II SA/GL 1100/22

II SA/Gl 1100/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Artur Żurawik
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 440/23 - Wyrok NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Żurawik, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Miasta R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 czerwca 2022 r. nr SKO.PSI/41.5/234/2022/7470 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w przedmiocie właściwości miejscowej w sprawie opłat za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") postanowieniem z dnia 13 czerwca 2022 r., nr SKO.PSI/41.5/234/2022/7470, działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2022 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka S. B. umieszczonego w pieczy zastępczej. W uzasadnieniu wskazało, że w dniu 24 marca 2022 r. do organu wpłynął wniosek Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 18 marca 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową organu pomiędzy Starostą B. a Prezydentem Miasta R. do ponoszenia tych wydatków. Wobec tego, Kolegium aktem z dnia 29 kwietnia 2022 r. stwierdziło właściwość miejscową Prezydenta Miasta R. w sprawie dotyczącej ponoszenia wydatków na utrzymanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Kolegium wskazało, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały skonkretyzowane. Nadto, w judykaturze podkreśla się, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne - których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do jego wszczęcia, na przykład gdy przepisy prawa nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie albo gdy uprzednio rozstrzygnięto sprawę decyzją ostateczną. Natomiast rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest rozstrzygnięciem niezaskarżalnym, dlatego nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, stad też nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, oraz nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
Pismem z dnia 6 lipca 2022 r. Miasto R. złożyło skargę na powyższe postanowienie i zarzuciło naruszenie prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61a § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 447, dalej: "ustawa"), polegające na ich błędnej wykładni i wadliwym uznaniu, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w stosunku do niezaskarżalnego aktu. Zgodnie z przepisem art. 191 ust. 16 ustawy w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Z powołanego przepisu nie wynika bynajmniej, aby odesłanie do stosowania przepisów procedury administracyjnej dotyczyło jedynie przepisów Działu I Rozdział IV Właściwość organów. Kolegium zaniechało oceny merytorycznej rzeczywistego charakteru przedmiotowego rozstrzygnięcia w kontekście okoliczności, czy można je utożsamić z czynnościami wewnętrznymi organów administracji publicznej, wymykającymi się spod kontroli za pomocą środków zaskarżenia. Postępowanie toczące się pomiędzy osobami prawnymi (powiatami, gminami) o to, którą z tych osób obciąża obowiązek finansowania określonego zadania publicznego - finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej, nie stanowi sporu pomiędzy organami administracji publicznej, o to, który posiada uprawnienie do załatwienia jednostkowej sprawy administracyjnej. Następstwem rozstrzygnięcia sporu o właściwość, na podstawie przepisu art. 22 § 1 k.p.a., jest wskazanie organu właściwego do rozpoznania i rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej. Postępowanie takie ma rzeczywiście charakter wpadkowy, wewnętrzny i nie stosuje się do niego zasad przewidzianych dla postępowań administracyjnych. Regulacja ta jednak w żadnej mierze nie przystaje do sporów pomiędzy osobami prawnymi, z których każda stoi na stanowisku, że nie ją obciąża obowiązek wydatkowania wielosettysięcznych kwot na utrzymanie konkretnego dziecka w pieczy zastępczej. Skutki rozstrzygnięć wydawanych w tych sporach nie przekładają się na sferę administracyjnoprawną (nie dotyczą tego, który organ będzie wydawał decyzję o przyznaniu świadczeń rodzinie zastępczej), a na sferę majątkową (rozstrzygają, która jednostka samorządu terytorialnego będzie świadczenia dla rodziny finansować). W doktrynie i orzecznictwie sporne jest, czy i w jakim stopniu sprawy rozstrzygane na podstawie art. 22 § 1 k.p.a. podlegają regulacji pozostałych przepisów k.p.a. Ustawodawca w przepisie art. 191 ust. 16 ustawy zawarł ogólne odwołanie do przepisów k.p.a., nie zaś wyłącznie do przepisów dotyczących rozstrzygania sporów o właściwość. Organ, w sprawie będącej przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, dostrzega jednak wyłącznie, wymykające się, jego zdaniem, jakiejkolwiek weryfikacji orzeczenie o charakterze "wewnętrznym". Jest to ocena wadliwa, abstrahująca od znaczenia i skutków takiego orzeczenia, które rozstrzyga o tym, który podmiot przez następne około dwadzieścia lat będzie ponosił wydatki na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej. Stąd też organ albo błędnie identyfikuje przedmiot sporu, nie dokonując rozróżnienia pomiędzy organami orzekającymi o przyznawaniu świadczeń na dzieci w pieczy zastępczej a powiatami (miastami na prawach powiatu), które ponoszą ekonomiczny ciężar tych świadczeń i pomiędzy którymi spór zachodzi albo też, przy pełnej świadomości tego rozróżnienia, pomija je bowiem skutkiem przeprowadzenia go byłaby potrzeba podjęcia merytorycznej polemiki z trafnymi zarzutami zawartymi we wniosku o stwierdzenie nieważności. Orzeczenia wydawane na podstawie przepisu art. 191 ust. 16 ustawy bezpośrednio ingerują w chronione konstytucyjnie prawo jednostki samorządu terytorialnego do sprawiedliwego, jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, prawo do zaskarżania decyzji i orzeczeń wydanych w I instancji, nade wszystko prawo do samodzielności jednostki samorządu (w tym finansowej), prawo do posiadania dochodów, a także prawo domagania się kontroli działalności administracji publicznej. Z tego powodu, orzeczenie wydane na podstawie art. 191 ust. 16 ustawy jest zaskarżalne.
Pismem z dnia 28 lipca 2022 r. Kolegium złożyło odpowiedź na skargę, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit .a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61 a § 1 k.p.a., który został wprowadzony w dniu 11 kwietnia 2011 r., na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Nowelizacja ta pozwoliła na wyraźne rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia - od etapu merytorycznego rozpoznania, oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty. Przewiduje on dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Taka sytuacja nie dotyczy niniejszego postępowania. Druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie, bądź postępowanie administracyjne już się toczy albo w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu określonego w ustawie i brak jest podstaw do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (wa B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2019, s. 421 oraz R. Stankiewicz, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 384). Organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wówczas, gdy ziści się choćby jeden z wyżej przedstawionych warunków. Użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte" wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste, np. brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1385/11; z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1609/13; z dnia 17 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14). Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok NSA: z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1987/12; z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1053/17; z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 876/20). Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Warto również podkreślić, że art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W wyroku z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1047/16, Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się uzasadnienie wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 615/17, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.
W tym miejscu wskazać należy, że niniejsze postępowania w istocie rzeczy dotyczy sporu jaki powstał na tle art. 191 ustawy. Zgodnie z jego ust. 16 w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się k.p.a.
Wobec tego, argumentacja strony skarżącej, że wydany akt w przedmiocie stwierdzenia właściwości organu podlega zaskarżeniu jest niezasadna. Powyższy przepis nie wskazuje żadnych wyłączeń w stosowaniu k.p.a.
Zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 - wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu - sąd administracyjny. Wobec tego Kolegium jako organ wyższego stopnia rozpoznał wniosek strony skarżącej o stwierdzenie właściwości miejscowej w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dzieci.
Należy w tym miejscu także wyjaśnić, że Sąd orzekał już w przedmiocie kwestii objętej powyżej wskazanym wnioskiem, np. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 182/22 oraz postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 22 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1055/22. W pierwszej z tych spraw NSA rozpoznało skargę kasacyjną poprzez jej oddalenie (postanowienie z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1155/22). W uzasadnieniu tego postanowienia NSA przyjął, że akt Kolegium rozstrzygający negatywny spór o właściwość nie dotyczy żadnej z kategorii form działalności administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a. Stąd też rozstrzygnięcie takie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a kwestię określenia organów właściwych do rozstrzygania sporów o właściwość pomiędzy organami administracji normuje art. 22 k.p.a. Postępowanie w sprawie rozstrzygnięcia sporu o właściwość nie jest postępowaniem administracyjnym. Spór o właściwość jest wewnętrzną sprawą administracji publicznej, niepodlegającą kontroli za pomocą środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu następuje w formie aktu administracyjnego, ale nie w formach przewidzianych w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygnięcie sporu nie następuje ani w formie decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a zatem nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i nie przysługują na niego środki odwoławcze w administracyjnym toku instancji, ani skarga do sądu administracyjnego (por. A. Wróbel (wa A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 224-225; B. Adamiak (wa B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 188; por. postanowienie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 28 marca 1991 r., SA/Lu 218/91, opubl. w ONSA 1991/1 poz. 30). Rozstrzygnięcie takiego sporu nie stanowi również określonego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (por. postanowienia NSA: z 22 września 2021 r., III OSK 5826/21 i z 14 grudnia 2016 r., I OSK 2722/16). Stąd też nie można stwierdzić o naruszeniu art. 191 ust. 1, ust. 2 i 3 oraz ust. 16 ustawy. NSA podał, że akty takie nie podlegają bezpośredniej kontroli ani przez środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, ani na drodze sądowej. Powyższe potwierdza także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OW 4/14. NSA stwierdziło w nim, że ustawa nie przewiduje, by kwestie dotyczące powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego były rozpoznawane w postępowaniu uregulowanym procedurą administracyjną i rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. Sprawa dotycząca ustalenia powiatu właściwego do ponoszenia kosztów pobytu dziecka w rodzinie zastępczej pełniącej funkcję pogotowia rodzinnego nie ma zatem charakteru indywidualnej sprawy administracyjnej. Tym samym w tego typu sprawach nie może powstać spór o właściwość w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a., który w tym trybie winien rozstrzygnąć NSA. Wobec poczynionych rozważań za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 61a § 1 w związku z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 191 ust. 16 ustawy.
Niewątpliwie mocą wydanego aktu strona skarżąca została obowiązana do poniesienia utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej. Zgodnie z oświadczeniem strony skarżącej jest to kwota znaczna. Nadto, zgodnie z informacjami pozyskanymi z dotychczas wydanych orzeczeń, sytuacja taka nie jest jednostkowa. Jednak zgodnie z wypracowanym stanowiskiem judykatury oraz teorią prawa administracyjnego, Sąd nie jest władny do przyjęcia, że doszło do wydania aktu obarczonego wadą nieważności.
Nie mniej jednak strona skarżąca ma możliwość samodzielnie zainicjować postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w przedmiocie wniosku o zbadanie konstytucyjności inkryminowanych przez nią przepisów (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP).
W ocenie Sądu nie można też uznać by organ dopuścił się naruszenia przepisów procesowych.
W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną, o czym orzeczono w sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl