trwałą niemożność zagospodarowania terenu górniczego, nieodwracalną degradację powierzchni, a także powstanie dotkliwych szkód.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru w części w zakresie stwierdzenia nieważności § 6 ust. 6 uchwały oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Gierałtowice kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu na wstępie wskazała, że m.p.z.p. jest planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 u.p.g.g., a podstawa prawna działania Gminy, została ujawniona w pierwszym akapicie uchwały o przyjęciu planu miejscowego będącego przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda całkowicie pominął ustalenie ww. kwestii w rozstrzygnięciu nadzorczym, co znacząco wpływa na dalsze ustalenia organu nadzoru. Skarżąca przedstawiła tabelaryczne porównanie przepisu art. 104 ust. 4 u.p.g.g. oraz art. 108 ust. 2 pkt 2 u.p.g.g dochodząc do wniosku, że zakład górniczy uprawniony jest do ustalenia w planie ruchu zakładu górniczego w sposób szczegółowy, dokładny i konkretny działań, które będą podejmowane w celu realizacji założeń przepisu art. 108 ust. 2 u.p.g.g. Natomiast rada gminy w m.p.z.p. może uwzględnić takie postanowienia, które będą zapewniały spójność działań wszystkich tych podmiotów, zapewniając realizację założeń tożsamych z założeniami planu ruchu zakładu górniczego. Zdaniem skarżącej wskazane przepisy dopuszczają normowanie w m.p.z.p. dla terenu górniczego oraz w planie ruchu zakładu górniczego kwestii zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych. Kompetencje te nie są wykluczające, ale mają różny stopień ogólności - uchwała swoimi postanowieniami zapewnia spójność/integralność szczegółowych działań przyjmowanych w planach ruchu zakładu górniczego. Stwierdziła, że § 6 ust. 6 uchwały ma duży stopień ogólności i służy integracji działań podejmowanych w granicach terenu górniczego. Podniosła, że z art. 104 ust. 4 u.p.g.g. wynika kompetencja rady do wprowadzania takich postanowień, które zapewniają integrację wszelkich działań w granicach terenu górniczego, a zatem również działań dotyczących eksploatacji. Integracja działań polegających na eksploatacji złóż nie została w żaden sposób wyłączona z zakresu normowania m.p.z.p. Natomiast z literalnej treści ww. postanowień uchwały wynika, że nie dotyczą one samej eksploatacji czy też gospodarki złożem, a wyłącznie wyznaczają filary ochronne na terenie górniczym. W ocenie skarżącej, określone w m.p.z.p. warunki korzystania z terenu górniczego zostały przygotowane w granicach uprawnienia przysługującego gminie na podstawie art. 104 ust. 1-5 u.p.g.g. Co więcej, brak uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów § 6 ust. 6 uchwały mogłoby wpływać na trwałą niemożność zagospodarowania terenu górniczego, nieodwracalną degradację powierzchni, a także powstanie dotkliwych szkód nie tylko w indywidualnych majątkach prywatnych właścicieli, ale również dla całej społeczności gminnej, wyrażające się chociażby w zwiększeniu zagrożenia powodziowego, a kwestionowane zapisy § 6 uchwały służą zatem realizacji nałożonych przez organ koncesyjny na przedsiębiorców obowiązków. Ponadto podstawowymi zasadami sporządzania miejscowych planów są zaś zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, które zostały ujęte m.in. w § 6 ust. 6 uchwały rady gminy.
Dalej wskazała, że plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze Studium oraz z przepisami odrębnymi odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Skarżąca przywołała postanowienia pkt 5. 10 obowiązującego na terenie Gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice, przyjętego Uchwałą Nr LXXI/535/2024 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 27 marca 2024 r. Zauważyła, że postanowienie zakwestionowane przez Wojewodę nie zmierza do uregulowania kwestii objętej planem ruchu zakładu górniczego, w tym w szczególności nie zmierza do zaprojektowania sposobu eksploatacji złóż, ale do ochrony terenu górniczego, na który zgodnie z posiadanymi przez gminę opracowaniami eko fizjograficznymi oddziaływać będzie ta eksploatacja. Co więcej zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice i opracowania eko fizjograficznego zobowiązywały organ do uwzględnienia w m.p.z.p. postanowień § 6 ust. 6 uchwały. Dalej wskazała, że plan ruchu zakładu górniczego wymaga opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), która nie jest wiążąca dla organu nadzoru górniczego, który zatwierdza plan ruchu. Opinie Wójta były wielokrotnie pomijane przy opracowywaniu planu ruchu, a na terenie Gminy Gierałtowice działalność zakładów górniczych doprowadziła do katastrofalnych zmian w ukształtowaniu terenu. Wskazała, że decyzje o przedłużeniu koncesji zakładów górniczych prowadzących eksploatację pod terenem Gminy Gierałtowice zostały wydane bez przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko, co dopuszczały warunkowo przepisy obowiązujące w okresie od 29 sierpnia 2018 r. do 20 lipca 2021 r. W ocenie skarżącej jedynie odpowiednie ukształtowanie zapisów m.p.z.p. może stanowić potencjalne narzędzie do ochrony interesów Gminy i jej mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Odnosząc się do skargi i zarzutów tam zawartych stwierdził, że przywołanie przepisu art. 104 u.p.g.g. w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały nie legitymizuje § 6 ust. 6 m.p.z.p. Badana uchwała nie spełnia przesłanek uznania go za plan miejscowy dla terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 u.p.g.g. W tym zakresie podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 29 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 1398/22. W dokumentacji planistycznej nie znajduje się koncesja z której wynika, iż w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, która umożliwiałaby, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 104 u.p.g.g. Wojewoda, dokonując oceny zgodności przedmiotowego planu z prawem zobligowany był więc do traktowania go jako zwykłego planu miejscowego wynikającego z władztwa planistycznego gminy, którego ustalenia dotyczące terenów górniczych, sformułowane powinny zostać w oparciu o przepis art. 15 u.p.z.p. nie zaś art. 104 ust. 3 i 4 u.p.g.g. Zakwestionowany przez organ nadzoru § 6 ust. 6 uchwały nie stanowi o sposobie zagospodarowania i zasadach zabudowy, a w istocie wprost odnosi się do warunków i sposobu ruchu zakładu górniczego. Dokumentem, który decyduje o warunkach, zgodnie z jakimi będzie możliwa eksploatacja złoża jest plan ruchu zakładu górniczego sporządzony z uwzględnieniem warunków określonych w koncesji, w projekcie zagospodarowania złoża, dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej, decyzji inwestycyjnej albo w planie zagospodarowania podziemnego składowiska dwutlenku węgla (art. 108 ust. 3 u.p.g.g.). Dokonując kontroli legalności uchwały Rady Gminy Gierałtowice, Wojewoda nie mógł wykluczyć wskazanych przepisów prawa (art. 108 ust. 6b u.p.g.g.), z tego tylko tytułu, że według skarżącej wymóg uzyskania opinii właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przeciwieństwie do uzgodnienia, ma charakter iluzoryczny. Stwierdził, że zgodność przedmiotowego planu z postawieniami studium (także w zakresie określonych w studium zasad ochrony złóż kopalin oraz zasad ochrony środowiska dotyczących przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin), w przypadku wyeliminowania § 6 ust. 6 uchwały, jest realizowana w pozostałej treści § 6 przedmiotowej uchwały.
W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 września 2025 r. na okoliczność potwierdzenia faktu, że [...] prowadzi wydobycie bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Wydobywanie węgla i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża węgla kamiennego [...]. Załącznikiem do pisma jest kserokopia postanowienia.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Pełnomocnik Wojewody podtrzymał stanowisko prezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i podkreślił, że przed tutejszym Sądem czterokrotnie toczyły się postępowania dotyczące zapisów m.p.z.p. o treści niemalże identycznej jak § 6 ust. 6 kontrolowanej uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Dodatkowo zauważyć należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru. Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W przeciwnym bowiem wypadku kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze naruszałoby gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy i wymagałoby usunięcia z obrotu prawnego. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że jest ono zgodne z prawem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572,1907 i 1940 – dalej "u.s.g.") zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast według art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Wobec przedłożenia Wojewodzie w dniu 21 maja 2025 r. r. przedmiotowej uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnia 14 maja 2022 r., kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego wydane zostało w ustawowym terminie.
Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym art. 91 ust. 1 u.s.g. nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały.
Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść. Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu.
Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobligowany rozstrzygnąć, czy słusznie Wojewoda przypisał zarzucane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia.
Dokonując oceny stanowisk i argumentów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody, w skardze, w odpowiedzi na skargę oraz w uzasadnieniach przywołanych przez strony postępowania wyrokach zarówno tut. Sądu, jak i wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadły w odniesieniu do tożsamych zapisów w planach miejscowych podjętych przez skarżąca (wyroki NSA: z 29 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1398/22 oraz z 14 września 2022 r., sygn. akt II OSK 1261/22, z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 682/23) Sąd uznał, iż zasadnie organ nadzoru dopatrzył się podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności we wskazanej zaskarżonej części - tj. § 6 ust. 6 uchwały nr XVI/104/2025 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 14 maja 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Gierałtowice dla terenów położonych w Przyszowicach przy ul. Gliwickiej i Makoszowskiej.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Wojewody, iż przywołanie przepisu art. 104 u.p.g.g. w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały nie legitymizuje § 6 ust. 6 m.p.z.p. Badana uchwała nie spełnia przesłanek uznania m.p.z.p. za plan miejscowy dla terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 u.p.g.g. Analizowany plan należy traktować jako zwykły plan miejscowy wynikający z władztwa planistycznego gminy sporządzany w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego ustalenia dotyczące terenów górniczych, sformułowane zostały zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 u.p.z.p. Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach uznając, że uchwalane przez Gminę Gierałtowice plany miejscowe są planami zwykłymi a nie planami miejscowymi terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust.2 u.p.g.g. Stanowi to o kontynuacji dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w stosunku do planów miejscowych podejmowanych przez Gminę Gierałtowice dla terenów objętych eksploatacją górniczą. Również w przypadku zakwestionowanej zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwały nie ma ona takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Wojewoda. Sąd orzekający w sprawie podziela ten pogląd.
Sąd zauważa przy tym, że art. 104 u.p.g.g wprowadza daleko idące skutki prawne, zwłaszcza w kontekście art. 213 u.p.g.g., mówiącym, że (jedynie) "Do czasu uchwalenia planu, o którym mowa w art. 104 ust. 2, pozostają w mocy decyzje o ustanowieniu filarów ochronnych oraz zezwolenia na eksploatację w granicach tych filarów, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów." Zauważyć należy, że art. 104 ust. 2 u.p.g.g. mówi o "zamierzonej działalności określonej w koncesji", a więc sytuacji, kiedy to "przewiduje się istotne skutki dla środowiska". Z kolei ust. 3 tego przepisu wskazuje na "przewidywane dla środowiska skutki działalności określonej w koncesji". W niniejszej sprawie działalność taka jest już natomiast wykonywana od dziesięcioleci, a nie dopiero "zamierzona". Dodatkowo, zgodnie z ust. 6 powołanego art. 104 p.g.g. koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 2, ponosi przedsiębiorca, co – jak wynika z akt sprawy – nie miało miejsca w tym przypadku.
Przez to wszystko analizowany plan należy traktować jako zwykły plan miejscowy, wynikający z władztwa planistycznego gminy, sporządzany w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego ustalenia dotyczące terenów górniczych sformułowane zostały w oparciu o przepisy art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 u.p.z.p. Nie ma znaczenia, że w planie tym przywołano art. 104 u.p.g.g.
Nawet jednak i w przypadkach, których dotyczy art. 104 u.p.g.g. plan ma zapewniać m. in. "wykonanie działalności określonej w koncesji", a nie ingerować w jej treść, czy uniemożliwiać jej realizację. W praktyce mamy zatem do czynienia z kolizją interesów Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego w związku z działalnością uchwałodawczą, która w pewnym zakresie, poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wpływa na sytuację podmiotu prowadzącego koncesjonowaną działalność górniczą, determinując jej zakres i sposób prowadzenia. Jednocześnie żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, kompetencyjnego, nie zezwala w niniejszej sytuacji organowi uchwałodawczemu gminy na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej, np. w zakresie przekraczającym określone normy, czy parametry.
Normatywny charakter planu miejscowego wiąże się z także z zakresem kompetencji organu gminy do regulacji określonej w delegacji ustawowej materii. Zakwestionowana przez organ nadzoru regulacja § 6 ust. 6 omawianej uchwały w sprawie m.p.z.p. wykracza poza przyznane radzie gminy kompetencje. Ustawodawca dał gminie możliwość określenia zasad zagospodarowania terenów podlegających ochronie, a na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.- szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, z którego gmina była uprawniona skorzystać, będąc świadomą negatywnych skutków działalności górniczej. Natomiast zakwestionowane zapisy uchwały dotyczą wprost zasad i warunków eksploatacji złoża przez przedsiębiorcę górniczego. Gmina jako lokalny prawodawca nie ma nieograniczonych możliwości i może działać tylko i wyłącznie w zakresie udzielonych jej upoważnień i posiadanych kompetencji ustawowych. Uprawnienia takie nie wynikają natomiast z zacytowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 15 ust. 2 pkt 7 czy pkt 9), nie mają także umocowania w art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust 3, art 72 ust 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust 4, i 73 ust 1 p.o.ś. Stąd dokumentacja, o której mowa w piśmie skarżącej z dnia 5 listopada 2025 r., nie mogła prowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennej treści.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skarżącej, że w przypadku wyeliminowania § 6 ust. 6 uchwały nie dojdzie do naruszenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi nie był bowiem plan miejscowy, lecz rozstrzygnięcie nadzorcze, które wskazało na przekroczenie przyznanej radzie gminy kompetencji planistycznej. Kwestia tego czy zasady ochrony złóż kopalin oraz zasady ochrony środowiska dotyczące przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin realizowane są w pozostałej treści § 6 przedmiotowej uchwały wykracza poza granice niniejszej sprawy. Nie chodzi bowiem o warunki realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Co więcej przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nakazuje uwzględnienie w planie miejscowym obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, zaś wymagania dotyczące prowadzenia eksploatacji określa projekt zagospodarowania złoża, stanowiący załącznik wniosku o udzielenie koncesji, które to postępowanie podlega regulacji u.p.g.g. Rada gminy nie jest zatem władna w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzać jakichkolwiek wymogów ograniczających niezasadnie, poza zakresem delegacji ustawowej, możliwość udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, może wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy na powierzchni. Organ koncesyjny, mając na uwadze szereg różnych przesłanek ustawowych decyduje o możliwości udzielenia koncesji i wskazuje na warunki wykonywania działalności wydobywczej. Może również odmówić udzielenia koncesji. Zatem Rada Gminy nie jest w tym zakresie upoważniona, skoro inne przepisy zastrzegają kompetencje do rozstrzygania w tym zakresie dla organu koncesyjnego.
Zdaniem składu orzekającego zapisy zawarte w § 6 ust. 6 uchwały wykraczają poza kompetencje rady gminy i ustanawiają wymagania, które mogą być regulowane wyłącznie przez plan ruchu zakładu górniczego. Natomiast wskazywane w skardze zagadnienie dotyczące tego, czy art. 23 ust. 2a u.p.g.g. oraz art. 108 ust. 6b u.p.g.g. zapewniają organowi gminy możliwość wpływania na ustalenia zawarte w koncesji i planie ruchu zakładu górniczego, czy też możliwość taka jest iluzoryczna, nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzut naruszenia tych przepisów jest więc nieusprawiedliwiony.
Sąd uznał również za bezzasadny zarzut skargi naruszenia art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy dla rady gminy do wprowadzenia do treści planu miejscowego ustaleń nieprzewidzianych w ustawie planistycznej oraz ustawach szczególnych.
W ocenie Sądu wszystkie podniesione zarzuty są nieuzasadnione i wynikają z błędnej wykładni przepisów u.p.z.z., u.p.g.g. i ustawy p.o.ś.
Z uwagi na powyższe Sąd podziela stanowisko Wojewody, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w tej części z mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Sąd w składzie orzekającym podzielił tym samym stanowisko wyrażone w wyrokach. tut Sądu z dnia 19 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 994/22; z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 141/22; z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/GI 49/22; z dnia 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/GI 111/22 dnia 14 lutego 2022 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1520/21, w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 49/22.
Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, ze skarga była niezasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl