II SA/Gl 1104/23

II SA/Gl 1104/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak
Renata Siudyka
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 33 ust. 1,  art. 35 ust. 1 i  ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 40 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. Sp.k. w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 maja 2023 r. nr IFXIV.7840.6.11.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 29 maja 2023 r. nr IFXIV.7840.6.11.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania M Sp. z o.o. Sp. k. w K. (dalej – Skarżąca, Spółka), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta B. (dalej – organ I instancji, Prezydent Miasta) z dnia 10 lutego 2023 r. znak [...], którą odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą (w tym z instalacją oświetlenia ulicznego i kanalizacją deszczową) na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] na działkach nr 1 i 2 obręb: [...].
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpatrzeniu wniosku Spółki, organ I instancji decyzją z dnia 10 lutego 2023 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą (w tym z instalacją oświetlenia ulicznego i kanalizacją deszczową) na terenie nieruchomości położonej w B. na działkach nr 1 i 2 obręb [...] . W uzasadnieniu podniesiono, że Spółka w zakreślonym terminie nie uzupełniła wszystkich nieprawidłowości projektu budowlanego określonych w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2022 r., tj. w zakresie pkt 1a, 1c i 4. Mianowicie w zakresie pkt 1c, stosownie do art. 33 ust. 1 u.p.b. nie wyjaśniono docelowego przeznaczenia analizowanego układu drogowego. W kwestii pkt 1c Skarżąca nie dokonała skorygowania planowanego układu dróg w miejscu włączenia ciągu pieszo-jezdnego do istniejącej drogi wewnętrznej. Organ I instancji zauważył, że ten fragment projektowanej drogi znajduje się w obszarze objętym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu pomiędzy ulicami [...], [...], [...] oraz Ośrodkiem Badawczo Rozwojowym [...] [...] "B" - zmieniającego miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego B. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z [...] r. Nr [...] poz. [...] – dalej Plan miejscowy), który oznaczony jest symbolem 29_4ZP (zieleń parkowa). Zdaniem organu I instancji, na terenie tym nie jest dopuszczalne lokowanie ciągu pieszo-jezdnego. Nadmieniono, że Spółka po raz trzeci w okresie ostatniego roku podejmuje próbę wykonania swoistego "przebicia" przez teren przeznaczony pod zieleń parkową. W pkt 4 zawarto konieczność przedłożenia uzgodnień lokalizacyjnych z administratorami uzbrojenia technicznego – dla mapy bez wywiadu branżowego. W związku z powyższym, zdaniem Wojewody, zaistniały przesłanki z art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. do wydania rozstrzygnięcia o treści wyrażonej w sentencji decyzji.
W odwołaniu z dnia 28 lutego 2023 r. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia 2 grudnia 2022 r. oraz decyzji z dnia 10 lutego 2023 r. W uzasadnieniu Spółka podkreśliła, że projekt architektoniczno-budowlany był kompletny, a tym wezwanie do jego uzupełnienia było bezpodstawne. Następnie nawiązując do pisma Departamentu Prawnego GUNB z dnia 20 sierpnia 2020 r. zwróciło uwagę, że w aktualnym stanie prawnym – wobec uchylenia art. 35 ust. 2 u.p.b. - organ administracji architektoniczno-budowlanej w ramach wydawania pozwoleń na budowę nie ma kompetencji do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Skarżąca przytoczyła również odpowiedź jakiej udzieliła na wezwanie organu I instancji wyrażone w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2022 r. Zajmując się oceną zgodności projektowanego ciągu pieszo-jezdnego z planem miejscowym Spółka zwróciła uwagę, że przeznaczenie terenu – zieleń parkowa nie zakazuje lokowania ścieżek, przejść placów. Zwrócono uwagę, że skoro akt prawa miejscowego nie definiuje pojęcia "zieleni parkowej", to należy posiłkować się wyjaśnieniem terminu "terenów zieleni" zawartym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej – u.o.p.). Spółka z przepisu tego wywiodła, że "odcinek drogi wewnętrznej leśnej - ciąg pieszo-jezdny w zieleni parkowej" występujący na terenie zieleni parkowej nie narusza planu miejscowego, a wręcz jest zgodny z przeznaczeniem terenu i docelową jego funkcją. Dodano, że objęty pozwoleniem na budowę obszar działki nr 2 został wyłączony z produkcji leśnej decyzją nr [...] z dnia 23 grudnia 2021 r. i stanowi użytek oznaczony symbolem B. Ponadto zaznaczono, że sam organ I instancji przyznał, że § 3 ust. 3 lit. a Planu miejscowego jest bezprzedmiotowy, gdyż nie obowiązuje wskazany w nim Uproszczony Plan Urządzenia Lasu na lata 1997-2006.
Wojewoda nie uwzględnił odwołania, w związku z czym decyzją z dnia 29 maja 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jej motywach podniósł, że kluczową kwestią jest zbadanie zgodności z Planem miejscowym opisanego w projekcie zagospodarowania terenu odcinka "drogi wewnętrznej leśnej - ciąg pieszo jezdny w zieleni parkowej". Dokonując owej oceny Wojewoda wyraził pogląd, że przez zieleń parkową należy rozumieć ogólnodostępną zieleń urządzoną i rekreacyjną z dopuszczeniem w ograniczonej ilości elementów małej architektury i ścieżek pieszych, co ma znaczenie szczególnie dla małych zespołów parkowych, gdzie należy odnieść się ze szczególną uwagą do zachowania równowagi pomiędzy terenem naturalnym i zainwestowanym. Zatem zgodził się z organem I instancji, że w dyspozycjach planu nie mieści się wykonanie ciągu pieszo-jezdnego, którego rozwiązania (szerokość, nawierzchnia oraz powiązania funkcjonalne) jednoznacznie wskazują na jego komunikacyjny charakter, związany z obsługą ruchu samochodowego planowanego w obrębie jednostki strukturalnej 1 UH, UTD. Ponadto organ odwoławczy uznał, że Skarżąca nie sprostała wymaganiom wynikającym z art. 33 ust. 1 u.p.b. Końcowo zauważono, że Spółka w okresie ostatniego roku podjęła trzykrotnie próbę wykonania zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego, które znajdować się miało na terenie przeznaczonym w Planie miejscowym pod zieleń parkową (jednostka 29-4ZP), uruchamiając różne tryby uzyskania zgody administracyjnej i nazywając to zamierzenie inwestycyjne za każdym razem w inny sposób pomimo tego, iż inwestycja ta co do zasady w każdym z tych przypadków była tożsama pod względem przeznaczenia i lokalizacji.
W skardze z dnia 2 czerwca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółka zarzuciła decyzji Wojewody:
1) naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. w związku z definicją z art. 3 pkt 3a u.p.b. oraz z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm. – dalej r.w.t.d.) oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i uznaniu, że zaprojektowanie odcinka drogi wewnętrznej leśnej - ciąg pieszo-jezdny w zieleni parkowej - jest podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej wraz z infrastrukturą na działkach nr 2 i 1 obręb [...] ;
2) naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 4 u.p.b. w związku z § 3 ust. 3 lit. a Planu miejscowego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że zaprojektowanie drogi wewnętrznej leśnej - ciąg pieszo-jezdny w zieleni parkowej w terenie 4ZP o docelowym przeznaczeniu - zieleń parkowa, jest podstawą do odmowy wydania pozwolenia na budowę i stwierdzenia, że cyt.: "inwestycja naruszałaby ustalenia m.p.z.p.", w przypadku gdy wymóg realizacji ustaleń zawartych w Uproszczonym Planie Urządzania Lasu na lata 1997-2006 utracił aktualność i teren ten jest wyłączony z produkcji leśnej;
3) naruszenie prawa materialnego - art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. w związku z definicją art. 3 pkt 9 u.p.b. oraz z § 14 ust. 1 r.w.t.d. oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i uznaniu, że zaprojektowanie odcinka drogi wewnętrznej leśnej - ciąg pieszo-jezdny w zieleni parkowej - jest podstawą do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę;
4) naruszenie prawa materialnego - art. 4 w związku z art. 33 ust. 1 u.p.b. wobec nałożenia obowiązku przedstawienia PZT dla zagospodarowania docelowego, poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów i uznaniu, że etap zaprojektowanej drogi wewnętrznej budzi wątpliwości odnośnie celowości jej realizacji;
5) naruszenie prawa materialnego - tj. definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z póżn. zm. – dalej u.p.z.p.) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2405 z późn. zm. - dalej u.o.g.r.l.) na skutek błędnego przyjęcia, że działka, na której planowane jest wykonanie odcinka drogi wewnętrznej leśnej - ciąg pieszo-jezdny w zieleni parkowej nie spełnia wymagań definicji działki budowlanej, w sytuacji gdy została ona wyłączona z produkcji leśnej i wobec objęcia ustaleniami Planu miejscowego dokonana została zmiana przeznaczenia na docelowe - zieleń parkowa;
6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 4 u.p.b. oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie odwołania i nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo błędnego zastosowania przez organ I instancji normy prawnej wynikającej z przywołanych przepisów prawa materialnego;
7) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2a k.p.a. w związku z § 3 ust. 3 lit. a Planu miejscowego oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji mimo błędnej wykładni przez organ I instancji normy prawnej wynikającej z przywołanych przepisów prawa materialnego;
8) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, w postaci błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którego prawidłowa ocena prowadzi do wniosku, że przedmiotowy odcinek drogi wewnętrznej leśnej - ciąg pieszo-jezdny w zieleni parkowej niewątpliwie spełnia wymagania określone w art. 3 pkt 3a u.p.b. i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę;
9) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, w postaci braku rozważenia i ustosunkowania się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów i argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
10) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji przez organ II instancji ustanowionemu pełnomocnikowi na jego adres podany w odwołaniu i pełnomocnictwie;
11) naruszenie art. 4 u.p.b., art. 8 w związku z art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez uniemożliwienie zabudowy nieruchomości gruntowej oraz brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść przedsiębiorcy wobec braku zakazu realizacji obiektów liniowych w obszarze 4ZP Planu miejscowego.
Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 10 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 1558/23 nie stwierdził niezgodności planowanej inwestycji z Planem miejscowym, a jedynie wskazał, że jej realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei wyrok tego Sądu z dnia 17 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 1749/22 – zdaniem Skarżącej - dotyczy innego stanu faktyczny, a wyrażony w tej materii pogląd jest nieprawidłowy, co zostało wykazane w złożonej skardze kasacyjnej. Dokonując wykładni Planu miejscowego Spółka wyraziła pogląd, że nie zawiera on uregulowań, które na wspomnianym obszarze wprowadzałyby zakaz budowy urządzeń infrastruktury technicznej i obiektów liniowych. Dostrzeżono przy tym, że organ I instancji umożliwił ulokowanie w konturze 29_4ZP takich obiektów liniowych, jak: wodociągi, kanalizacja deszczowa, czy linia energetyczna. Niezależnie od tego konstytucyjnie chronione prawo własności – w ocenie Spółki - umożliwia jej zabudowę terenu, co materializuje się w procesie udzielenia pozwolenia na budowę. Wszelkie natomiast wątpliwości - stosownie do art. 7a k.p.a. – winny być rozstrzygane na korzyść strony. Prawo zabudowy terenu znajdującego się w obszarze 29_4ZP wywiedziono również z faktu wyłączenia tych gruntów z produkcji leśnej. Skoro bowiem gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych, to kwestionowany fragment inwestycji nie narusza planu miejscowego. Ponadto w opinii Spółki, objecie Planem miejscowym części działki nr 2 o użytku LsIII przesądziło o zmianie jej przeznaczenia z użytków leśnych na zieleń parkową, a więc docelowo na działkę budowlaną. Według Spółki wynika to również z interpretacji Prezydenta Miasta wyrażonej w piśmie nr [...] z dnia 30 września 2021 r., gdzie stwierdzono, że zagospodarowanie terenów 2ZP, 3ZP, 4ZP oraz 5ZP powinno być zgodne z ustalonymi w planie przeznaczeniem terenu oraz przepisami odrębnymi, potwierdzono również, że przepis § 3 pkt 3 lit a uchwały z uwagi na fakt, iż Uproszczony Plan Urządzenia Lasu na lata 1997-2006 nie obowiązuje, jest obecnie bezprzedmiotowy. Spółka odwołała się również do treści odpowiedzi jakiej udzieliła na wezwanie wyrażone w postanowieniu z dnia 2 grudnia 2022 r., a w szczególności do tego, że brak było podstaw do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu o wyjaśnienie celowości realizacji planowanego układu dróg wewnętrznych. W końcowej części skargi Spółka zwróciła uwagę, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do podnoszonych przez nią zarzutów, w tym pominął rozpatrzenie zażalenie na postanowienie z dnia 2 grudnia 2022 r., a ponadto nie doręczył decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Podniosła również, że doręczona decyzja w formie papierowej opatrzona była podpisem elektronicznym, podczas gdy przepisy nie przewidują takiej hybrydowej formy dokumentu.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że decyzja została skierowana do pełnomocnika, na adres Spółki, gdyż osoba ta nie podała innego adresu do korespondencji. Odnośnie natomiast formy decyzji wskazano, że była ona dopuszczalna, o czym stanowi art. 393 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 29 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę drogi wewnętrznej w B. na działkach o nr 1 i 2 obręb: [...] .
Przystępując do dalszych rozważań podnieść należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru.
W myśl art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.
Spór koncentruje się na tym, czy fragment inwestycji nazywany "odcinkiem drogi wewnętrznej leśnej - ciąg pieszo-jezdny" jest zgodny z Planem miejscowym. Organy stoją na stanowisku, że przeznaczenie "zieleń parkowa" (symbol 29_4ZP) wyklucza lokalizację dróg, których zadaniem będzie obsługa ruchu samochodowego planowanego w obrębie jednostki strukturalnej 1 UH, UTD. Odmiennego zdania jest Spółka, która uzasadnia to tym, że skoro sporny fragment działki został wyłączony z produkcji leśnej to w efekcie tego stał się działką budowlaną. Poza tym w jej ocenie, Plan miejscowy nie wprowadza wyraźnego zakazu zabudowy w obszarze 4ZP.
Zajmując tym zagadnieniem wskazać przyjdzie, że uregulowania Planu miejscowego dotyczące terenów oznaczonych symbolem 4ZP są bardzo lakoniczne. Otóż jest to jeden przepis (§ 3 ust. 3), który stanowi, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 2ZP, 3ZP, 4ZP, oraz 5ZP ustala się docelowe przeznaczenie - zieleń parkowa. Jedynie tylko tytułem porządku należy wspomnieć, że wprowadzono w tym przepisie wymóg realizacji ustaleń zawartych w Uproszczonym Planie Urządzania Lasu na lata 1997-2006, który już nie obowiązuje.
Pojęcie "zieleni parkowej" nie zostało zdefiniowane w samym akcie prawa miejscowego, jak również w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. Zwrot ten kojarzy się z miejscem nazywanym parkiem, przez który w języku potocznym rozumie się duży ogród z alejkami i ścieżkami spacerowymi (zob. Słownik języka polskiego PWN – sjp.pwn.pl). Tego rodzaju miejsce wymienione zostało w art. 5 pkt 21 u.o.p., który wyjaśnia znaczenia "terenów zieleni". Zgodnie z treścią tego przepisu przez tereny zielone należy rozumieć tereny urządzone wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, pełniące funkcje publiczne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe, cmentarze, zieleń towarzysząca drogom na terenie zabudowy, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom, dworcom kolejowym oraz obiektom przemysłowym.
Z powyższego wynika, że zieleń parkową należy powiązać z parkiem, a więc miejscem rekreacji. Co do zasady zgodzić się należy ze Spółką, że przeznaczenie "zieleń parkowa" nie może być wiązana z zakazem zabudowy. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że lokowane tam obiekty budowlane muszą wpisywać się w przeznaczenie terenu określone w Planie miejscowym. Z pewnością mogą to być ciągi komunikacyjne, ale tylko takie które służyć będą rekreacji. Oznacza to, że bez wątpienia mogą to być alejki spacerowe, czy ścieżki rowerowe.
W niniejszym przypadku Spółka w projekcie zagospodarowania terenu przedstawiła układ dróg wewnętrznych, na którym wyodrębniła jego fragment i nazywała go "odcinkiem drogi wewnętrznej leśnej – ciąg pieszo-jezdny w zieleni parkowej". Z rysunku znajdującego się projekcie wywieść można, że w odróżnieniu od pozostałej części inwestycji przewidziano dla "drogi leśnej" inny rodzaj nawierzchni, bez chodników i zlokalizowanymi przy niej ławkami. Jej szerokość ma wynosić 6 m. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że parametr jezdni drogi wewnętrznej określono na 7 m. Ponadto zwraca uwagę to, że "odcinek drogi leśnej" jest skorelowany z układem komunikacyjnym całej inwestycji. Mianowicie stanowi on przedłużenie prostego odcinka projektowanej drogi wewnętrznej i łączy go z układem już istniejących dróg wewnętrznych. Wobec powyższego zgodzić się należy z organami, że przyjęte rozwiązania (szerokość, nawierzchnia oraz powiązania funkcjonalne) jednoznacznie wskazują na komunikacyjny charakter "odcinka leśnego", związany z obsługą ruchu samochodowego planowanego w obrębie jednostki strukturalnej 1 UH, UTD (usługi handlu i miejsce obsługi podróżnych typu III), która otacza obszar 4ZP od strony zachodniej, wschodniej i południowej.
Konkludując przychylić się należy do stanowiska organów, że realizacja "leśnego odcinka drogi wewnętrznej" pozostaje w kolizji z Planem miejscowym. Zatem wezwanie Spółki do skorygowania inwestycji w tym zakresie należy uznać za uzasadnione. Wyjaśnić również należy, że samo wyłącznie z produkcji leśnej określonego terenu nie pozwala na jego wykorzystanie w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Otóż czym innym jest klasyfikacja gruntów, a czym innym określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości, który w rozpatrywanym przypadku jest regulowany aktem prawa miejscowego, jakim jest wspomniany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Niezastosowanie się przez Skarżącą już tylko do tej części wezwania do uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu oraz udzielania pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy przychylił się również do tego, że w myśl art. 33 ust. 1 u.p.b. Spółka zobligowana była do wyjaśnienia docelowego przeznaczenia analizowanego układu drogowego. Przepis ten stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Skoro więc Spółka planuje wykonanie określonego układu dróg wewnętrznych na terenie, który nie jest w żaden sposób zagospodarowany, to oznacza, że jest to część pewnego przedsięwzięcia. Zatem organ I instancji miał prawo wezwać Skarżącą, aby ta stosownie do wskazanego art. 33 ust. 1 u.p.b. uzupełniła dokumentację.
Organ odwoławczy nie wypowiedział się w kwestii pkt 4 postanowienia z dnia 2 grudnia 2022 r., co jednak pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji, ponieważ zaniechanie uzupełnienia dokumentacji z zakresu pkt 1a i pkt 1c wspomnianego postanowienia przemawia za słusznością zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 1 u.p.b.
Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. korespondencja doręczana jest ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Tymczasem decyzja organu odwoławczego została skierowana imiennie do pełnomocnika, lecz na adres Skarżącej. Wojewoda tłumaczy to tym, że pełnomocnik nie wskazał adresu do korespondencji. Nie można się jednak z tym do końca się zgodzić. Otóż w odwołaniu istotnie wskazał on jedynie dane swej mocodawczyni, lecz w załączonym pełnomocnictwie widnieje jego adres zamieszkania. Tym samym Wojewoda dysponował w tym zakresie stosowną wiedzą. Natomiast w sytuacji powzięcia wątpliwości, co do faktycznego adresu dla doręczeń pełnomocnika, na organie administracyjnym spoczywa obowiązek jego zweryfikowania lub też ustalenia w oparciu o treść udzielonego pełnomocnictwa. W tej sytuacji należy stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., lecz nie pociągnęło to za sobą negatywnych skutków dla Spółki, gdyż skarga do sądu administracyjnego została złożona z zachowaniem ustawowego terminu. Dlatego też uchybienie nie jest tej wagi, aby uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r. sygn. akt III FSK 2416/21, Lex nr 3326464).
Chybiony jest także zarzut co do tego, że Wojewoda nie ustosunkował się do kwestii zaskarżenia postanowienia organu I instancji z dnia 2 grudnia 2022 r. Zajmując się tym zagadnieniem przede wszystkim podnieść należy, iż Spółka nie sformułowała uwag, które dotyczyłyby wyłącznie wspomnianego postanowienia. Dlatego też przyjąć należy, że rozpoznając ponownie sprawę i uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ odwoławczy odniósł się do zastrzeżeń dotyczących powyższego postanowienia.
Odnosząc się do ostatniej kwestii, tj. przesłania Skarżącej wersji papierowej decyzji z umieszczoną na niej informacją o podpisaniu jej podpisem elektronicznym wyjaśnić należy, że jest to zgodne z art. 393 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).