II SA/Gl 1111/25

II SA/Gl 1111/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Artur Żurawik /przewodniczący/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 31
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Rafał Wolnik, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 4 lipca 2025 r. nr SKO.II/426/75/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zamieszczenie baneru wyborczego na ogrodzeniu oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 4 lipca 2025 r. nr SKO.II/426/75/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z 26 maja 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zamieszczenie banneru wyborczego na ogrodzeniu.
Powyższe postanowienie Kolegium zapadło w następującym stanie sprawy.
Prezydent, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia "S" z siedzibą w B. (dalej "Stowarzyszenie" lub "Skarżący") z 7 kwietnia 2025 r., odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w związku z zamieszczeniem 1 sztuki banneru wyborczego na ogrodzeniu potoku [...] obok kościoła pw. [...] od strony ul. [...] w stosunku do Komitetu Wyborczego Kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej [...] (z adresem [...], [...]).
Postanowienie z 26 maja 2025 r. zostało wydane w oparciu o art. 31 § 1 pkt 1 oraz § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu postanowienia Prezydent wyjaśnił, że postanowieniem z 19 maja 2025 r. Kolegium odmówiło wyznaczenia organu zastępczego do załatwienia sprawy z uwagi na brak wystąpienia przesłanek z art. 25 k.p.a. Następnie wskazał, że w jego ocenie cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają żądania wszczęcia postępowania, którego Stowarzyszenie się domaga. Ze statutu Stowarzyszenia nie wynika, aby jego cele były merytorycznie zbieżne z tematyką, którą podejmuje ono we wniosku. Kwestie związane z umieszczaniem materiałów wyborczych w ogóle nie należą do kierunków działania Stowarzyszenia. W statucie nie skonkretyzowano w sposób wystarczający celów organizacji, które byłyby faktycznie powiązane z przedmiotem jej wniosku. Cele polegające na "działalności na rzecz zwiększania świadomości prawnej oraz na rzecz przestrzegania prawa – w tym przez władze i instytucje państwowe oraz samorządowe" lub na "zapewnieniu działań władz i instytucji państwowych w sposób zgodny z przepisami prawa i dla dobra interesu społecznego" są na tyle abstrakcyjne i szeroko określone, że nie sposób przedmiotowo przypisać ich do jakiegokolwiek rodzaju spraw. Merytoryczne sfery działalności Stowarzyszenia wskazane w § 5 ust. 1 statutu nie dotyczą przedmiotu niniejszej sprawy. Nadto w ocenie Organu I instancji wszczęcie postępowania oraz udział w nim organizacji społecznej nie są uzasadnione interesem społecznym – Stowarzyszenie nie wykazało, aby za jego udziałem w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Co do wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, należy wskazać, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub odmowa mogą mieć miejsce tylko w odniesieniu do toczącego się postępowania. Na marginesie Organ I instancji wskazał, że uchwała reklamowa nie reguluje zasad umieszczania plakatów i haseł wyborczych.
W zażaleniu na powyższe postanowienie Stowarzyszenie podniosło, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania spełniało kryteria statutowe, tj. działalności na rzecz przestrzegania prawa – w tym przez władze i instytucje państwowe oraz samorządowe, a także zapewniania działań władz i instytucji państwowych i samorządowych w sposób zgodny z przepisami prawa i dla dobra interesu społecznego. Nadto celem Stowarzyszenia jest występowanie z inicjatywami obywatelskimi we wszystkich sferach działania Stowarzyszenia, a w szczególności w sprawach związanych z szeroko rozumianą praworządnością oraz w sprawach naruszeń praw obywatelskich. Za wszczęciem postępowania przemawiał też interes społeczny.
Zaskarżonym postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z 26 maja 2025 r. Dokonując analizy zapisów statutu Stowarzyszenia, Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie dotyczącej kary pieniężnej za umieszczenie baneru wyborczego nie mieści się w celach statutowych. Głównym celem Stowarzyszenia jest wspieranie rozwoju człowieka na każdym etapie jego życia. Subiektywne rozumienie celu zapewnienia działań władz i instytucji państwowych i samorządowych w sposób zgodny z przepisami prawa i dla dobra interesu społecznego – pozwalałoby w istocie domagać się wszczęcia każdego postępowania, które miałoby jakikolwiek związek z działalnością prowadzoną przez organy administracji publicznej. Ogólnikowość celów sformułowanych w statucie nie daje podstaw do ustalania zgodności wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie z przedmiotem sprawy. Wykładnia statutu, szczególnie celów statutowych, nie może być dokonywana rozszerzająco. Za wszczęciem postępowania nie przemawia także interes społeczny. Ogólnikowe powołanie się na ochronę uniwersalnych, ogólnych dóbr nie stanowi wykazania istnienia interesu społecznego.
W skardze do sądu administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium i zasądzenie od Kolegium na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 6, art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. w związku z naruszeniem:
1) art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek Skarżącego nie jest uzasadniony jego celami statutowymi;
2) art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację w zakresie uznania, iż wniosek Skarżącego nie jest uzasadniony interesem społecznym;
3) art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z § 29 w związku z § 12 uchwały z dnia [...] r. nr [...] Rady Miejskiej w B. oraz w związku z naruszeniem art. 37d ust. 1-8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p").
W uzasadnieniu skargi podano argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. W szczególności podkreślono, że istnieje oczywisty związek zapisów statutowych Stowarzyszenia z przedmiotem sprawy. Interes społeczny wynika zaś przede wszystkim z faktu, że dzięki wszczęciu postępowania obowiązujące na terenie miasta B. prawo lokalne będzie przestrzegane, nie będzie dochodzić do cyklicznego zaburzania estetyki miasta banerami wyborczymi, w wyniku nałożonych kar pieniężnych dojdzie do zwiększenia budżetu miasta.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło argumenty zbieżne z treścią zaskarżonego postanowienia.
W piśmie procesowym z 9 września 2025 r. Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, podtrzymał w całości zarzuty zawarte w skardze, w tym wniosek o zwrot kosztów postępowania. Wskazano ponadto na wcześniejsze postępowania w analogicznych sprawach, które na skutek skarg Stowarzyszenia zostały pozytywnie rozpatrzone przez tut. Sąd (sygn. akt: II SA/Gl 1068-74/24 i II SA/Gl 1119/24).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie.
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Stosownie zaś do § 2 tego przepisu organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. uzależnione jest od spełnienia przesłanek wskazanych w ostatnim zdaniu art. 31 § 1 k.p.a., tj. cele statutowe i interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione jednocześnie. Zatem nawet wtedy, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu jest uzasadniony jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. W orzecznictwie podkreśla się, że organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania, z którym występuje na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz zasadność jej udziału w postępowaniu.
W przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz przemawia za tym interes społeczny, to organ wszczyna postępowanie z urzędu i po wszczęciu postępowania dokonuje oceny, czy istnieją przesłanki do wydania decyzji o określonej treści (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., III OSK 1052/23, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Przez cel statutowy uzasadniający dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie należy rozumieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania organizacji społecznej. Organ powinien zatem ocenić, czy między celami statutowymi organizacji społecznej a materialnoprawnym przedmiotem postępowania, którego wszczęcia żąda ta organizacja społeczna, zachodzi bezpośredni lub pośredni (lecz wyraźny, a nie li tylko domniemywany, dorozumiewany, czy wyinterpretowany) prawny związek w tym znaczeniu, że cele statutowe tej organizacji społecznej mogą mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy, w szczególności na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 maja 2025 r., III OSK 14/22, opubl. w CBOSA). Cel działania w statucie organizacji społecznej powinien być określony na tyle precyzyjnie, nie ogólnikowo, aby dało to podstawę do wyprowadzenia związku z mającej lub będącej przedmiotem postępowania administracyjnego sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 25 stycznia 2017 r., VII SA/Wa 589/16, opubl. w CBOSA).
Z kolei interes społeczny należy interpretować każdorazowo na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nie może służyć partykularnym celom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (por. wyroki NSA z: 16 listopada 2023 r., II GSK 882/20; 20 kwietnia 2021 r., III OSK 85/21 – opubl. w CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu (por. wyroki NSA z 28 listopada 2019 r., II OSK 81/18 oraz 10 maja 2023 r., III OSK 2181/21, opubl. w CBOSA). Powołując się na interes społeczny, organizacja społeczna powinna podać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna uczestniczyć w danym postępowaniu, tj. takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest uzasadniony, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II GSK 368/24, opubl. w CBOSA).
W ocenie Sądu, Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek uzasadniających żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za zamieszczenie banneru wyborczego. Dokonana przez organy obu instancji ocena celów statutowych i zaistnienia w okolicznościach sprawy interesu społecznego, była prawidłowa.
W stanie faktycznym sprawy ustalono, że celem działalności skarżącego Stowarzyszenia jest w szczególności: prowadzenie szeroko rozumianej działalności informacyjnej i szkoleniowo-dydaktycznej w zakresie działania stowarzyszenia (§ 5 ust. 2 lit. a statutu), kształtowanie podstaw patriotycznych oraz wrażliwości na potrzeby innych (§ 5 ust. 2 lit. b), tworzenie członkom stowarzyszenia warunków do zdobywania wiedzy i nabywania doświadczenia we wszystkich sprawach umożliwiających wszechstronny rozwój (§ 5 ust. 2 lit. c), wspieranie i kreowanie inicjatyw społecznych i kulturalnych związanych z budowaniem społeczeństwa obywatelskiego opierającego się na zasadach demokracji, praworządności i sprawiedliwości (§ 5 ust. 2 lit. d), wspieranie i pomoc w rozwiązywaniu problemów (w tym zawodowych i socjalnych) osób będących w potrzebie (§ 5 ust. 2 lit. e), wspieranie przedsiębiorczości, rozwoju zasobów ludzkich i rozwoju regionalnego (§ 5 ust. 2 lit. f), promowanie dorobku bogactwa i różnorodności kultury europejskiej (§ 5 ust. 2 lit. g), wspieranie działań na rzecz rozwoju kultury, nauki, sportu i turystyki (§ 5 ust. 2 lit. h), wspieranie i kreowanie inicjatyw związanych z upowszechnieniem dostępu do bezpłatnych porad prawnych (§ 5 ust. 2 lit. i), zapewnienie działań władz i instytucji państwowych i samorządowych w sposób zgodny z przepisami prawa i dla dobra interesu społecznego (§ 5 ust. 2 lit. j).
Dokonując analizy powyższych postanowień przyjdzie zauważyć, że pomiędzy ww. celami statutowym a przedmiotem postępowania, którego wszczęcia domagało się Stowarzyszenie, nie istnieje wystarczające powiązanie merytoryczne. W ocenie Sądu cele polegające na "zapewnieniu działań władz i instytucji państwowych i samorządowych w sposób zgodny z przepisami prawa i dla dobra interesu społecznego" są sformułowane w sposób ogólny i niejednoznaczny. Tak określony cel statutowy w istocie może bowiem zostać przyporządkowany do każdego rodzaju postępowania administracyjnego, gdyż w każdym takim postępowaniu określa się kwestie związane z przestrzeganiem prawa dla dobra interesu społecznego (art. 7 k.p.a.). Nie może stanowić wyjaśnienia istnienia interesu społecznego powoływanie się na znaczenie społeczne sprawy, która ma dotyczyć szerokiego kręgu (nieokreślonego bliżej), skoro interes organizacji ma być skonkretyzowany. Interesu społecznego nie można wywodzić z potrzeby ochrony praworządności (por. wyroki NSA z: 18 kwietnia 2023 r., II GSK 191/20; 20 kwietnia 2021 r., III OSK 85/21, opubl. w CBOSA). Jednocześnie przyjdzie zauważyć, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., II OSK 897/08, opubl. w CBOSA).
W konsekwencji, brak merytorycznego powiązania przesądza o tym, że skoro cele statutowe Stowarzyszenia nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy, to zachodzi brak interesu statutowego Stowarzyszenia we wszczęciu postępowania administracyjnego. Co więcej, z wniosku nie wynika konkretnie żaden argument, iż przystąpienie strony skarżącej do postępowania w jakikolwiek sposób poprawi jego jakość, przyśpieszy go, czy też będzie dla społeczeństwa użyteczne w jakikolwiek inny sposób. Na marginesie należy wskazać, że z załączonej do skargi informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie wynika, aby strona skarżąca prowadziła działalność w zakresie zwiększania świadomości prawnej oraz na rzecz przestrzegania prawa – w tym przez władze i instytucje państwowe oraz samorządowe.
Zdaniem Sądu Stowarzyszenie nie wykazało też zaistnienia drugiej przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. interesu społecznego. Do przyjęcia po stronie Stowarzyszenia istnienia interesu społecznego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nie jest wystarczające powołanie się na fakt, iż naruszane są przepisy tzw. uchwały reklamowej w związku z czym dochodzi do zaburzania estetyki miasta. Interes społeczny musi mieć charakter obiektywny, konkretny i pozostawać w związku z celami działalności organizacji społecznej. Sprzeciw wobec lokalizacji banerów wyborczych, motywowany dążeniem do poprawy wyglądu miasta nie przesądza o istnieniu interesu społecznego, lecz stanowi wyraz subiektywnej oceny estetycznej, która – w braku szerszego i normatywnie uzasadnionego odniesienia – nie może być podstawą skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Przez interes społeczny rozumie się dyrektywę nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa.
Reasumując, w ocenie Sądu organy prawidłowo wyważyły wymagania interesu społecznego i wymagania realizacji konkretnych celów statutowych organizacji społecznej jaką jest skarżące Stowarzyszenie. Należy podzielić stanowisko organów, że cel statutowy Stowarzyszenia jest sformułowany bardzo ogólnie. Skarżąca organizacja społeczna nie wykazała również w swoim wniosku istnienia konkretnego związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania, który uzasadniałby jej udział w postępowaniu administracyjnym.
Również zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z naruszeniem § 29 w zw. z § 12 uchwały reklamowej oraz w zw. z art. 37d ust. 1-8 u.p.z.p. okazał się nieuzasadniony. Przyjdzie bowiem wyjaśnić, że postanowienie wydawane na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie kwestii wszczęcia postępowania i nie jest na tym etapie przedmiotem badania potencjalne naruszenie prawa. Innymi słowy, wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej nie jest uzależnione od oceny organu, czy sprawa administracyjna będzie mogła zostać rozstrzygnięta zgodnie z postulatem tej organizacji. Oceniając żądanie organizacji społecznej o wszczęcie postępowania organ powinien zbadać nie to, czy postępowanie takie może się zakończyć pozytywną decyzją dla organizacji, ale wyłącznie to, czy samo wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny, co pozwoli na ustalenie celowości wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2016 r., II OSK 672/15, opubl. w CBOSA).
Na zakończenie, w związku powołanymi w skardze wyrokami tut. Sądu w sprawach o sygn. akt: II SA/Gl 1068-74/24, II SA/Gl 1119/24 i II SA/Gl 1535/24, wskazać przyjdzie, że powodem uwzględnienia skarg w tamtych sprawach były wyłącznie kwestie formalne.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.