II SA/Gl 111/22

II SA/Gl 111/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1716/22 - Wyrok NSA z 2025-03-03
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 18 ust. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 503
art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , Protokolant Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A S.A. w K. na uchwałę Rady Gminy Gierałtowice z dnia 25 sierpnia 2021 r. nr XXXIX/281/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym § 7 ust. 1 pkt 6 lit. a, § 7 ust. 1 pkt 6 lit. d, § 7 ust. 1 pkt 6 lit. e, § 7 ust. 1 pkt 6 lit. f, § 7 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 2 pkt 3-7, § 9 ust. 5 pkt 1; 2) umarza postępowanie w zakresie dotyczącym § 7 ust.2 pkt 2 zaskarżonej uchwały; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Rady Gminy Gierałtowice na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 25 sierpnia 2021 r., Nr XXXIX/281/2021 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r., poz. 5505), Rada Gminy Gierałtowice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 – dalej p.g.g.), po stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Gierałtowice, przyjętego uchwałą nr XXXIX/268/17 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 12 grudnia 2017 r., rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag (załącznik nr 2 do uchwały), uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Przyszowice - Etap I (dalej m.p.z.p.).
A. S.A. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca, spółka), działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę, zaskarżając ją w całości (na rozprawie ograniczając zakres zaskarżenia do zapisów wskazanych w skardze), zarzucając naruszenie art. 125 i art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. — Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej p.o.ś.), poprzez naruszenie zasady ochrony złóż kopalin i sposobu eksploatacji złóż kopalin, polegające na uniemożliwieniu kontynuowania przez skarżącą prowadzenia działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża "[...]". Wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że skarżąca jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. Jest również przedsiębiorcą górniczym, posiadającym koncesję na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża "[...]" i użytkującym przestrzeń znajdującą się na terenie gminy Gierałtowice. Posiada zatem interes prawny do wniesienia skargi. Uchwała wprowadza m. in. zakazy:
— realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do utraty funkcjonalności systemów melioracji wodnych (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. a uchwały), realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do powstania albo zwiększenia zagrożenia powodzią lub zalewaniem wodami opadowymi i gruntowymi (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. d uchwały), bądź przerwania ciągłości ekologicznej oznaczonych na rysunku planu cieków naturalnych, które wymagają zachowania dobrego stanu ekologicznego, w tym w zakresie kontaktu z podłożem gruntowym i otaczającymi ekosystemami zależnymi od wód (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. f uchwały);
— eksploatacji powodującej takie zmiany powierzchni terenu, które uniemożliwiają jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, w szczególności wykluczając realizację nowej zabudowy i użytkowanie istniejącej, a także spowodują dewastację gruntów rolnych lub ich degradację w postaci obniżenia klas bonitacyjnych (§ 7 ust. 2 pkt 1 uchwały);
— prowadzenia ruchu zakładu górniczego tylko w sposób zapewniający należytą ochronę wskazanych planem (OFl, OFS, OFP, OEM) obiektów i terenów, a odniesieniu do części z nich wpływy eksploatacji nie mogą zakłócać funkcjonowania ochranianych systemów infrastruktury (§ 7 ust. 2 pkt 3-6 uchwały);
— zmiany ukształtowania terenu polegającej na jego niwelacji lub nadsypywaniu (§ 7 ust. 3 pkt 1 Uchwały);
— dokonywania zmian ukształtowania oraz sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu prowadzących do zwiększenia zagrożenia powodzią lub ryzyka powodziowego, a także do utrudnienia ochrony przed powodzią (§ 9 ust. 5 pkt 1 uchwały).
Ponadto Uchwała wprowadza ograniczenia związane z rekultywacją terenu oraz wykonywaniem innych robót budowlanych. Powyższe zakazy prowadzą do faktycznego uniemożliwienia skarżącej prowadzenia dotychczasowej działalności górniczej. Zgodnie z art. 125 p.o.ś. złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. W niniejszej sprawie przepisy m.p.z.p. prowadzą natomiast do sytuacji uniemożliwiającej skarżącej dalsze prowadzenie wydobycia kopaliny ze złoża, co doprowadzi do zmarnowania zasobów. Brak jest możliwości prowadzenia eksploatacji w sposób, który byłby całkowicie neutralny dla powierzchni terenu.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podano m. in., że spółka nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. w okolicznościach wskazanych w jej treści. Zarówno fakt posiadania praw rzeczowych do nieruchomości na terenie gminy Gierałtowice, jak i dysponowania koncesją na wydobywanie kopalin ze złóż, które znajdują się pod powierzchnią gminy, nie stanowi o naruszeniu interesów A. S.A., poprzez uchwalenie zaskarżonego planu miejscowego. Jednocześnie za całkowite nieporozumienie należy uznać wywodzenie przez kopalnię interesu prawnego do złożenia skargi z faktu dysponowania koncesją na wydobycie kopalin ze złóż. Powyższe wynika z całkowitego pominięcia różnicy pomiędzy pojęciami "terenu górniczego" i "obszaru górniczego". Teren górniczy i obszar górniczy to obszary przestrzeni, które nie mają części wspólnych i w żadnym miejscu nie łączą się ze sobą, ani na siebie nie nakładają. Gmina nie ma kompetencji do ingerowania w sposób gospodarowania obszarem górniczym (i uprawnień tych sobie nie uzurpuje), jako że są one zarezerwowane dla organów koncesyjnych. W procedurze pozyskiwania uzgodnień planu miejscowego gmina współdziałała z Okręgowym Urzędem Górniczym. Urząd ten, na mocy postanowienia z dnia [...] r., uzgodnił projekt planu miejscowego, w tym w zakresie zagospodarowania terenów i obszarów górniczych dla obszaru sołectwa Przyszowice. Treść uchwalonego planu miejscowego nie może ingerować w prawa nabyte przez kopalnię na podstawie uprzednio wydanych koncesji i zezwoleń. W żadnym przypadku plan miejscowy nie może bowiem zmieniać sposobu zagospodarowania terenu w ten sposób, aby zmuszać właściciela danej nieruchomości do zmiany sposobu jej wykorzystania. W ocenie organu, określone w m.p.z.p. warunki korzystania z terenu górniczego i ingerowania w niego w ramach udzielonej skarżącej koncesji na wydobycie kopaliny, zostały przygotowane w granicach uprawnienia przysługującego gminie na podstawie art. 104 ust. 1- 5 p.g.g. Plan ten jest planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 p.g.g., ponieważ w wyniku zamierzonej działalności górniczej, określonej w koncesjach na wydobywanie węgla kamiennego, pod obszarem sołectwa przewiduje się istotne skutki dla środowiska. Podkreślenia wymaga, że wszystkie zaskarżone postanowienia m.p.z.p. zmierzają nie do uregulowania sposobu prowadzenia eksploatacji przez kopalnię, ale do ochrony terenu górniczego, na który – zgodnie z posiadanymi przez gminę opracowaniami oddziaływać będzie eksploatacja górnicza. Uwarunkowania te określono w granicach art. 104 p.g.g.
Wniesiono jednocześnie uwzględnienie w toku postępowania:
a. Opracowania problemowego w zakresie uwarunkowań górniczych gminy Gierałtowice, B. Sp. z o.o., C., na okoliczność wykazania, że zamierzona działalność górnicza określona w koncesji przewiduje istotne skutki dla środowiska, a gmina, uchwalając pian miejscowy, wzięła pod uwagę wymagania określone w art. 104 ust. 4 p.g.g.;
b. Opracowania ekofizjograficznego dla obszaru gminy Gierałtowice, B. w K. Sp. z o.o., D. na okoliczność wykazania, że zamierzona działalność górnicza określona w koncesji przewiduje istotne skutki dla środowiska, a gmina uchwalając plan miejscowy wzięła pod uwagę wymagania określone w art. 104 ust. 4 p.g.g.;
c. Postanowienia Okręgowego Urzędu Górniczego w G. z dnia [...] r. na okoliczność pozytywnego uzgodnienia projektu zaskarżonego planu miejscowego w sposób zapewniający korzystanie z uprawnień koncesyjnych.
Pismem z dnia 25 marca 2022 r. pełnomocnik strony skarżącej podniósł również, że doszło do naruszenia przepisów różnych innych ustaw tam wymienionych, co potwierdza – jego zdaniem – zasadność zarzutów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga częściowo okazała się zasadna.
Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny każdego skarżącego.
Takie rozumienie legitymacji skargowej znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny takiej osoby, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09).
Skarżąca Spółka jest właścicielem, bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych zaskarżoną Uchwałą. Jest również przedsiębiorcą górniczym, posiadającym koncesję na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża i użytkującym przestrzeń znajdującą się na terenie gminy Gierałtowice. Nawet z odpowiedzi na skargę wynika, że celem uchwały była ochrona ww. terenu, na który oddziaływać będzie eksploatacja górnicza. Oznacza to, że podmiot prowadzący taką działalność w oparciu o koncesję ma prawo do zakwestionowania tego aktu. Zależność pomiędzy eksploatacją górniczą a uchwałą jest zatem bezpośrednia.
Skarżąca wykazała swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały jedynie co do swych nieruchomości, do których posiada prawa i w zakresie przedmiotu swej działalności koncesjonowanej. W zakresie szerszym nie posiada uprawnień, by kwestionować ww. akt.
W wyroku NSA z dnia 10 lutego 2015 r., I OSK 2349/14, stwierdzono, że występujący ze skargą musi wykazać, iż akt organu gminy, który skarży, wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, a nie ewentualne, przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej.
Powyższe przesłanki zostały spełnione, bowiem uchwała wpływa na wykonywaną działalność koncesjonowaną i – wbrew twierdzeniu z odpowiedzi na skargę – nie jest obojętna dla tej działalności. Co więcej, może wpływać realnie na sytuację przedsiębiorcy w toku dalszej działalności, także gdyby miał on wolę np. zmiany warunków koncesjonowania. Akt ten realnie będzie wpływał na sytuację ww. podmiotu gospodarczego.
Organ powołuje się na treść art. 104 p.g.g. Jest to przepis wprowadzający daleko idące skutki prawne, zwłaszcza w kontekście art. 213 p.g.g., mówiącym, że
(jedynie) "Do czasu uchwalenia planu, o którym mowa w art. 104 ust. 2, pozostają w mocy decyzje o ustanowieniu filarów ochronnych oraz zezwolenia na eksploatację w granicach tych filarów, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów." Sąd podziela tu stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 14 lutego 2022 r., sygn. II SA/Gl 1520/21. Sąd ten uwzględnił fakt wydania koncesji w [...] r. (na podstawie archiwalnych już przepisów, przeniesionej na skarżącą), przedłużonej do [...] r. Działalność przedsiębiorców górniczych, kolejnych właścicieli koncesji, nie została poddana ocenie oddziaływania na środowisko. Nadto, dodatkowo zauważyć należy, że art. 104 ust. 2 p.g.g. mówi o "zamierzonej działalności określonej w koncesji", mówi o sytuacji, kiedy to "przewiduje się istotne skutki dla środowiska". Z kolei ust. 3 tego przepisu wskazuje na "przewidywane dla środowiska skutki działalności określonej w koncesji". W niniejszej sprawie działalność taka jest już natomiast wykonywana od dziesięcioleci, a nie dopiero "zamierzona". Dodatkowo, zgodnie z ust. 6 powołanego art. 104 p.g.g. koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 2, ponosi przedsiębiorca, co – jak wynika z akt sprawy – nie miało miejsca w tym przypadku.
Przez to wszystko analizowany plan należy traktować jako zwykły plan miejscowy, wynikający z władztwa planistycznego gminy, sporządzany w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego ustalenia dotyczące terenów górniczych sformułowane zostały w oparciu o przepisy art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 7. Nie ma znaczenia, że w planie tym przywołano art. 104 p.g.g.
Nawet jednak i w przypadkach, których dotyczy art. 104 p.g.g. plan ma zapewniać m. in. "wykonanie działalności określonej w koncesji", a nie ingerować w jej treść, czy uniemożliwiać jej realizację.
W praktyce mamy zatem do czynienia z kolizją interesów Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego w związku z działalnością uchwałodawczą, która w pewnym zakresie, poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wpływa na sytuację podmiotu prowadzącego koncesjonowaną działalność górniczą, determinując jej zakres i sposób prowadzenia. Jednocześnie żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego, kompetencyjnego, nie zezwala w niniejszej sytuacji organowi uchwałodawczemu gminy na decydowanie o ograniczeniu, bądź wyłączeniu eksploatacji górniczej, np. w zakresie przekraczającym określone normy, czy parametry.
Art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. wskazuje, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in. granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Z kolei pkt 9 tej samej regulacji stwierdza, że określa się tam również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Z kolei art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. nakazuje w planie miejscowym określić zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu.
Nie są to zatem przepisy precyzyjne. Raczej mają charakter ogólny, kierunkowy. Dlatego nie mogą być odczytywane w oderwaniu od przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze oraz jego zasad. Z podobnych względów nie mógł mieć tu decydującego znaczenia akt wykonawczy (obecnie archiwalny), jakim było rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawierał on pewne regulacje odnoszące się do terenów górniczych (np. §7 pkt 6), choć również dość ogólne i mało precyzyjne.
W tego rodzaju sytuacjach powstaje więc problem zakresu kompetencji poszczególnych organów (samorządowych i koncesyjnych), który rodzi się na gruncie konfliktu różnych wartości i interesów: 1) o charakterze lokalnym (związanych z funkcjonowaniem wspólnoty gminnej na obszarze objętym planem) oraz 2) o charakterze ogólnokrajowym.
A. Lipiński wskazuje słusznie, że "Państwo, które dysponuje znaczącymi zasobami węgla, a jednocześnie nie jest w stanie uzyskać stabilnego dostępu do innych nośników energii (np. ropy naftowej, gazu ziemnego), kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, musi takie złoża objąć ochroną pozwalającą na podjęcie ich wykorzystania w przyszłości. (...) Podobnie można ten problem widzieć w odniesieniu do pozostałych złóż kopalin (bezpieczeństwo surowcowe). Oczywiste jest bowiem, że podjęcie wydobycia złoża możliwe jest wyłącznie w miejscu jego występowania; zmiana tej lokalizacji nie jest możliwa. (...) Można co prawda wyobrazić sobie gospodarkę, która w całości oparta jest na wykorzystywaniu surowców mineralnych pochodzących z zagranicy, tyle że rozwiązanie to może okazać się niezmiernie kosztowne, a w dodatku bardzo niebezpieczne." Są to słowa szczególnie istotne obecnie, w dobie międzynarodowych konfliktów zbrojnych i handlowych. A. Lipiński, odnosząc się do przepisów planistycznych, w tym kontekście pisze dalej: "Znane są przypadki wprowadzania zakazu wydobywania kopalin (»blokowanie tworzenia nowych obszarów górniczych«), ograniczenia wielkości oraz technologii wydobycia w sposób nawet rzutujący na właściwość rzeczową organów administracji, czy też zakazu wydobywania kopalin w sposób »mogący powodować deformacje terenu« (co w istocie oznacza całkowity zakaz wydobywania kopalin)". Autor ten wskazuje jednocześnie, że nigdy nie można wykluczyć powstania takich deformacji, w tym również nieszkodliwych.
W wyroku NSA z 20 maja 2015 r., sygn. II OSK 394/15, zwrócono uwagę na przepis § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż, który stwierdza, że część opisowa projektów zagospodarowania złóż, z uwzględnieniem zamierzonego sposobu eksploatacji, rodzaju kopaliny i warunków geologicznych prowadzenia eksploatacji, zawiera odpowiednio m. in. uzasadnienie granic zamierzonej eksploatacji, przedstawienie sposobu i miejsca składowania nadkładu, projektowanych filarów ochronnych, ze wskazaniem obiektów objętych ochroną, uzasadnieniem ich granic oraz określeniem warunków ewentualnej eksploatacji złoża objętego filarem ochronnym. NSA stwierdza, że przywołanie ww. przepisu rozporządzenia potwierdza tylko pogląd, iż relacje do nieruchomości znajdujących się na powierzchni ziemi, a co za tym idzie również do sposobów ich zagospodarowania przestrzennego, są skutkiem dalszych etapów prac związanych z eksploatacją złoża. Może mieć to miejsce dopiero na etapie wystąpienia o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, o czym mowa w art. 22-26 p.g.g. Dodano, że "Samo zaś ustalenie, że złoże kopaliny istnieje, nie daje jeszcze podstaw do kształtowania warunków związanych z przestrzenią rozciągającą się na powierzchni ziemi (...)."
Niewątpliwie nie ma eksploatacji podziemnej bez wpływu na powierzchnię terenu. Nie jest jednak rolą organu uchwałodawczego gminy na etapie przygotowywania i uchwalania planu miejscowego podejmowanie decyzji należących do kompetencji organu koncesyjnego. W tym kontekście należy odczytywać treść art. 15 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p. Gmina może stanowić akty prawa miejscowego tylko w granicach upoważnienia ustawowego i nie może dokonywać wykładni przepisów w sposób pomijający inne uregulowania oraz zasady.
W szczególności istotna tu będzie funkcjonująca na gruncie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze zasada racjonalnej gospodarki złożem kopaliny, obejmującą m. in. nakaz kompleksowego i racjonalnego wykorzystania kopaliny głównej i kopalin towarzyszących (np. art. 26 ust. 3 i 5, art. 29 ust. 1 p.g.g.; art. 125 p.o.ś.). Są to bowiem tzw. złoża nieodnawialne, występujące tylko i wyłącznie w określonych miejscach, a zatem, jako dobro wspólne, powinny być wykorzystane w sposób maksymalnie efektywny, dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego kraju oraz interesów przyszłych pokoleń.
Wyrazem realizacji zasady racjonalnej gospodarki złożem kopaliny jest art. 144 ust. 1 p.g.g., zgodnie z którym właściciel nie może sprzeciwić się zagrożeniom spowodowanym ruchem zakładu górniczego, który jest prowadzony zgodnie z ustawą. Może on jednak żądać naprawienia wyrządzonej tym ruchem szkody, na zasadach określonych ustawą. Jasno z tego przepisu wynika, że nawet legalna działalność zakładu górniczego może powodować szkody na powierzchni i formą rozliczenia jest tu odszkodowanie. Organ uchwałodawczy jednocześnie nie może modyfikować zasad i reguł określonych w akcie wyższego rzędu.
Zatem to organ koncesyjny, także gdy przedłuża koncesję na dalszy okres lub ją zmienia (art. 34 p.g.g.), dokonuje konkretnych ustaleń dotyczących sposobu eksploatacji złoża, m. in. w zakresie ochrony środowiska (art. 30 ust. 2 p.g.g.). Niespełnienie warunków prawnych skutkuje odmową wydania koncesji (art. 29 ust. 1 – 3 p.g.g.).
W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r., sygn. II SA/Gl 363/12, stwierdza się również zasadnie, że podstawy prawnej do wprowadzenia w planie miejscowym ograniczeń dla przyszłej eksploatacji górniczej nie można upatrywać w treści art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 2 p.o.ś. Nie chodzi bowiem o warunki realizacji przedsięwzięć umożliwiających uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Co więcej, jak dalej twierdzi Sąd, przepis art. 72 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakazuje uwzględnienie w planie miejscowym obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż, zaś wymagania dotyczące prowadzenia eksploatacji określa projekt zagospodarowania złoża, stanowiący załącznik wniosku o udzielenie koncesji, które to postępowanie podlega regulacji Prawa geologicznego i górniczego. Rada gminy nie jest zatem władna w drodze aktu prawa miejscowego wprowadzać jakichkolwiek wymogów ograniczających niezasadnie, poza zakresem delegacji ustawowej, możliwość udzielenia koncesji, a jedynie przewidując jej udzielenie w przyszłości oraz uwzględniając skutki prowadzonej w przeszłości eksploatacji górniczej, może wprowadzić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy na powierzchni.
Nie może mieć znaczenia przesądzającego fakt, że projekt zagospodarowania złoża zawiera warunki eksploatacji określone przez samego przedsiębiorcę. Organ koncesyjny, mając na uwadze szereg różnych przesłanek ustawowych decyduje o możliwości udzielenia koncesji i wskazuje na warunki wykonywania działalności wydobywczej. Może również odmówić udzielenia koncesji.
Nadto, art. 108 ust. 2 pkt 2 p.g.g. wskazuje, że plan ruchu zakładu górniczego określa m. in. szczegółowe przedsięwzięcia, które są niezbędne, by zapewnić bezpieczeństwo powszechne, ochronę elementów środowiska, ochronę obiektów budowlanych oraz zapobieganie szkodom i naprawę szkód. To plan ruchu zakładu górniczego, sporządzony m. in. z uwzględnieniem warunków określonych w koncesji i w projekcie zagospodarowania złoża (art. 108 ust. 3 p.g.g.) polega opiniowaniu przez wójta (burmistrza, prezydenta) pod względem nienaruszenia przez zamierzoną działalność przeznaczenia lub sposobu korzystania z nieruchomości (art. 108 ust. 6b p.g.g.). Tak więc organowi gminy zapewniono możliwość wpływania na ustalenia zawarte w planie ruchu zakładu górniczego, zatwierdzanego decyzją przez organ nadzoru górniczego (art. 108 ust. 11 p.g.g.).
W tym kontekście wskazać należy na sprzeczność z prawem wskazanych wyroku zapisów m.p.z.p.
Uchwała wprowadza m. in. zakazy:
- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do utraty funkcjonalności systemów melioracji wodnych (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. a) – brak jest jednak możliwości prowadzenia eksploatacji w sposób całkowicie wykluczający możliwość zakłócenia lub utraty funkcjonalności systemów melioracji. Tym samym należy uznać, że zapis ten uniemożliwia prowadzenie eksploatacji złoża;
- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do powstania albo zwiększenia zagrożenia powodzią lub zalewaniem wodami opadowymi i gruntowymi, w tym m. in. poprzez zmianę ukształtowania koryt cieków, skutkującą trwałym zanikiem grawitacyjnego odpływu wód, zmianę ukształtowania koryt cieków skutkującą powstawaniem zalewisk lub terenów podmokłych na działkach sąsiadujących z ciekami (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. d) – prowadzenie działalności wydobywczej może wiązać się jednak ze zmianą ukształtowania koryt cieków, skutkującą czasowym zanikiem grawitacyjnego odpływu wód. Również więc i ten zapis uchwały uniemożliwia faktycznie prowadzenie działalności wydobywczej. Tego rodzaju skutki mogą być na bieżąco niwelowane/usuwane przez przedsiębiorcę górniczego;
- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do trwałego zaniku przepływu w odcinkach cieków naturalnych oznaczonych na rysunku planu (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. e). Także w tym przypadku nie można wykluczyć zaniku przepływu na odcinkach cieków wskutek prowadzonej eksploatacji. Powyższy zakaz może doprowadzić do konieczności zaprzestania wydobywania kopaliny ze złoża, wbrew zasadzie kompleksowego wykorzystania kopalin. Tymczasem istnieją możliwości wtórnej reakcji na ewentualne zakłócenia w tym zakresie i przywrócenia stanu zgodnego z prawem na koszt przedsiębiorcy. Ingerencja uchwałodawcza nie może być zatem zbyt daleko idąca i nieproporcjonalna co celu regulacji;
- realizacji przedsięwzięć i prowadzenia działalności gospodarczej w sposób prowadzący do przerwania ciągłości ekologicznej oznaczonych na rysunku planu cieków naturalnych, które wymagają zachowania dobrego stanu ekologicznego, w tym w zakresie kontaktu z podłożem gruntowym i otaczającymi ekosystemami zależnymi od wód (§ 7 ust. 1 pkt 6 lit. f). Także i w tym przypadku nie można wykluczyć wpływu eksploatacji na powierzchnię ziemi, a ewentualne skutki negatywne mogą być na bieżąco niwelowane/usuwane przez przedsiębiorcę górniczego.
Ponadto kwestionowana uchwała wprowadza ograniczenia związane z rekultywacją terenu oraz wykonywaniem innych robót budowlanych. Zgodnie z jej § 7 ust. 1 pkt 7 w obszarze objętym planem zakazuje się wykorzystywania odpadów wydobywczych do rekultywacji terenów niekorzystnie przekształconych lub do wykonywania innych robót budowlanych i prac ziemnych, w tym nadsypywania i utwardzania terenu, z wyjątkiem terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, dróg dojazdowych do terenów rolnych oraz terenów przeznaczonych pod budynki lub budowle rolnicze - zgodnie z dalszymi ustaleniami planu, przy zachowaniu wymagań określonych w przepisach odrębnych. Zauważyć należy, że zagadnienie rekultywacji gruntów uregulowane jest głównie w rozdziale 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.; art. 20 i nast., gdzie wskazano także organy właściwe i treść decyzji w tym zakresie – art. 22) oraz w ustawie p.g.g. (np. art. 129 ust. 1 pkt 5 i ust. 2, art. 168 ust. 1 pkt 7). Jest to materia ustawowa, w której przewidziano dla innych organów określone kompetencje, zatem akt niższego rzędu nie może jej modyfikować. Co więcej, użyte przez organ uchwałodawczy pojęcie "odpadów wydobywczych" nie jest precyzyjne, gdyż może obejmować także nieszkodliwe substancje, nawet takie, które są w różny sposób pożytkowane na co dzień do różnych celów. Nawet ustawa z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 1972 ze zm.) posługuje się pojęciem "odpadów wydobywczych obojętnych", które podlegają magazynowaniu i przeróbce (art. 2 ust. 2).
Nadto, w §7 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały ustalono zasady ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystywania powierzchni ziemi na terenach górniczych:
1) eksploatacja nie może powodować takich zmian powierzchni terenu, które uniemożliwią jego wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie, w szczególności które:
a) wykluczą realizację nowej zabudowy i użytkowanie istniejącej,
b) spowodują dewastację gruntów rolnych lub ich degradację w postaci obniżenia klas bonitacyjnych.
Także i w tym przypadku nie można wykluczyć wpływu eksploatacji na powierzchnię ziemi, co zostało już szczegółowo opisane w innych miejscach. Powyższy zakaz może doprowadzić do konieczności zaprzestania wydobywania kopaliny ze złoża, wbrew zasadzie kompleksowego wykorzystania kopalin.
Zagadnienie zgodności z prawem §7 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały było przedmiotem orzekania przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 14 lutego 2022 r., sygn. II SA/Gl 1520/21. Nie ma zatem przesłanek do ponownego wypowiadania się w tym zakresie. Jest to bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
W uchwale określono również obszary oznaczone na rysunku planu, w granicach których ruch zakładu górniczego może być dozwolony wyłącznie w sposób zapewniający należytą ochronę wymienionych tam obiektów lub terenów (OFl, OFS, OFP, OFM); określono, że wpływy eksploatacji nie mogą powodować zmian istotnych parametrów technicznych obiektów; wskazano że oddziaływanie eksploatacji na środowisko nie może powodować opisanych tam zmian, a dodatkowo – zaznaczono, że wielkości odkształceń nie mogą ograniczać przydatności terenów do zabudowy (§ 7 ust. 2 pkt 3-6). Przepisy uchwały wprowadzają więc zakaz takiej działalności gospodarczej, która przekracza wskazane wymogi i parametry, nawet jeśli wykonywana jest na podstawie koncesji. Dodatkowo, wprowadzono obowiązek dostosowania wpływów eksploatacji górniczej do kategorii odporności obiektów budowlanych wymienionych w tej regulacji, co w praktyce może okazać się znacznie utrudnione, a wręcz niemożliwe. Prowadzi to do braku możliwości dalszego prowadzenia eksploatacji.
Także § 7 ust. 2 pkt 7 uchwały jest sprzeczny z prawem. Nie ma możliwości prowadzenia eksploatacji tak, aby całkowicie wykluczyć jej wpływ na powierzchnię ziemi, by wykluczyć ryzyko utraty grawitacyjnego spływu wód w ciekach. Przy tym istnieją środki techniczne pozwalające na przywrócenie stanu należytego. Stąd regulacja uchwały w sposób nieproporcjonalny ingeruje w działalność koncesjonowaną. Konieczność zaprzestania eksploatacji prowadzi z kolei do naruszenia zasady racjonalnego wykorzystania złóż kopalin.
§ 9 ust. 5 pkt 1 uchwały także jest sprzeczny z prawem. Wprowadza zakaz dokonywania zmian ukształtowania oraz sposobu użytkowania i zagospodarowania terenu prowadzących do zwiększenia zagrożenia powodzią lub ryzyka powodziowego, a także do utrudnienia ochrony przed powodzią. Jak już podkreślano, zakaz dokonywania zmian ukształtowania terenu wyklucza prowadzenie eksploatacji. Nie ma możliwości prowadzenia eksploatacji górniczej w sposób wykluczający powstawanie ruchów i osiadań, a tym samym zmian ukształtowania terenu.
Jeszcze raz należy podkreślić, że w powyższych regulacjach niewątpliwie doszło do ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie naruszającym/przekraczającym powyższe parametry i warunki, mimo, iż została ona określona w koncesji. To organ koncesyjny wprowadza wymagania i obowiązki odnoszące się wykonywania takiej działalności.
W skardze nie wykazano natomiast, by doszło do naruszenia § 7 ust. 2 pkt 8 uchwały. W zapisie tym dopuszcza się regulację cieków, choć dookreślono też dalsze wymagania, m. in. by nie dochodziło do utraty funkcjonalności systemu melioracji wodnych, czy tworzenia się podtopień i zalewisk na terenach przyległych do cieku. Zagadnienie to nie dotyczy jednak bezpośrednio eksploatacji górniczej i działalności wydobywczej, a jedynie regulacji cieków. Wskazane tam wymagania są racjonalne, zwłaszcza gdy idzie o konieczność doprowadzenia terenu do stanu należytego po eksploatacji górniczej ("w celu zachowania grawitacyjnego spływu wód").
Nie wykazano równocześnie, by doszło do naruszenia prawa, poprzez wprowadzenie zakazu zmiany ukształtowania terenu, polegającej na jego niwelacji lub nadsypywaniu (§ 7 ust. 3 pkt 1). Niwelacja i nadsypywanie są typowymi robotami związanymi np. z rolnictwem, czy budownictwem. Skutki eksploatacji górniczej usuwane są w ramach rekultywacji (obejmującej także niwelacje), a zapis ten pozwala na zabiegi tego rodzaju w ramach wprowadzonego wyjątku.
W zakresie ostatnich przypadków powyżej opisanych skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Podsumowując, choć kontrolowana uchwała nie wprowadza zakazu realizacji przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, polegających na wydobywaniu kopaliny ze złoża (§ 7 ust. 1 pkt 3 uchwały), to zawarte w niej zakazy i ograniczenia prowadzą do faktycznego uniemożliwienia dalszego prowadzenia działalności wydobywczej. Będzie miało to znaczenie w przypadku np. chęci zmiany koncesji w odpowiednim zakresie, czy jej przedłużenia. Niektóre ww. rozwiązania przyjęte w uchwale naruszają zatem zasadę racjonalnego wykorzystania kopalin.
Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
Naruszenie ww. przepisów prawa materialnego, błędna ich wykładnia oraz niedopełnienie wymogów co do treści m.p.z.p., a przez to stwierdzenie, iż uchybienia mają charakter istotny, spowodowało orzeczenie na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. jak w sentencji i stwierdzenie nieważności uchwały w ww. części.
Stąd dokumentacja, o której mowa w odpowiedzi na skargę, nie mogła prowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennej treści.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.